中美中央政府与地方政府间财政关系比较

中美中央政府与地方政府间财政关系比较

摘要：中央和地方政府间关系是与国家政治经济生活息息相关，决定着整个国家政府间关系的基本格局。本文通过对中美两国财政体制进行比较，从中央与地方财政关系的角度讨论我国分税制财政体制的问题。

关键词：政府间财政关系财政体制中美对比

中央与地方的财政关系，是一国政治和经济制度重要的组成部分。从国体上讲，美国属于联邦制，地方政府有较大的事权，中央与地方间的关系较为松散，中国属于共和制，政治上较为集中，中央与地方间的关系较为紧密。本文主要以美国和中国为例，比较两国政府间财政关系的异同。

一、美国政府间财政关系

从理论意义上讲，联邦制国家中的地方政府具有相当大的相对独立性。把财政与联邦制结合在一起，表明各级地方财政也拥有相当大的相对独立性和财权上的自主性。

（一）美国联邦政府与地方政府的财政税收关系

1.立法和征管体系

美国的税制具体分为联邦税、州税和地方税，三级税收形成自身独立的税收来源和管理体制。美国的联邦税由美国财政部下设的国家税务局征收管理。地方税的征收由地方政府根据自己的特点和方便征收管理的需要设置管理机构。

2.各级政府的税种和比例

联邦税种与洲和地方税收结构也有很大差别。一是联邦税收体系以个人所得税、公司所得税和社会保险税三大直接税为主体，辅之以消费税、遗产和赠与税、关税。二是州政府的税收体系是以销售税、总收入税为主，辅之以个人所得税、公司所得税、消费税、遗产税以及其它税种。这种税直接对工商企业的商品或劳务的生产和销售流转额征收，其优点是州政府可用较低的名义税率和保证费用得到大量收入，征管效应强，为州政府提供了稳定的税源。三是市县镇地方政府的税收体系以财产税为主体，辅之以销售税、个人所得税和其它税种，以及其它规费。州和地方政府还能得到联邦政府的拨款，以满足支出的需要。同时，从以上税种划分可以看出美国各级政府间税种划分并不是绝对的。一些主要税种由中央和地方共享税源，采用税率分享的办法划分收入，是美国分税制的一个显著特点。由三级政府同时开征的税种有个人所得税、公司所得税、工薪税、销售税、消费税等；由联邦和州政府共同开征的税种有遗产和赠与税；由州政府和市县镇地方政府共同开征的税种有财产税。自20世纪70年代以来，地方税收入占税收总额的比例大致保持在40%左右。

（二）美国联邦政府与地方政府的财政支出关系

美国宪法第一条第八款规定，联邦政府有责任偿还债务并为合众国提供共同防务和一般福利。多年来，由于对一般福利理解较为广泛，因此宪法对联邦政府的支出规模没有限制。同时，各州在各自的法律中，对政府支出规模进行限制，地方政府支出的权利是由州

政府授予的，但地方政府也有相当大的财政自主权。

联邦政府和地方政府的支出构成有很大差别。联邦政府的支出内容分为：国防支出；人力资源，包括教育、卫生、医疗、社会保障等；物力资源，包括能源、自然资源和环境、商业房屋信贷、交通社会和地区发展；债务的净利息；其他包括空间和技术、农业、司法管理、一般政府行政等支出。州政府支出内容为：公路建设、基础教育、公共福利项目、医疗和保健开支、收入保险、警察、消防等。

二、中国政府间财政关系

1994年的分税制财政体制创新，初步搭建了政府间财政关系的基本框架。中央与地方两套从上到下和从中到下的征管系统并存；中央财政对地方财政实行转移支付制度。

（一）中央与地方的分税制

在中国，根据事权与财权相结合的原则，按税种划分中央与地方收入。中央固定收入包括：关税、海关代征消费税和增值税、消费税、中央企业所得税、地方银行和外资银行及非银行金融机构企业所得税、铁道部门、各银行总行、各保险总公司等集中缴纳的收入（包括营业税、所得税、利润和城市建设维护税），中央企业上缴利润等。外贸企业出口退税，除1993 年地方已经负担的20%部分列入地方上交中央基数外，以后发生的出口退税全部由中央财政负担。

地方固定收入包括：营业税（不含各银行总行、铁道部门、各保

险总公司集中交纳的营业税）、地方企业所得税（不含上述地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税）、地方企业上缴利润、个人所得税、城镇土地使用税、固定资产投资方向调节税、城市维护建设税（不含各银行总行、铁道部门、各保险总公司集中交纳的部分）、房产税、车船使用税、印花税、屠宰税、农牧业税、耕地占用税、契税、遗产和赠与税、土地增值税、国有土地有偿使用收入等。中央地方共享税包括下列税种：增值税、资源税、证券交易税等。增值税中央分享75%，地方分享25%。资源税按不同的资源品种划分，部分资源税作为地方收入，海洋石油资源税作为中央收入。证券交易税，中央与地方各分享50%。我国现行中央与地方共享税包括：增值税、营业税、企业所得税、个人所得税、资源税、城市维护建设税、印花税和证券交易税。

（二）中国政府与地方政府的财政支出关系

中央和地方政府的职能主要分为四个部分：一是中央政府负责稳定经济的职能，负责再分配政策的实施，负责受益范围覆盖全国的公共产品和混合产品的提供，负责全国性自然垄断行业的公共生产。二是中央政府负责对地方财政的调控，如运用政府间的转移支付矫正各地方财政间的净收益，保证各地方政府间共同的最低服务标准，引导地方财政收支行为使之符合中央的偏好与政策。三是各级地方政府负责相应范围的地方公共产品及混合产品的提供，负责地方性自然垄断行业的公共生产。四是中央政府与地方政府共同负责其受益范围既具全国性又有地方通过对2011年中国

统计年鉴的观察和计算，地方财政支出压力较大，占全国财政支出的比重基本保持在70%以上，这说明地方政府承担的事权较大。三、中美中央与地方财政税收关系比较

从分配理论来看，中美两国在公共财政框架下对事权划分的原则等问题上有如下共识：第一，受益范围原则，即以公共服务受益对象不同、受益范围大小作为区分各级政府职能的依据。第二，效率原则，即某项事务或项目由投资成本最低、工作效率最高的一级政府负责。第三，事权与财权相统一原则，即一级政府的事权与一级政府的财权相适应，并使财政能力在各级政府间合理分配。

但从1994年分税制改革中央与地方财政税收关系的运行来看，也出现了一系列的问题，主要是：1）中央对财力集中越来越多，县乡财政日益困难。从我国的现状来看，为了保证分税制改革自上而下地顺利推进，中央确立了”统一领导，分级管理”的原则，税收立法权完全集中在全国人大手中，地方人大基本上不能掌控涉税的立法权，这一点与美国的分税制体制相比，存在显著的差异。2）由于中央对地方的转移支付项目越来越多，并且分散在中央各部门，”跑部”和”跑局钱进”的情况越来越严重；3）事权、财权划分不清。在体制运行的过程中，一方面，省、市级政府不断加大了对财政资金的集中力度，另一方面，一些基本事权却有所下移，县、乡两级政府仍要提供义务教育、区域内基础设施建设等多种地方性公共物品。4）转移支付模式不当，转移支付力度