招标控制价在工程建设过程中的作用的探讨

招标控制价在工程建设过程中的作用的探讨
招标控制价在工程建设过程中的作用的探讨
2000年1月1日起施行的《中华人民共和国招标投标法》正式确立了我国工程建设领域的招标投标制度，是国家用法律的形式强制推行的一项制度。

自此之后，国家发改委、住房和城乡建设部以及其他部委在《中华人民共和国招标投标法》的框架下单独或联合发布了多项关于招标投标的规章，充实丰富了招标投标法律法规的内涵，形成了招标投标较完整的体系。

2003年1月1日起施行的《中华人民共和国政府采购法》又将政府采购行为纳入到招标投标制度中。

因此，我国现今建设工程交易的主要方式就是招标投标，招标投标也成为我国工程项目建设程序中一个重要的环节。

招标投标作为建设工程交易的一种方式，是商品经济的产物，其交易过程也必然遵循商品经济的原则。

同样其结果也必然对工程建设的其他环节产生重要的影响。

建设工程是商品，建设工程的交易，即招标投标活动同其他商品交易的目的一样，就是获取利益。

无论是招标方还是投标方均如此，都希望通过交易获得利益的最大化。

而双方利益的最终体现和关注点就是交易的价格。

在通常的商品交易过程中，交易双方往往要经过反复的讨价还价的过程才能找到一个平衡点—即双方都能接受的价格作为交易价格。

当这个价格写入合同中，这个价格一般情况下是不允许变更的。

这个价格是买方最高的支付额度和最大的支付能力，也是卖方成本控制的最高上限。

由于招投标制度禁止招标方和投标方在合同签订之前的讨价还价，对于投标方的报价招标方没有任何选择的权利（中标价格无论高低招标方必须接受，中标价即合同价）。

投标方是自主报价。

招投标制度中禁止投标方以低于自己成本的价格进行报价竞争，除此之外报价的高低完全是投标方自己的事，投标方完全可以报高价。

所以在目前招标投标活动的实践当中，招标方为了控制工程造价，或者说把工程的价格控制在自己能够支付的范围内，在招标文件中就会设置招标控制价。

招标控制价的定义和作用在《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2008）有如下规定：“2.0.20招标控制价是招标人根据国家或省级、行业建设主管部门颁发的有关计价依据和办法，按设计施工图纸计算的，对招标工程限定的最高工程造价。

”“4.2.1 国有资金投资的工程建设项目应实行工程量清单招标，并应编制招标控制价。

招标控制价超过批准的概算时，招标人应将其报原概算部门审核。

投标人的投标报价高于招标控制价的，其投标应予以拒绝。

”“4.2.8 招标控制价应在招标时公布，不应上调或下浮，招标人应将招标控制价及有关资料报送工程所在地工程造价管理机构备查。

”条文说明对上述内容做了进一步的说明：“招标控制价是在工程招标发包过程中，由招标人根据有关计价规定计算的工程造价，其作用是招标人用于对招标工程发包的最高限价”，“国有资金投资的工程，招标人编制并公开的招标控制价相当于招标人的采购预算，同时要求其不能超过批准的概算，因此，招标控制价是招标人在工程招标时能接受投标人报价的最高限价。

国有资金中的财政性资金投资的工程在招标时还应符合《中华人民共和国政府采购法》相关条款的规定。

如该法第三十六条规定：“在招标采购中，出现下列情形之一的，应予废标......(三)投标人的报价均超过了采购预算,采购人不能支付的。

”本条依据这一精神，规定了国有资金投资的工程，投标人的投标不能高于招标控制价，否则，其投标将被拒绝。

”“招标控制价的作用决定了招标控制价不同于标底，无须保密。

为体现招标的公平、公正，防止招标人有意抬高或压低工程造价，招标人应在招标文件中如实公布招标控制价，不得对所编制的招标控制价进行上浮或下调。

同时，招标人应将招标控制价报工程所在地的工程造价管理机构备查。

”在上述的规定和条文说明中应注意以下几点：第一、国有资金投资的工程建设项目在招标时编制招标控制价是强制性的。

非国有资金投资的工程建设项目是否编制招标控制价则是自愿的。

第二、招标控制价是招标人对招标工程限定的最高工程造价，是在工程招标时能接受投标人报价的最高限价。

也就是说招标控制价是招标人的最大支付能力，超过招标控制价的报价招标人没有能力支付。

第三、招标控制价是公开的，
一旦被招投标双方接受，其在招投标的过程中不能调整。

第四、政府建设行政主管部门对招标控制价的管理不是审批和备案，而是备查。

尊重招投标双方的意愿和约定。

在我国目前的工程项目建设程序中，招投标已经是一个十分重要的环节，同时也是工程投资控制的重要环节。

在目前的招投标实践中，在招投标环节控制工程投资的手段就是设置招标控制价。

在实施招投标制度之前，工程项目建设程序中投资控制的步骤是：以投资估算控制设计概算，以设计概算控制施工图预算，以施工图预算控制合同价。

由此可见，现在的招标控制价取代了施工图预算。

那么在工程建设投资控制的整个过程中，有三道投资控制线：投资估算、设计概算和招标控制价。

投资估算和设计概算是由政府有关部门审批的，具有强制性的约束力，这种约束力是贯穿于工程建设的始终的。

招标控制价是招投标双方共同确认的，是市场商业行为。

招标控制价仅仅是报工程所在地工程造价管理机构备查，只有当其超过批准的概算时，政府有关部门才进行审核。

招标控制价的约束力也仅仅体现在招投标的过程中，在后续的工程建设中特别是在工程竣工结算时招标控制价的地位和作用却很模糊，不明确，与此相联系的问题如何处理也就不明确。

在目前使用的施工合同示范文本中也没有相关的条款。

例如：后续的工程建设中招标控制价是否可以调整。

工程竣工的结算价超过招标控制价怎么处理，超过招标控制价部分的价款招标人如
何支付等等。

由于工程造价的计价具有动态性和多次计价的特点，招标方和中标方签订的工程承包合同中的合同价并非是工程的实际价格。

只有到工程竣工结算时工程的实际价格才能确定。

当工程的实际价格超过合同价时，这就有一个招标人承受力的问题。

招标人的承受力究竟有多大，招标控制价无疑应是招标人承受力的极限。

招标控制价在招投标之后的工程建设中的地位和作用应该是：招标控制价应是工程施工和工程竣工结算时的最高限额，工程施工期间和工程竣工结算时招标控制价不能调整，工程竣工结算价不得突破招标控制价。

除非有国家和地方的政策性调整或无法预见和控制的重大事件的发生。

把招标控制价作为工程建设投资控制过程中的一个具有强制性的控制指标具有非常现实的意义。

招标控制价不应该只是招投标过程中的昙花一现，在工程建设工程中，尤其是在工程施工和工程竣工结算过程中应发挥它的重要作用。

第一、招标控制价通常是在施工图设计完成后编制，编制时所拥有的资料、信息要比编制投资估算和设计概算时丰富、详实，所以招标控制价反映的工程价格要比投资估算和设计概算准确、清晰，更接近于工程的实际价格。

工程的投资者当然更愿意用招标控制价控制工程的最终造价，达到节省工程投资的目的。

第二、投资估算和设计概算的审批是政府的行政行为，在工程建设过程中始终具有强制性的约束力。

招标控制价的确认是招投标双方的商业行为。

招标投标过程是工程承包合同的形成过程，工程价格是招投标双方在订立合同的过程中都关注的核心问题。

招标控制价是在这个过程中招投标双方都接受的，一旦确定就不能更改。

由于工程的合同价格不是一个确定不变的价格，合同价格对合同双方没有实质性的约束力。

所以招标控制价是具有实质性的对招投标双方都有约束力的原则，是招标人和中标人订立合同的根本原则，是合同履行过程中双方必须遵守的根本原则。

如果这个原则在招标投标过程结束后被抛弃或在之后的工程施工和工程竣工结算时被随意改变，那么，编制投标控制价就毫无意义，招标投标的环节就成了毫无意义的过场。

尤其是对那些没有中标的投标人或因投标报价高于投标控制价而废标的投标人是极大的不公平。

违背了招投标的公平、公正、诚实信用的原则，也违背了订立合同时所应遵循的守法、平等、公平、自愿、诚实信用的原则。

第三、把招标控制价确定为工程建设过程中投资控制的强制性的控制指标，将促使招标人在工程的决策和设计阶段更加重视工程的投资控制的管理，在工程决策和设计时更加的谨慎。

重视在工程决策和设计阶段投资控制的管理工作是国家在工程建设投资控制管理中一直长期提倡的。

众所周知，工程建设投资控制的关键在施工之前的投资决策和设计阶段，在投资决策定案后，控制工程投资的关键就在于设
计。

而工程投资控制的失控，就在于对工程决策和设计阶段投资控制的管理工作不重视，目标模糊，决策仓促，设计迷茫，花钱没谱。

进入到施工阶段，就不可避免的频繁变更设计，大量滋生签证，甚至改变使用功能进行重新设计等。

工程投资控制的失控的恶果，不仅仅是工程支出的大幅度增加，给招标人未来的支付和筹资带来困难。

而且往往由于招标人支付困难拖欠工程款造成社会矛盾。

所以，招标控制价的强制性和不可超越性的确定，给了招标人一个非常明确的目标。

使招标人在工程决策和设计时就要考虑一旦未来工程价格超过招标控制价所承担的筹资风险、支付风险和合同违约风险。

在工程决策和工程设计阶段重视和加强工程投资控制的管理，目标明确，决策谨慎，设计周详，花钱心中有数。

在工程施工阶段，严格控制工程变更和签证，通过技术比较、经济分析和效果评价对工程变更和签证进行审慎的评估。

按合同规则办事，避免索赔。

工程交易是商业行为，招标人不要指望投标人会从道义上去主动地节约工程投资，也不要指望用行政命令迫使投标人被动地节约工程投资。

投标人没有义务为招标人省钱，招标人也没有权利要求投标人这样做。

工程投资的控制主动权应该始终在招标人手中，要用法律的和市场的原则和手段控制工程投资，达到节约投资的目的。

从这个层面上来讲，招标控制价的重要性就尤为突出。

第四、在现实的招投标过程中，投标人为了争取利益的最大化，在投标报价时就去迎合招标控制价。

所以我们看到的中标价与招标控制价相比仅差之毫厘。

施工过程中的任何一个变更或调整，就会使工程的实际价格超过招标控制价。

这对投标人来说即是一个很大的诱惑也是一个很大的风险。

在当前的经济气候中，无论是国有资金投资项目还是非国有资金投资项目，招标人的资金量并不丰裕。

如果工程的价格超过其支付能力（即招标控制价），超过他支付能力的那部分工程款就会发生延迟支付现象。

由于招标控制价在施工期间和竣工结算时的作用不明确，投标人在投标时对此风险往往不予重视，很少考虑招标方的支付能力，投标报价一味的迎合招标控制价。

虽然工程承包
合同中对工程发包方（即招标人）延迟支付工程款的行为应承担的责任有相应的规定，但在目前的建筑市场处于买方市场，竞争激烈，企业运营成本高昂生存艰难的状况下，对工程发包方（即招标人）延迟支付工程款，施工承包方（即中标人）往往很无奈，致使工程款迟迟不能收回，严重时影响企业的正常运行，甚至会激发社会矛盾。

施工企业中普遍存在长年的陈年老帐是不争的事实。

如果在订立合同时招标人向投标人明确表示招标控制价为工程竣工结算时不可调整的最高限额，工程的结算价格超过招标控制价时他将无法支付。

那么投标人将要对其参与投标活动进行全面的、谨慎的考量。

投标人除了要对工程项目本身、自身条件、外部环境、未来风险、施工成本，利润目标等因素进行全面的综合评估来
决定自己的投标报价，还必须要充分考虑招标人未来的支付能力这一最大的风险。

此时招标控制价仅仅是一道界限而已。

在这道界限内，投标人必然要留足风险空间和利润空间，对施工成本精打细算。

这将体现在投标报价时对每一个子目价格的确定上和在施工过程中对工程的管理上。

同时也刺激促进市场的优胜劣汰，资源整合。

招标投标阶段作为连接项目决策、设计阶段和工程施工阶段的承上启下的环节，其重要性是不言而喻的，对工程施工阶段的影响也是不言而喻的。

招标控制价是这一阶段最重要的产物，它的作用已不仅仅是为有利于客观合理的评审投标价和避免哄抬标价，防止国有资产流失，也不仅仅只在招标投标阶段发挥作用。

更重要的作用是它是招标投标双方共同确定和遵守的最高价值标杆。

招标人只有一个，投标人却有一群。

如果招标控制价这个招标投标双方共同确定和遵守的最高价值标杆被抛弃，这个市场脆弱的天平迟早有一天倾倒。

虽然招标控制价的确定是市场行为，招标控制价一旦被招投标双方接受，它就具有法律的约束力。

所以政府建设行政管理部门对招标控制价的管理不仅仅停留在备查的层面上，应该像投资估算管理和设计概算管理一样，加强和提升招标控制价在工程建设过程中的地位和作用。

这是工程投资控制管理的需要，也是规范市场行为，维护市场公平的需要。

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