地方性法规清理制度初探

地方性法规清理制度初探
作者：雷斌
来源：《人大研究》2009年第05期
一、地方性法规清理的内涵及分类
地方性法规清理，是指地方性法规制定机关根据法律、法规的要求，国家的统一部署或者经济社会发展的需要，对现行有效的地方性法规进行梳理，并决定是否修改、废止或者编纂地方性法规等的活动。

地方性法规清理是一项立法活动，其主要目的是为了维护国家法制统一、确保国家大政方针的贯彻落实、消除和减少法律冲突、提高立法质量。

法规清理与法规的修改、废止密切相关，但两者不是同一个概念。

地方性法规经清理可能导致法规的修改或者废止，但这不是法规清理的唯一结果，制定机关认为法规仍然适应社会发展需要的，可以继续适用，此外还存在法规被宣布失效或者法规编纂的情形。

地方性法规清理包括清理程序的启动、审查和意见处理三个阶段。

法规修改和废止是意见处理阶段的一种具体形式。

为了进一步认识地方性法规清理的内涵及其外延，笔者尝试从不同的角度对法规清理进行了分类，如有不对，还请批评指正。

（1）根据清理的范围的不同，可以将地方性法规清理分为全面清理、专项清理、单项清理三类。

全面清理，是指法规制定机关对其所有的法律规范的所有内容都进行清理。

专项清理，是法规制定机关对部分法律规范的部分内容进行清理。

单项清理，是指法规制定机关针对单个的法规进行清理。

（2）根据清理时间的不同，可以将地方性法规清理分为即时清理和定期清理两类。

定期清理，是指法规制定机关按照既定的时间，每隔一段时间即对法规进行清理。

即时清理，又称为不定期清理，是指法规制定机关根据上位法要求或者实践需要等，即时对法规进行清理。

（3）根据清理的启动事由，可以将法规清理分为主动清理和被动清理两类。

主动清理，是指法规制定机关依据职权主动对法规进行清理。

被动清理，是指法规制定机关根据上位法的要求、国家的统一部署或者依申请对法规进行清理。

（4）根据清理的组织方式，可以分为集中清理和分散清理两类。

集中清理一般是由本级或者上级立法机关组织有关单位对法规进行全面或者专项清理。

分散清理一般是由法规制定机关就单个的法规单独进行清理。

二、地方性法规清理的现状及建立法规清理长效机制的必要性
目前，全国大多数省市都已经开展过法规清理工作。

以广东省为例，自1979年以来，广东省人大常委会共进行了2次全面清理和5次专项清理：1995年，省人大常委会对本省地方性法规进行了一次全面清理；1997年，为了配合《行政处罚法》的实施，省人大常委会对制定
的地方性法规进行了第一次专项清理，修改法规52项，废止法规3项； 2001年中国加入WTO，省人大根据国家的统一部署，对地方性法规进行了第二次专项清理；2003年全国人大颁布《行政许可法》，省人大根据《行政许可法》的有关规定，作出3项决定，修改、批准修改或取消了46件地方性法规中有关行政许可的条款；2006年，为贯彻落实《监督法》，省人大对本省地方性法规进行了第四次专项清理；2007年，国家出台了《物权法》和《企业所得税法》，省人大及时组织有关单位对本省地方性法规进行第五次专项清理，将8项法规列入2008年立法计划的修订项目；2009年，广东省人大常委会决定对本省现行有效的地方性法规进行全面清理，目前这项工作仍在继续。

总的来说，地方性法规清理工作取得了很大的成绩，有效地维护了国家法制的统一，保证了国家大政方针的贯彻落实，消除和减少了地方性法规与上位法、地方性法规之间的冲突，提高了立法质量。

但是也应看到，目前的法规清理工作主要还是即时性、被动性、运动式的，相关制度不健全，缺乏统一规划，清理程序不完善。

对地方性法规进行清理是深入贯彻落实科学发展观，建设社会主义和谐社会的客观要求。

地方立法工作，应该紧紧围绕党和国家的中心工作，按照科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求来开展工作。

要通过及时地清理地方性法规，修改、废止与社会经济发展不相适应的法规，为实现科学发展和建设社会主义和谐社会创造良好的法制环境。

目前，我国改革开放已进入攻坚阶段，上层建筑和经济基础领域一些深层次的矛盾暴露出来，有一些利益上的格局也在进行调整，这要求我们在立法工作中全面、准确地理解和把握党中央、国务院关于改革和发展的决策，使地方立法同改革的进程相适应，及时修改、废止不合时宜的法规。

要通过对地方性法规的清理，维护社会主义法制的统一和尊严，不断提高立法质量。

建立地方性法规清理的长效机制，使清理工作规范化、常态化、制度化，正是解决法规清理不及时等问题的治本之策。

三、建立地方性法规清理长效机制需要坚持的几个原则
（一）及时性原则。

现在我们正处于社会转型期，社会发展很快，客观环境要求我们对地方性法规进行及时清理。

但是，法规出台后也要保持一定的稳定性，不能动辄修改法规，否则不易形成稳定的社会关系。

如何处理好法规稳定性与社会发展变化之间的关系，是当前需要解决的重要问题。

法规清理应把握适当的时机，从这个意义上来说，也可以把及时性原则称为适时性原则。

（二）法定性原则。

法规清理是一项立法活动，应依法进行。

首先，法规清理应当遵循法定的权限。

一般而言，法规的清理应遵循谁制定谁清理的原则，由制定机关对法规进行清理，在制定机关不主动进行清理的情况下，上级机关可以建议下级机关进行清理或者依职权进行清理。

其次，法规清理应当按照法定的程序。

法规清理属于立法活动，应纳入立法程序加以规范。

目前这方面的制度尚不健全，今后应加以完善。

（三）公开性原则。

地方性法规清理的过程应向社会公开。

公开的主要内容包括:向社会公开征集法规清理的项目；扩大社会和公民参与法规清理工作的渠道；通过召开座谈会、研讨会等形式，充分征求管理相对人的意见；组织人大代表和专家学者进行调研和论证；法规清理的结果向社会公布。

法规清理过程的公开要注重实效，不能
流于形式。

四、建立地方性法规清理长效机制的几个重要制度
笔者认为，地方性法规的清理应以主动性的定期清理和即时清理为主，被动性的全面清理和专项清理为辅。

尤其是即时清理，应该制度化、规范化、常态化。

应该从多方面健全法规清理的长效机制，让各种清理方式互相作用互为补充，共同推进地方性法规的清理工作。

（一）法规清理的启动机制
1.法定清理制度。

新制定的法律、行政法规明确规定对地方性法规进行清理的，法规制定机关应当依照法律、行政法规的规定及时对地方性法规进行清理。

具体可由人大常委会列入工作计划，由对口的专门委员会或者工作委员会牵头，组织有关部门对地方性法规进行清理。

2. 布置清理制度。

全国人大常委会、国务院对地方性法规清理作出部署的，地方人大应该按照统一部署，制订具体工作方案及时进行清理。

3. 行政执法报告制度。

法规施行以后是否具有可操作性、是否符合实际情况，能否达到预期的目的，需要靠实践来检验。

应建立行政执法报告制度，由政府相关执法部门定期对法规实施情况进行评估，并将评估结果向法规制定机关反馈，形成执法立法有效联动的清理机制。

4. 人大代表议案、建议办理制度。

每年人代会开会及闭会期间，人大代表都会提出不少关于法规修改、废止的议案、建议。

应进一步完善这项制度，今后凡是涉及法规修改、废止的议案、建议，在办结以后都应将办理结果同时抄送法规制定机关，由法规制定机关在制订立法计划时统筹安排。

5. 书面建议评估制度。

公民、法人、其他组织对于地方性法规提出修改、废止建议的，可以由法规制定机关的相关专门委员会或者工作委员会按照职责分工，对修改、废止的建议进行研究，提出审查意见，并把办理情况反馈给相关人员或者单位。

也可以委托相关的研究机构对这些书面建议进行评估，将评估结果报告法规制定机关，由法规制定机关在制订立法计划时统筹安排。

6. 立法后评估制度。

地方性法规公布实施一段时间以后，法规制定机关应该组织相关单位对实施效果进行评估，将评估结果与法规的修改、废止结合起来。

近年来，不少省市人大常委会都尝试对法规的实施效果进行评估，有些地方还搞出了制度化的东西。

今后要在总结实践经验的基础上进一步完善这项制度。

7. 执法检查制度。

人大常委会组织的执法检查，其主要目的在于检查行政机关的执法行为，督促其依法行政，但是通过执法检查也能发现法规本身是否存在问题。

应建立法规清理与执法检查紧密结合的制度，以更好地发挥执法检查对法规清理的促进作用。

8. 定期清理制度。

定期清理不仅适用于全面清理，也适用于专项清理和单项清理（有的地方已经对地方性法规实施的有效期限作了规定，法规实施期限届满的应及时清理）。

定期清理应该是今后建立地方性法规清理长效机制的一个方向，应该明确清理的时限，使清理工作常态化。

（二）法规清理审查的内容
法规清理程序启动后，应由相关主体根据职责分工，按照法定的程序对法规的内容进行审查。

法规清理的内容主要包括以下几个方面：
1.合法性审查。

这是地方性法规清理的首要内容。

地方性法规清理时，首先要按照法制统一原则，对地方性法规与上位法是否相抵触进行审查。

对于民族自治地方制定的自治条例和单行条例来说，则要审查自治条例和单行条例是否违背法律、行政法规的基本原则，是否超出法定范围。

2.协调性审查。

对于同一位阶的地方性法规，要审查它们之间是否存在矛盾和不一致的地方，防止地方性法规“打架”。

3. 合理性审查。

主要审查地方性法规是否适应改革开放和经济社会发展的需要，法规中所设置的制度是否符合实际情况和实际需要，是否科学、合理。

4. 可行性审查。

对法规的可行性进行审查，主要是考察法规的贯彻执行情况，审查其是否具有可操作性。

5. 技术性审查。

主要是审查法规在立法技术方面是否存在问题。

对法规本身在立法技术方面是否存在问题进行审查，可以总结立法工作经验，改进立法工作，提高地方立法质量。

（三）法规清理意见的处理机制
法规经清理后要形成清理意见的报告，可能存在5种情形：第一种情形是继续适用；第二种情形是宣布失效；第三种情形是废止；第四种情形是修改；第五种情形是法规编纂。

这当中首先应明确法规宣布失效、废止或者修改的具体情形。

什么情况下宣布失效、什么情况下废止、什么情况下修改都应有明确的标准，让人一目了然。

对于第一种情形，法规制定机关无需作出继续适用的决定。

如属于全面清理或者专项清理的，可以由制定机关对仍旧有效的地方性法规进行汇编，向社会公布。

对于第二种和第三种情形，可以由法规制定机关作出宣布失效或者废止法规的决定，一揽子解决。

对于第四种情形，可以由法规制定机关将修改项目列入下一年的立法计划或者调入当年立法计划，组织有关部门按照法定程序分别进行修改。

如果修改的法规比较多，而修改内容较简单且基本相同时，也可以考虑一并修改。

对于第五种情形，由于涉及面比较广，建议先列为预备项目，由人大有关专门委员会或者政府法制机构牵头，组织相关单位抓紧研究起草初稿，待条件基本成熟，再列入年度立法计划，按照新制定法规的程序进行编纂。

（作者单位：广东省人大常委会法工委经济法规处）。