县级政府相对集中行政许可权改革的实践与思考——以江西省永修县为例

公共管理理沦 2020年第9期
甚级政府湘对集中行政许可私?大革的
实践与思考
—以江西省永修县为例
□ 陶国根
(中共江西省委党校，江西南昌通08)
摘 要：相对集中行政许可权改革是新时期推动行政审批制度改革的重要方向=永修县作为相对集中
行政许可权改革的试点县，以六个“一”为抓手，全力推动改革落地，取得了较好成效,.，但是，在实践中
仍面临“一窗受理”不够彻底、审批流程不够优化、审批部门上下对口不畅、审批队伍能力不足和审批对
接效力不强等问题3现阶段，建立健全高效协调的运行机制，大胆创新，实施无差别受理模式，大力推进
“互联网+政务服务”，加强行政审批队伍建设，是深化县级政府相对集中行政许可权改革的可行之策
关键词：相对集中行政许可权；行政审批制度改革；行政审批局
中图分类号：文献标识码：<4文章编号：1007-8207 (2020彳09-0019-09
收稿日期：2020-04-09
作者简介：陶国根（/9S2—),男，江西南昌人，中共江西省委党校公共管理学教研部副主任，教授，研究 方向为公共政策与事务管理_
基金项目：本文系江西省社会科学“十三五”规划项目“大数据时代国家治理现代化的实现途径研究”的
阶段性成果，项目编号：
推进行政审批制度改革是转变政府职能、实现政府治理体系和治理能力现代化的必然要求，在我 国行政体制改革进程中具有举足轻重的地位和作用=2001年9月，国务院成立行政审批制度改革工作领 导小组，在全国范围内拉开了行政审批制度改革的序幕。

2008年12月，我国第一个行政审批局——武侯 区行政审批局在成都市武侯区挂牌成立。

党的十八大以来，党屮央、国务院高度重视行政审批制度改 革，将其作为推进新一轮行政体制改革的重要抓手。

党的十八届三中全会明确提出：“要进一步简政放 权，深化行政审批制度改革。

”党的十九大报告强调：“转变政府职能，深化简政放权”。

相对集中行政许 可权就是将分散在多个行政机关的行政许可权从原有的行政机关职权屮分离出来，集屮整合归并到一
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个行政机关行使。

行政许可权集屮后，原有的职能部N不得再行使相关行政许可权。

"组建新的行政审 批局是推进相对集屮行政许可权改革的关键举措2014年，地市级行政审批局——天津滨海新区行政 审批局和银川市行政审批服务局先后挂牌成立。

2014年9月，李克强总理到天津市考察调研，对天津滨 海新区成立行政审批局的行政审批制度改革举措给予了充分肯定和高度称赞由此以成立行政审批局 为特点的相对集中行政许可权改革正式纳入国家政策。

2015年3月，为推动相对集屮行政许可权改革，屮央编办和国务院法制办印发了《相对集中行政许可权试点工作方案》，决定在天津、广东、浙江等8个 省、市开展相对集中行政许可权改革试点工作。

2016年，屮央又将试点区域扩展至广西、湖北、安徽、湖南、辽宁和宁夏6个省（区）。

截至2018年6月，全国共有21个省（自治区、直辖市）开展相对集屮行政许可 权改革试点，试点共有371个，其屮，地市级65个(含天津市辖区16个）、县（市、区)级257个，各类开发区 (园区)49个。

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县级政府是职能健全的基层政府，在我国行政体制框架屮处于承上启下的关键环节，也是此次简 政放权的重要节点，承接了很多由上级政府下放的行政审批权限。

县域经济是国民经济的基础层次和 基本细胞，县域经济的强弱直接影响着国民经济的兴衰，因此.县级政府能否通过相对集中行政许可 权改革，履行好上级政府下放的各类行政审批权限，不仅直接影响到县级政府行政审批制度改革的成 效，也直接影响着整个国民经济的持续健康发展。

2015年以来，我国已经在县级政府层面开展了广泛的 相对集屮行政许可权改革试点工作，试点结果表明，相对集中行政许可权改革在推进县级政府职能转 变、加强行政审批监督、提升行政审批效率、提高公众满意度等方面发挥了积极的促进作用，但也面临 着诸如审批环节依然繁琐、审批人员能力不足、审批监管有待加强、“信息孤岛”等一系列M题。

制度M 题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性，4制度是决定因素。

5我国是单一制国家，M然不同区域的 县级政府在推动相对集屮行政I午可权改革的具体措施上略有差异，但不同区域的县级政府相对集屮行 政i午可权改革都是在相间的政治制度、经济制度、法律制度和文化制度背景下进行的，因此，在改革过 程屮面临的主要I'B j题往往具有极大的相似性。

本文以江西省永修县相对集屮行政许可权改革为样本，试图通过对永修县相对集屮行政许可权改革实践的具体分析，探讨目前县级政府相对集屮行政许可权 改革存在的问题，进而提出深化县级政府相对集中行政许可权改革的对策。

一、永修县相对集中行政许可权改革的实践与成效
永修县隶属于江西省九江市，同时也是国家级新区赣江新区所属的四大组团之一。

为进一步转变 政府职能，深化行政审批制度改革，建设服务型政府，打造政策最优、成本最低、服务最好、办事最快的 发展环境,2017年7月，江西省决定在永修县开展县级政府相对集中行政许可权改革试点。

试点以来，永 修县以六个“一”为抓手，推动全县相对集中行政许可权改革，在提升行政审批效率、改善行政审批服务 质量方面取得了显著成效。

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阑国根-县级政府相对集中行政许可权改革钓实践与思考i t s it
(一) “一章”集中审批，变分散为统一
2017年12月15日，永修县行政审批局正式挂牌成立，新成立的行政审批局将原来分散的审批事项 和审批权限进行了整合,把原来分散的230项审批事项全部划入到行政审批局统一办理，原来需要29个 部门单位盖章的事项全部由行政审批局的一枚印章统一审批。

行政审批局下设办公室、政务服务科、投 资项目科、经济事务科、社会事务科、农业事务科、城管交通科、综合业务科八大板块，原涉及审批事项 单位不再办理审批，只负责审批后的行业监管工作，由行政审批局负责审批业务办理，实现了一个机构 管审批:,按照“编随事转、人随事走、精简高效”的原则，通过全县总量控制、内部调剂，落实编制50个，其 屮，行政编制丨3个、事业编制37个。

审批业务骨干从全县各单位调配，确保了机构成立后所有划转的事 项接得住、管得好。

与此同时，配套出台《永修县行政审批局进驻单位实施方案》《永修县投资建设项目 审批“容缺后补”实施方案》《永修县投资建设项目清单及审批流程》《永修县工程建设项目联合验收实 施办法》等多个文件，为行政审批开辟“绿色通道”提供了强有力的政策保障。

(二) “一线服务”，变被动为主动
在服务企业方面，实施特殊事项特殊办理。

针对企业重大项B和重大招商引资项目，行政审批局设 立专门办公室，安排专门人员接待审批，并将审批落实到专门人员身上，一线全程跟踪，直至审批完成。

对重点企业和重点项目，安排专门人员跟踪，主动上门服务，对于材料残缺不全的情况，实行先启动审 批程序、后递补材料的方式。

在服务群众方面，推出引导带办和预约服务，安排专职引导员和带办员指 导来办事的群众使用自助排号机、填表机;实行事先预约，网络生成服务号，充分利用“两微一端一台”的便利条件，通过二维码生成审批事项单号，群众可通过二维码的方式实时跟进审批办理的流程和进 度,通过微信公众号后台可以联系相关业务人员就相关事项进行咨询办理。

此外，还创建“阳光审批、高 效服务”品牌，设置党员示范岗和党群服务台窗口，由政治素养过硬、业务能力突出的党员为办事群众 提供优质服务。

从2019年1月开始，永修县行政审批局在非工作H启动审批服务，便利群众和企业在节 假日办理审批，解决了节假日无法办理的难题。

(三) “一站受理”，变单审为联审
以往的审批往往是多次排队，多部门审批，多轮审批，导致审批流程冗长和时间过长。

新的行政审 批局实行联审制，实行多个事项一站受理，一次性受理。

审批事项全部交由一个窗口受理，即一个申请 单模式。

在面对不同事项时，实行无差别受理，所有的事项全部由行政审批局窗口统一受理,受理后，在 后台实行全部工作人员和相关机构联动进行联合审理,,在缩短行政审批流程的间时，实现了跑一次便 能办理审批的目标。

如工程项目的验收涉及现场勘查、现场评估、现场验收，在行政审批局成立前需要 多次邀请多部门到现场进行审批验收如今，由行政审批局牵头，组织各监管部门“一车前往”迸行“联 合踏勘”和“联合验收”，各部N由“坐等审批”转为“上I'j服务”，由1联审批”优化为“并联审批”，审批 部门由被动邀清、多次审批变成了主动服务、一次性审批办理完结，审批时间也由原来的5天变成了 1
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天N时，对全县重点企业和重大投资项目采取“边上车边买票”的方式，先启动审批流程，再递补缺失 材料。

(四）“一网审管”，变封闭为透明
针对以往重审批、轻监管的IH题，行政审批局对监管流程进行了改造。

行政审批局将审批和监管合 并于-个平台，使监管常态化。

行政审批和行政监管间时推进，对行政审批的事前和事后进行同时管 理，探索“审管同步、规范高效、公开透明、全程留痕”的“网上政务”新路子。

目前，投资1700余万元建设 的审管平台巳经拥有审批系统和监管系统，实现了中报数据平台共享、信息及时更新、一个账号管理审 批服务、申请和后台处理平台一体化的目标。

具体而言，行政审批部门和监管部N可以通过一个平台对 审批业务进行处理，审批与监管相互配合，实时更新审批系统推送的信息，通过平台的整合和信息技术 的完善,将孤立的审批和监管整合为一网融合审管，创新了审管机制。

(五）“一单规范”，变“人治”为法治
&行政审批局实施精细化管理，对所有事项实行H录制和清单制。

列出所有需要审批的事项，以目 录汇总形式编制审批标准清单同时，对于审批流程进行标准化设丨十，依据政策法规形成行政审批流程 方案，不仅使工作人员办理审批事项时有据可依,也使群众和企业在办理审批时对办理流程、办理进度 和办理时间有所了解通过培训学规范了工作人员的办事方式。

行政审批局还要求监管部门公开监 管业务，内容包括监管哪些方面、怎样监管，同时公布监管细则、联系电话等，其屮，根据法律法规细化、明确了监管标准，以此实现监管的公开化和透明化。

(六） “一次办结”，变线下为线上
永修县高标准开启政务信息化平台搭建工作，具体包括电子政务平台、政务信息管理平台、政务信 息交换平台及其它公共数据交换平台。

截至目前，政务平台整合了 46家单位的339万条数据，县内各部 门数据孤立的状态被打破，实现了全县各部门数据的共通共享。

以往由办事群众跑&部门获取信息的 方式变成了一网索取，极大地减少了群众跑腿的次数，也减轻了其它部n的工作负荷。

在办理行政审批 时，只需要输入相关信息，前期储存于其它部门的数据可以自动联通获取同时，县行政审批局掌握的 数据也会通过平台共享到其它部N，以便其它部门随时随地查洵获取。

在平台整合的基础上，行政审批 还实现了网上预约、网上审批、网上査询、网上办理、网上监管以及电子证书打印登记等电子自助服务〇 目前，全县可进行网上办理审批事项达215项，基本实现了“秒批”“不打烊”的全新审批模式。

二、永修县相对集中行政许可权改革实践面临的问题
即使一个总体上来说是有用、有益的制度也不是万能的，不存在只有好处没有缺点的制度。

[6永修 县相对集屮行政许可权改革试点启动以来,在优化行政审批流程，提高行政审批效率，增强群众服务满 意度等方面取得了M著成效，但与群众的期待相比还有较大的提升空间，实践中还面临着一系列I'm]题22
陶国根-县级政府相对集中行致许可扛改革的实践与思考0ilL-S k i
亟待解决。

(一） “一窗受理”不够彻底
永修县在“一窗受理”上收到了“一次不跑”事项226项、“只跑一?欠”事项509项的效果，但仍存在不 够彻底的问题。

第一，信息联通程度不够彻底，阻碍了“一窗受理”的办结效率。

信息的整合共享是能否 实现“一窗受理”以及提高业务受理办结效率的重要影响因素。

目前，永修县人U、法人、地理空间、自然 资源和电子证照信息等仍然存在共享不畅的状况，社会保障、食品药品安全、安全生产、价格监管、信用 体系、城乡建设、社区治理、生态环保、应急、维稳等信息资源共享仍需加强。

第二,统一的政务信息平台 建设滞后，导致窗U的运行效率受到阻碍一窗受理"需要的是后台综合信息平台的支撑。

综合信息平 台除了信息共享，更重要的是信息的联结和提取。

网上办事大厅系统、移动APP、智能终端机、信息交换 平台都是综合信息平台的重要组成部分，但永修县呼叫屮心、政府网站、网上办事大厅、微信公众号、微 博、APP等尚未完全实现互联互通，已成为“一窗受理”的现实阻碍。

(二) 审批流程不够优化
首先，纵向审批平台对接不畅。

近年来，伴随着“互联网+政务服务”模式在我国的大力推广，各省级 业务主管部N都建立了各自的行政审批专网，但行政审批专网之间没有实现横向的互联互通，而是形 成了一个个行政审批“信息孤岛”。

由于省、市、县相关平台数据未能互通共享，部分审批事项的上级行 政主管部门未叫县级行政审批局下放审批权限，部分行政审批专网专线也未向县级行政审批局开放端 口，导致一些行政审批业务的办理需要工作人员在不同部门的行政审批专网重复提交各种材料和证 明，因而难以收到“一网通办”的效果。

行政审批局实际上又被其他部门的审批专网分割成各个部门，造成行政审批局本身所具有的相对集中审批权的优势无法充分发挥出来。

7其次，自动化审批模式尚未 形成。

自动化审批既能减少人工审批的人力资源消耗，又能减少人工审批带来的错误。

目前，永修县的 行政审批未形成自动化审批的线上模式,还不能利用人工智能完成对审批材料的自动扫描、信息提取、后台匹配及信息发布等一系列流程，无法实现自动优化审批。

再次，部分业务审批流程还存在不必要的 程序，原有流程评估和优化并未实施和完成,在一定程度上也影响了行政审批的效率。

(三) 审批部门上下对口不畅
相对集中行政许可权改革前，县级政府行政审批业务都是由各业务主管部门进行条块管理，审批 部I'j上下对U，对接比较顺畅；相对集屮行政许可权改革后，试点的县（市）组建了县级行政审批局，但 上级省和市却没有组建相应的行政审批局，使得县级行政审批局找不到专门对口的上级主管部I'』对审 批业务进行有效指导。

2017年，永修县成立行政审批局，但省(江西省）市（九江市）并没有相应成立行政 审批局，省、市层面的业务部门在开展业务培训或政策法规学习时，还是刃惯性地联系县里的对口业务 部门，如果涉及行政审批方面的业务培训，再通知县行政审批局派人参加。

由于永修县行政审批局与上 级相关业务部门之间信息沟通不顺畅，导致与行政审批相关的行业政策变化、法律法规修改完善等信
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息不能第一时间传递到县行政审批局，相关行政审批工作人员也不能及时参加上级业务部门组织的业 务培训，影响了永修县行政审批工作的正常开展3
(四） 审批队伍人员数量、能力不足
永修县行政审批局自成立以来，一直把行政审批工作人员的学习培训作为一项重要工作来抓，以不断增强服务意识，提高业务能力。

但与行政审批业务开展的要求和群众的期待相比，永修县行政审批 队伍建设还有待进一步加强。

首先，行政审批人员数量不足。

永修县行政审批局成立之初，核定人员编 制为50人。

随着简政放权的进一步深化，省、市两级政府不断把行政审批事项下放到县级政府，县级政 府承担的行政审批事项越来越多，随之而来的是行政审批工作人员的需求量不断增加，而行政审批人 员编制不足就成为阻碍县级政府相对集屮行政许可权改革的一大难题。

其次，行政审批人员能力不足。

相对集屮行政许可权改革后，原来分散在各个部门的230项审批事项全部交由县行政审批局办理，每个 行政审批人员不仅要承担与在原来部门时相比更多的审批事项，而且还要办理一些以往没有办理过的 审批事项，特别是有些审批事项对行政审批人员的专业知I只有着较高的要求。

审批任务的增加和专业 知识的要求无疑对行政审批人员的能力提出了新挑战。

(五) 审批对接效力不强
成立新的行政审批局，实现一枚印章管审批，可以优化审批流程，提高审批效率。

但在实践中却面 临着审批对接效力不强、其他部N认可度不高的M题。

如相对集中行政许可权改革前，国土部H负责用 地审批，城乡规划部N负责城市规划，发改工信部门负责项目立项、节能评估和产业认定，环保部门负 责环境保护，住建部门负责工程建设。

改革后，这些审批项目全部交由新成立的县行政审批局负责。

然 而，由县行政审批局作出的用地，城市规划，项目立项、节能评估和产业认定，环境保护及工程建设项目 等审批，在实践中与县发改委、工信局、自然资源局、住建局和生态环境局等部门进行对接时存在着效 力不强、认可度不高等问题，一些项目作出审批之后还需行政审批局与相关部门多次沟通协调才能顺 利实施。

这种情况存在于永修县内部尚且如此，如果审批的业务范围涉及其它市（县），对接效力问题会 更加突出，比如有群众反映永修县行政审批局出具的木材运输许可证在九江市以外的一些市(县）不被 认可的问题u由于有的市（县）并未开展相对集中行政许可权改革试点，没有成立专I'j的行政审批局，因而对永修县出具木材运输许可证的合法性产生怀疑，要么要求到永修县林业部门重新办理审批手续，要么要求在现有的木材运输许可证上加盖林业部门的公章。

三、深化县级政府相对集中行政许可权改革的对策
(一）建立健全高效协调的运行机制
建立健全高效协调的运行机制是有效推进县级政府相对集中行政许可权改革的重要保障。

一是成 立省、市、县三级政府工作协调领导小组。

目前，相对集中行政许可权改革正处于各地的试点探索阶段，24
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尚未在全国层面全面铺开，还有一些省、市两级政府没有组建行政审批局，县级行政审批局找不到直接 对U的上级主管部门，导致纵向沟通不畅，审批效力大打折扣，影响了县级政府行政审批局的履职能 力因此，建议在省、市、县三级政府层面成立由行政首长任组长，政府法制、住建、环保、发改和规划等 相关部门为成员单位的相对集中行政许可权改革试点工作协调领导小组，以推进市、县两级政府的相 对集屮行政许可权改革试点工作。

县级工作协调领导小组可以就相对集屮行政许可权改革屮的重大问 题与省、市两级工作领导小组进行沟通，以解决县级政府在实践中面临的纵向沟通不畅、审批效力大打 折扣等问题。

二是建立改革工作联席会议制度。

相对集中行政许可权改革虽然将原来分散的行政审批 事项统一交给行政审批局办理,但并不意味着此次改革就是行政审批局一个部门的“独角戏”。

实际上，没有其它相关部门的密切配合，相对集屮行政许可权改革就会举步维艰，这就需要通过建立改革工作 联席会议制度来加强行政审批局与其它相关部门之N的沟通协作。

所以，应建立改革工作联席会议制 度，以县级工作协凋领导小组的名义组织县行政审批局与相关的职能部门定期召开改革工作联席会 议。

改革工作联席会议能够为各部门交流改革经验、讨论改革难题、共商改革策略搭建重要的沟通平 台，有利于各部N与县行政审批局的密切合作，凝聚改革合力。

(二)创新实施无差别受理模式
无差别受理模式的根本在于服务于人，即在办理行政审批事项时，通过审批窗口进行一次性受理、综合受理和后台分布办理，提高群众办理事务的便利性。

18]—是设置前台受理区。

前台受理区建立容缺 预审、全程代办等机制，建立事项受理标准化制度,受理窗u实行统一标准、统一受理。

设计事项受理统 一申请表，梳理受理所需提供的资料，编制《无差别受理工作手册》，作为受理审核申报材料的依据，为 群众办事提供清晰的指引。

二是设置后台审批区。

在前台受理窗口接收受理事项后，通过网上统一受理 平台由系统平台完成初级分类，再由专门人员完成事项的二次分类并对相关事项进行分发。

行政审批 人员登录后台可以检索到自己业务范围内的审批业务，及时办理结束后将材料提交给其他人员继续审 批,最后由系统统一合成，专门人员复核盖章，电子登记。

三是增设统一出件区。

后台分类审批区工作人 员将各类审批材料审核终结后传送至统一出件区，统一出件区工作人员及时将许可或者不许可的审批 结果告知申请人并办理相关手续t四是完善办事区域功能布局。

开展无差别受理工作后，服务窗口在设 置前台受理区、后台审批区、统一出件区的基础上，设置首M引导区、等候休息区、自助功能区、网上业 务区等一系列配套服务区域并明晰标志标识、引导提示，以提升群众办事的舒适感和满意度、、五是加强 制度建设。

及时编制无差别受理手册，采用“一事一表”的形式进行全面梳理。

如编制行政审批局办事流 程，对各类审批事项进行详细分类，对每类事件的审批流程进行洋细说明等。

将所有的文件材料制度 化、网络化，对内对外公开化，进而使行政审批制度透明化。

(三) 大力推进“互联网+政务服务”
现代信息网络技术的快速发展为政务服务创新提供了有效的技术支撑。

县级政府推动相对集中行
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