新中国土地政策的历史轨迹及问题分析

新中国土地政策的历史轨迹及问题分析
土地问题在中国历史上一直是一个重大的政策问题，特别是近些年来伴随着改革开放的大潮和城镇化速度的加快，土地问题日益成为一个中国当今最为棘手的经济社会问题。

土地问题解决的好坏直接影响到“三农”问题解决的顺利与否；关系到实现经济社会能否可持续发展；并将对中国未来经济的发展和社会的方向起到至关重要的作用。

因此，我们有必要通过分析中国共产党历来对土地问题所作出的探索和实践，力图使我们针对目前土地问题的现实困境制定出符合今天社会主义和谐社会所需要的土地政策，真正实现好、维护好最广大人民的根本利益。

一、中国土地政策的历史轨迹
从1949年10月中国共产党颁布《中国土地法大纲》以来，中央政府土地行政主管部门和相关部委办局共颁发土地政策文件超过1000份，在这些政策的指引下，中国的土地政策取得重大的发展，这主要分为以下两个阶段：
第一阶段：1952年―1991年社会主义计划经济时期的重要决策有：1947年10月的《中国土地法大纲》、1950年6月的《中华人民共和国土地改革法》、1953年12月的《关于发展农业生产合作社的决议》、1958年8月的《关于农村建立人民公社的决议》、1962年9月的《农村人民公社工作条例修正草案》、1986年6月的《中华人民共和国土地管理法》以及1991年11月的《关于进一步加强农业和农村工作的决定》。

这一系列的政策使得农民获得了土地的使用权，规定农村土地以生产队为基本的所有单位制度，实行家庭联产承包责任制，解除了束缚农业发展的生产关系的障碍，大大解放和发展了农业生产力。

第二阶段：1992年10月至今，伴随着社会主义市场经济体制的建立，期间主要有1993年4月的八届人大、1998年8月，第九届人
大第十次会议通过了修订的《土地管理法》、2002年8月的《中华人民共和国农村土地承包法》、2003年7月国务院办公厅发出《关于暂停审批各类开发区的紧急通知》、2004年3月，国土资源部、监察部下发《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》，10月的《关于深化改革严格土地管理的决定》、2007年1月，国家税务总局下文宣布开征土地增值税，释放出对房地产行业的持续调控的信号，同年10月，只对以往土地转让过程中的“灰色地带”的国土资源部“39号令”出台及2008年1月的《国务院关于促进节约集约用地的通知》等等。

在此阶段，中国土地政策的发展进入了一个全新的时期，一系列的重大举措表明国家开始意识到土地在经济社会发展中的重要地位，并开始加紧了土地的调控力度和深度，保证土地市场的合理健康发展。

此外，1982年国务院进行机构改革，确定在农牧渔业部设置土地管理局，行使国务院授权的对口管理全国土地的职能。

为了进一步加强土地管理，1986年8月，中央政府成立了国家土地管理局，直属国务院。

紧接着在各省、市、县，建立土地管理局，在乡设立土地管理所或土地管理员，形成从中央到乡的5级土地管理机构。

1998年4月，中央政府正式挂牌成立国土资源部，强化政府对土地资源的规划、管理、保护和利用。

这些举措对于建立土地市场机制，完善土地产权制度、保护农用地和生态环境，提高土地利用率、优化配置土地资源发挥了重要作用，取得了瞩目成就。

但是，由于政策本位和政策环境的多方面援引，土地政策的执行效果难尽人意，土地政策改革的制度障碍和深层矛盾并未从根本上消除。

二、存在的问题和矛盾
中国土地政策存在的问题和矛盾主要可以从以下三个方面进行认识：
（一）从行政层面上看，现阶段中国的农村与城市土地制度仍然维持着二元性，而各级政府对城市土地一级市场的垄断现象造成了经济的重大扭曲，也刺激了城市以不合理的方式增长。

具体体现在：政府成为农业地转变为城市土地的惟一仲裁者，它拥有从农村获得土地一级将之转换给城市使用者的排他性权力。

第一，现行体制下，政府在政策制定过程中常常是包办一切的全能型政府，使得其他决策主体如人大、政协作用处于弱化和边缘化的地位，公众参与也只是形式化、监察监督的表面化等等。

土地决策和土地利用监督权的混合，影响了政策公平、效率与正义，使政策监督流于形式。

第二，决策主体在现行政绩考核体系下造成政策行为的短期性、非连续性和随意性，从而易造成土地利用和管理的无序性；第三，现下地方政府普遍存在着对土地征用获得收益以及以其补贴基础设施投资的过度依赖的问题，这反过来影响决策主体的决策活动，决策集权化的存在又加剧了土地政策供给的低效率，这又为腐败创造了机会。

第四，地方政府的土地收益属于预算外收入，是地方政府收入的重要盈余来源，它便为权钱交易提供了可能。

农民获得的补偿与土地作为城市用地的价值之间的巨大差距以及多数地方政府土地管理缺乏透明度和问责制，滋生了土地领域的大量腐败。

（二）从法律角度来看，首先，现行的多数土地法律法规的表述过于宽泛，缺乏实施条例，并且一些法律法规在实施的过程中存在着混淆和重叠。

这些不必要的、重复的官僚程序，造成极高的交易成本和潜在的寻租行为；其次，权利、责任和权力的不明晰。

由于对负责土地管理方面的不同机构在功能上的不明确，导致不同机构的当事人和他们的代理人在扮演各自角色中的不确定性。

更为严重的是，一些地方打着法律法规的幌子进行强制拆迁活动，肆意放大地方政府的行政权利，不惜扭曲对公众利益界定，严重违反法律的真精神；再次，涉及农民土地权益的问题模糊、不明确。

由于政府与农民个体在土地权利中的不对等地位，作为弱势群众的个体利益常常遭受不公平对待，而在集体管理者和农民在补偿分配上的问题必然会引致更为宽泛的问题，即农民土地权力的继续相对弱化。

（三）从“三农”的角度来看，受利益分配机制不合理、制约手段不得力的影响，土地资源利用的粗放扩张和闲置浪费现象长期得不到
有效的解决。

由于可以人为低价地从农村获得土地，农村土地成本对于城市土地的成本相比低廉得多，从而一定程度上刺激了城市的发展向外延扩张，而不是对现有城市空间进行更为有效的利用，导致土地无效利用的现象大量存在，大量土地闲置，土地浪费现象十分严重。

三、改革原则和措施
中国现阶段土地政策改革的基本原则是从国情出发和坚持社会主义方向。

从国情出发，就是要让土地政策的改革从中国的实际出发。

土地作为人类生存和生产的最基本资料，是影响农村、农业和农民可持续深层发展的重要因素，直接关系到“三农’问题能否顺利解决和社会的是否可持续发展；坚持社会主义方向，就是要在现有中国特色社会主义体系下，建立和完善社会主义基本法制和保障措施，坚持市场化的改革方向，充分发挥市场机制在配置资源中的基础性作用，从整体上规范中国的改革方向和前途。

（一）健全好完善土地财产制度，促进经济增长与社会和谐。

中国现行土地财产制度存在着严重的制度上和现实上的矛盾，这是导致土地利用出现规律性扭曲的主要原因。

因此，首先要确立地权，明晰土地产权，细化土地使用权，实现土地产权主体之间在法律上的对等地为，增强公民保护自己财产的意识和手段，切实保障农民的土地权益；其次，改革土地税收体系，对建设用途的土地的一律征税，同时对不同性质的的用地设置不同的税率。

从而规范用地、节约用地，抑制土地投机泡沫，促进土地的有效利用；再次，健全土地财产体系，将土地收益纳入财政体系，统一收归中央部门进行调配和划拨，按比例返还地方财政，从源头上抑制地方政府卖地的冲动，以调控地方政府负债经营的规模，规避金融风险。

（二）坚持实现节约用地、集约用地，平很土地供需矛盾。

为了保护耕地，尤其是为了保障粮食的安全，中央提出要实行最严格的土地保护制度。

因此，我国目前将80%以上的农用耕地划为基本农田保护区，对农地转为非农地使用严格的审批以及实行耕地占一补一制度等等，这些措施对于保障耕地的总量起到了一定作用。

但在目前，无
论是城市还是乡村土地资源利用粗放和闲置浪费现象并没有得到很好的解决。

因此，要严格以保护耕地为前提，以控制建设用地为重点，以节约集约用地为核心，合理安排城乡各项用地，不仅要进一步完善土地用途管制和占补平衡等制度和政策，而且要增强保护耕地的法定性和强制性。

减少农田转为非农用的比率以及提高城市土地的使用效率，改善目前诱使土地加快转换用途的激励机制，对城市农村规划的功能和目标进行更大范围的整合。

（三）完善土地市场体系，提高土地配置效率。

建立土地交易的法律制度和运行规则，规范交易主体的行为，促进土地规范流转；在此基础上建立合理的土地价格机制，充分发挥市场配置土地资源的基础性作用；确立符合市场经济原则的土地市场调控手段，规范地方政府的土地经济行为；建立科学合理的激励约束机制，更加注重土地利用的社会效益和长远利益，减少地方政府对土地市场的过度依赖。

（四）健全土地法律法规，强化总体法律框架和法治。

将土地政策纳入更为广泛的政策框架，，纳入社会经济决策过程的源头管理，把土地问题的预防和解决纳入到宏观经济政策的变革过程中来。

建立健全一批规范土地资源配置权益和具体操作方式的法律法规，不仅规范土地资源配置主体的行为，而且推进土地资源的节约，，推进土地市场和其他要素市场的协调发展。