重污染天气应急措施探讨

重污染天气应急措施探讨
摘要
改革开放以来，我国只重视经济的发展，忽视环境的保护，从而使国家生态环境造成了重大破坏，大气污染事件频繁发生，由于环境污染与破坏事故不同于一般的常态环境污染，发生突然，排污量大，并通过环境介质对人民生命健康与财产、生产安全造成巨大损失。

为有效预防环境污染与破坏事故，我国各级政府和有关部门高度重视环境风险防范工作。

本文从我国环境污染与破坏事故（环境事故）分析着手，结合我国环境风险现状，提出完善环境污染事件应急预警机制的对策建议。

为应对各种环境污染事件，保护公众身体健康，特加强对石家庄环境污染事件应急预警机制的完善，具体从完善环境应急管理政策法规体系、健全突发环境事件应急预案体系、推进环境应急管理体制建设和创新环境应急管理联动协作机制等方面加以完善，从而更好减少环境污染给人类造成的人身和财产损失，维护社会安定。

关键词环境污染事件应急预警管理机制
一、大气污染现状
近年来，随着城市工业的发展，大气污染日益严重，空气质量进一步恶化。

由于它们直径很小，且夹杂着细菌，可以被人体吸入体内，引起疾病。

同时，由于它们很轻，不宜沉降，总是漂浮在空中，阳光照射在这些微尘上，被吸收或散射，致使天空显得灰蒙蒙的，能见度明显下降。

扬尘污染也比较严重，特别是雨后就更显得直观，汽车挡风玻璃上全是泥水，就连眼镜片上也满是泥水。

由于少数地区垃圾处理不善，成堆的垃圾在地面上腐烂，随风一锤，一股恶臭扑鼻而来，让人倍觉恶心。

工厂排出的废水、废气，也使大气污染受到不同程度的影响，给市民的工作和生活带来严重的不便。

（一）大气污染原因分析
1.地形和气候因素是影响大气质量的基本原因
石家庄位于河北省中南部，西依太行山脉，东、南、北均为辽阔的华北大平原。

而与此同时，石家庄属温带大陆性季风气候，四季分明，具有冬季寒冷少雪，春季干旱多风，夏季炎热多雨，秋季晴朗凉爽等特征。

这些特定的地理和气候因素，是石家庄的大气污染面临严峻的挑战。

由于东南风的作用，石家庄上空的可吸入颗粒物和其他污染物质随风西移，当遇太行山脉的阻挡后，又转向东移，返回原地。

而与此类似，当刮西北风的时候，由于太行山脉这一巨大的屏障，使西北风被拦截在山西境内，一些污染物质也无法被刮走，而只能继续停留在石家庄的上空。

2.城市建设是影响大气质量的重要原因
石家庄气体状态大气污染源调查表
根据对主要大气污染的分类统计分析，其主要来源可概括为三大方面:（1）燃料燃烧（2）工业生产过程（3）交通运输等。

根据统计资料，以上三方面产生的大气污染所占的比例分别为70%、20%和10%。

在直接燃料的燃烧中，燃烧排放的大气污染物数量约占燃料燃烧排放总量的96%，其中燃煤排放的烟尘、SO2、NOX和CO的数量占燃料燃烧排放比例分别为99%、93%、81%和97%。

各种工业生产过程中产生的大气污染排放量虽仅占大气污染总排放量的1/5左右，但由于排放点比较集中。

浓度较高，所以对工矿区或局部的大气污染较为严重。

机动车等流动源在交通比较繁忙的街道，如裕华路、中山路等，可能造成CO、NOX和HC
的严重污染。

(1)燃料燃烧。

在石家庄，天然气在居民的生活中还没有普及，煤仍然是人们的首选燃料。

而在燃煤市场上，高硫煤仍占主导地位。

由于经济条件的限制，人们不可能放弃廉价的高硫煤而去购买环保型的低硫煤。

这就造成SO2的大量排放。

同时，由于石家庄地处华北，冬季寒冷，需要供暖，而一些单位为了省钱，实行自给自足的供暖制度，这就增加了煤的燃烧量，使大气背上了沉重的包袱。

（2）工业生产过程。

近些年来，石家庄纺织工业发展迅速，是我国棉纺织工业基地之一，化学工业也是重点发展部门，有规模较大的华北制药厂和石家庄化肥厂，煤炭工业亦占有重要地位。

这些性质的工矿企业即使石家庄的重点发展部门，也是污染最为严重的企业。

而且这些工矿企业大多数集中在市区，如具有相当规模的华北制药厂和石家庄化肥厂等。

此外，还有一些粉末冶金厂、印染厂也是石家庄大气污染的主力军。

（3）交通运输。

近些年来，石家庄经济发展迅速，交通运输也随之发展。

特别是近年来，私人轿车的数量急遽增多。

但是，交通运输的发展带来了严重的环境问题。

汽车的尾气中含有大量的CO,对人体的危害极大，特别是一些柴油大货车和冒烟车辆，排放的尾气中夹杂着大量的可吸入颗粒物，是导致疾病的重要因素。

据中国科学院王玮博士介绍，一辆柴油车排放的尾气中，夹杂的可吸入颗粒物，几乎是100辆汽油差夹带的总和，是更严重的污染源。

而石家庄却允许柴油车进城，促使空气中可吸入颗粒物的浓度急剧上升。

（4）市政建设。

石家庄的马路普遍存在道路斜坡问题，即马路两侧的人行板道明显高于路面而且与路面垂直，呈“凹”字型。

致使马路上的灰尘不能吹走，而且越积越多，这也是因发扬陈天气的直接原因。

据资料统计，城区扬尘中的可吸入颗粒物占总量的40%左右，人们却对裸露地面，建筑工地，拆迁工地以及砂石料场造成的扬尘姑息迁就，始终未能采取有效的措施从根本加以治理。

此外，工业废水中的化学成分也极容易发生化学反应，产生对人体有害的气体。

（5）工业布局。

石家庄的一些工矿企业大多数集中在城区的东北部，还有一些分布在市区的不同区域。

这些工矿企业的分散性是整个城区的大气污染受到不同程度的影响。

（6）绿化。

石家庄作为一个新兴的工业城市，绿化还没有跟上工业发展的步伐。

只有政府、一些企事业单位，机关团体内部绿化已基本达标，而整个城区的绿化却远远达不到要求。

南二环只是近两年来才栽了几批树，其他地方也还是光
秃秃的。

(三)市场失灵。

所谓市场失灵是指市场存在不完整性（例如：垄断实力的存在，生产要素缺乏流动性，巨大外部型的存在，缺乏知识和信息等）导致市场经济作用被削弱的现象。

也就是使市场经济不能实现其理论上的好处的情况。

从可持续发展的角度说，外部性是市场失灵的重要因素。

外部性是指个人或一个经济单位所承受的收益和成本是另外的个人和经济单位行为的直接结果，而没有得到任何补偿的情况。

如一个化肥厂对大气造成污染但老百姓去被迫承受大气污染所造成的损害。

由此可见，市场失灵也导致了大气污染。

（四）政府政策失灵。

政府并不是万能的，政府决策失灵同样会产生环境问题。

例如：河北省政府打算把石家庄建设成为闻名全国“药都”，而制药厂是污染极为严重的企业，这个政策导向势必会对石家庄的大气污染造成不良的影响。

（五）全民对环境的认识不够
目前，人们对环境保护存在很多认识上的误区。

如对环境问题的潜伏性、长期性、紧迫性和艰难性认识不足，对政府的环境保护政策不理解，由于市民认识上的不足和思想上的不重视，导致他们行为上的不够积极，不够配合。

如在石市东南部的尖岭村，本身道路坑洼不平，尘土飞扬，再加上村民自身素质不高，垃圾随处可见。

特别是每逢集市过后，更是满地狼藉，叫村民和过路人苦不堪言。

一、国外大气污染防治的应急预警机制
（一）美国
美国对于大气污染防治的区域协调机制的具体规定如下：
1、联合控制管理体制
除了联邦环境保护署、州和地方政府之外，还设有专门的州际输送委员会。

《清洁空气法》第7506a条第1款规定：“无论是依署长职权或者应州长的请求，只要署长有理由相信来自一个或更多州的空气污染物州际输送，对一个或者更多的州违反国家环境空气质量标准起了重要作用，署长可以通过裁决的形式，设立包括这些州的该污染物质输送区域”。

2、资金和技术支持机制
联合控制大气污染需要多方面的资金和技术支持。

美国《清洁大气法》为确保顺利开展污染防治，在第1条第1款“发现”中，即说明了“联邦财政的支持
和领导对于积极合作的州、地区和社区的空气污染控制项目的发展是必要的”。

第7403条第1款第2项规定在促进研究活动时，“对于污染控制机构和其他适当的公共机构或私人机构、院校、组织及个人，应当给予鼓励、支持和协作，并在技术服务和在财务上提供帮助”。

在空气污染计划方面，第7405条第5款规定“如果没有事先听取当事州的公众意见，署长不能拒绝批准州政府提出的资助要求。

而且，如果没有事先听取当事州的公众意见（在多个州介入的情况下，至少应听取其中一个州的公众意见），不能取消和减少任何符合该种资助形式的资金”，表明环境保护署对于防治大气污染的资助是坚定并切实的。

（二）欧盟
欧盟制定和实施大气污染防治法律的组织框架主要由7个欧盟组织和机构组成：欧洲委员会、欧洲议会、部长理事会、欧洲法院、经济和社会委员会、区域委员会和欧洲环境局。

欧洲委员会担负了大气污染防治管理体制的主要管理职责，对于任何直接违反大气污染防治指令的行为或者以某种借口不履行义务的情况，委员会都有权进行调查，发表自己的意见，提请有关方面注意，并且有权就违法事项向欧洲法院起诉。

欧洲议会可以对大气污染防治管理中某些违法、失职行为进行调查并接受与大气污染防治管理相关的环境事务的请愿或申诉。

部长理事会可以在其通过的法令中，授权委员会实施由理事会制定的规定，也可以保留由其本身直接行使实施权。

经济和社会委员会、区域委域。

2008/50/EC指令规定了对环境空气质量进行评价或空气质量管理时，在“区”和“块”的基础上依照阈的不同应采取何种方法或技术。

1、跨境污染防治合作机制
对跨境空气污染，《2008/50/EC指令》第25条第1、2款规定“1.当任何警戒阈、限值或目标值及任何相关容忍界限或长期目标因重大的空气污染物或其前质的跨境传输致使超过时，相关成员国应协力合作，适当时可制定联合行动如联合的准备或依第23条协调空气质量计划，目的是通过适当且相称的措施消除超值。

2.委员会应被要求加入及协助第一段中的合作。

适当时，委员会应考虑《2001/81/EC指令》第9条设立的‘报告’考虑是否采取共同体层面的进一步行动，以降低造成跨界污染的前质排放”。

2、信息通告与报告机制
为了使防治空气污染的相关信息得到公众的监督与最大化地利用信息，《2008/50/EC》指令第26条第1款规定成员国应确保公众和适当的组织如环境
组织、消费者组织、代表敏感人群的组织、其他相关卫生保健团体和相关工业联盟充分及时地被通告环境空气质量相关事项，第2款规定成员国应向公众公布本指令规定的所有污染物的年度报告。

3、技术支持机制
在欧盟，欧洲环境局为共同体和成员国提供客观、可信和可比较的信息，并为共同体和成员国采取适当措施保护大气环境以及正确评价这些措施的效果提供帮助。

欧盟指令在技术层面要求成员国必须达到一定标准，如对臭氧评价的取样点，第10条第1、2款规定“1.监测臭氧的取样点的设定应使用附件八规定的标准确定。

2.在每一区和块内，臭氧的确定监测是评价空气质量的唯一信息来源时，取样点不应低于附件九A部分规定的取样点最低数目”。

再如对参考监测方法，第8条第1款和第11条第1款分别作出成员国应使用附件中规定的参考监测方法和标准的规定。

4、经济激励机制
经济手段中被认为最有效的是污染者付费原则，环境税和贸易理论建立已久，但是只是在最近十几年才逐渐得以实现。

基于可交易的排污许可，市场提供了最符合成本效益的降低排放途径，其方式是为一组企业设定总体的排放指标，而由其内部决定如何实现各自的指标。

参与者可以通过降低自己的排放，使得排放量低于为其设定的指标，从而出售或储存过剩的排放指标；或者依旧保持排放在指标之上，但是从其他参与者那里购买指标。

因而，企业采取的最佳策略取决于对比市场中指标的价格和降低排放付出的成本。

（三）加拿大
加拿大大气污染应急采取具体的手段包括：制定标准和实施；联邦和省政府合作制定国家标准和目标；交换数据和情报信息。

联邦的作用有：编制标准；协调；获取数据及交流；控制燃料成分和使用；在联邦宪法权限的区域内控制污染；促进污染控制及研究；提供咨询及顾问业务等。

加拿大也实行空气质量协调管理机制，在联邦一级，有关环境保护的职责由几个部门共同承担：人类健康事务由国家健康与福利部负责；《产品虫害控制法》和杀虫剂注册程序由农业部管理；《机动车辆安全法》的实施由交通部负责。

依据该国的《政府组织法》，负责环境事务的环境部可以对这些部门提出建议。

加拿大环境部还负责联邦法律尚未涉及的领域。

加拿大的管理体制注重各部门的联络和合作，以期共同控制大气污染。

加拿大的大气污染控制机制中，具有鲜明特点是充分重视经济影响分析，经济因素是空气污染控制的基础，即坚持公平的原则，避免因控制大气污染造成过大的经济负担和污染者负担。

加拿大大气污染控制的经济分析广泛适用于与机动车有关的污染物控制、减少二氧化硫的排放、控制酸雨危害和臭氧危害等方面，并且在应用最佳实用技术进行污染控制时也要充分考虑经济因素。

（四）公众参与原则
在意大利，政府和社会各界的民间团体的长期宣传教育使得环境保护意识深入人心，认识到发达国家的现有消费模式必须改变，而且正在将这种认识转化为行动，公众不仅仅从自身做起使用环保型汽车、燃煤设备等，在环境损害案件中，根据《关于预防和补救环境损害的环境责任的2004/35/CE指令》，公众和非政府组织还可以向职责机构提起环境预防和补救行动，从而更好的介入对污染企业的监督管理过程中。

大气污染应急预警的完善
为进一步改善省会石家庄大气环境质量，为全市人民营造更加清新优美的环境，保障公众健康，因而加强对大气污染防治的加强和管理，逐步完善我国大气污染应急预警管理机制，实施的具体措施如下：
一、（一）优化能源利用结构与布局，提高能源利用效率。

1.快速提高清洁能源使用比例。

在我省天然气、煤层气、焦炉煤气、煤制气等“四气”产业一体化发展推动下，优化能源结构与布局，11个设区市城区范围努力构建气、电为主的能源体系。

加大对天然气、电力、地热、太阳能等清洁能源的利用和供应能力，推进工业、民用及交通用气工程建设，加快燃气管网及输变电线路等基础设施建设，继续加大各类燃煤设施清洁能源改造力度。

到2015年，城市燃气普及率达到94%以上，县城燃气普及率达到80%以上，发展农村清洁能源。

力争到2015年，燃气资源供应条件较好的工业开发区、产业园区完成燃煤锅炉清洁能源改造；燃气资源供应条件较差的，要完成集中供热、集中供蒸汽等分散燃煤锅炉改造。

完成11个设区市城区范围内的集中供热全覆盖，鼓励燃气管线基础较好、供气量充
裕的市实施燃煤锅炉清洁能源改造。

到2020年，燃气和电在能源消费总量中的比重不低于15%；太原市城区燃气和电在能源消费总量中的比重不低于30%，其他10个设区市城区燃气和电在能源消费总量中的比重不低于15%。

在11个设区市和11个县级市市区及各县县城实施燃煤设施清洁能源改造，继续推进农村地区清洁能源采暖工程。

2.有效控制城区低矮面源污染。

11个设区城市制订城中村集中供热改造或整村拆迁安置方案并推动实施，用三年时间完成，严格控制城区低矮面源燃煤污染，各市城区取消原煤散烧。

到2015年，城市集中供热普及率达到85%以上，县城集中供热普及率达到70%以上；在有条件的地区，改用燃气、电、太阳能等清洁能源；同时加强管理，防止反弹。

太原市建成区除集中供暖设施覆盖区域以外全面禁煤，持续扩大“限煤区”范围。

3.加强城区餐饮油烟管理。

现有饮食服务场所污染扰民或超过国家规定排放标准的，2013年6月前必须安装油烟净化设施，实现达标排放，2013年6月1日起，不能达标排放的，责令停业整顿或关闭。

新建饮食服务业油烟排放必须达到国家规定的饮食业油烟排放标准。

禁止在城区内露天烹调、烧烤食品。

在城市规划区及人口密集的地区禁止焚烧沥青、油毡、橡胶、塑料、皮革、垃圾以及其他产生有毒有害烟尘和恶臭气体的物质。

（二）严格工业布局与污染治理要求，加强颗粒物污染控制。

？
1.实施生态工业园区建设。

新建企业要入园，提高工业产业聚集度，各类工业开发区（园区）应进一步规范管理，明确产业发展方向，提升技术水平，实施清洁生产，发展循环经济，加强生态建设，减少污染排放。

11个设区市城区规划范围上风向严禁新建、扩建大气污染项目。

2.提高企业环境准入门槛。

制定和实施更加严格的水泥和钢铁行业大气污染物排放标准，鼓励企业开展清洁生产，加大污染治理力度，降低污染排放。

加强监督检查，不达标企业限期
关停。

2015年前水泥厂必须完成烟气脱硝治理。

研究制定油漆、涂料等溶剂产品的挥发性有机物含量限值标准，建立严格的含挥发性有机物产品市场准入机制，减少溶剂使用过程中的挥发性有机物污染。

3.加快落后产能淘汰步伐。

11个设区城市要根据电力、钢铁、建材和焦化等行业淘汰落后产能要求，制订辖区淘汰工作方案。

逐步淘汰单机容量10万千瓦及以下的常规小火电机组；淘汰1000立方米以下的炼铁高炉、50吨以下转炉和电炉以及与其配套的烧结、连铸、轧钢系统，涉及生铁产能约1800万吨。

建立污染减排、落后产能淘汰与新建项目相结合的机制，实现“等量置换”或“减量置换”。

4.加强和落实颗粒物污染控制要求。

在我省中北部城市群（太原、大同、朔州和忻州）落实《重点区域大气污染防治“十二五”规划》中相关要求的基础上，全省范围内全面实施该规划关于颗粒物的相关污染控制要求，省内自行考核。

具体涉及对火电行业、钢铁行业、水泥行业和工业燃煤锅炉的烟粉尘排放提出更为严格的控制要求。

提高我省大气污染重点行业环境准入标准。

火电行业颗粒物排放限值标准由50mg/m3提高至
30mg/m3；水泥行业尽快出台和实施《山西省水泥行业大气污染物排放标准》。

钢铁行业烧结（球团）除尘装备全部采用袋式除尘器或电除尘器。

燃煤工业锅炉控制方面，11个设区的市城区淘汰10吨以下锅炉，其他地区淘汰6吨以下锅炉；11个设区的市城市区烟尘排放浓度不能稳定达到80mg/m3的，其他地区不能稳定达到120mg/m3的，全部进行高效除尘技术改造。

所有沸腾炉和煤粉炉应安装袋式除尘装置。

（三）积极发展绿色公共交通，控制机动车污染。

1.促进交通可持续发展。

大力发展城市公交系统和城际间轨道交通系统，城市交通发展实施公交优先战略，改善居民步行、自行车出行条件，鼓励选择绿色出行方式；加大和优化城区路网结构建设力度，通过错峰上下班、调整停车费等手段，提高机动车通行效率；推广城市智能交通管理和节能驾驶技术；鼓励选用节能环保车型，推广使
用天然气汽车和新能源汽车；积极推广电动公交车和出租车。

开展城市机动车保有量（重点是出行量）调控政策研究，探索调控特大型或大型城市机动车保有总量。

2．积极推广使用新能源及燃料替代型车。

加大纯电动车、混合动力车等新能源车和液化天然气等燃料替代型车的使用和推广力度，在公交、环卫等行业以及政府机关率先使用，鼓励个人购买使用新能源汽车。

优先规划建设城市公交企业加气站，确保城市公交气源供应，并为城市出租汽车提供加气服务。

太原市城区公交燃气化改造率达到90%以上。

3．有效控制新增机动车污染。

实施机动车总量监管，防止机动车过快增长。

重点地区视情况实施机动车总量控制。

提高新车准入标准。

2014年全面实施机动车尾气排放国Ⅳ新标准，并配套供应相应标准的油品。

4.加强在用车污染控制。

条件成熟后，逐步实施机动车限行，控制在用车使用强度；采用强制治理或淘汰等手段杜绝或减少冒黑烟机动车的使用；严格在用车排放定期检测和环保标识管理，确保在用车达标排放。

5.加快淘汰高排放老旧机动车。

采取经济鼓励手段，促进老旧机动车淘汰，到2015年完成“十二五”淘汰8万辆国Ⅰ标准（含）以下的老旧机动车的目标；到2020年，再强制淘汰国Ⅱ标准（含）以下老旧机动车约7万辆。

6、推行车用燃料升级。

2013年底前全面供应国车用汽油，2014年底前全面供应国车用柴油。

7.强化车辆环保监管。

切实加大对新生产机动车的检查力度，全面推行机动车环保标志管理。

8．机动车排气污染治理的具体措施。

年内出台《石家庄市机动车排气污染防治办法》。

7月底前完成市机动车排气污染监督执法机构的组建并开展工作。

年内建成3座天然气加气站。

启动出租车改烧天然气工作。

新增公交车辆选用单一天然气燃料。

对没有列入环保达标名录的车型，严禁销售并不予办理登记注册行驶手续。

禁止外地化油器车转籍到我市。

加强对农用机动车和非市区牌号摩托车的管理，严禁其在二环路以内行驶。

开展尾气抽检工作。

对尾气排放不达标车辆，由市环保局下达限期治理要求，市公安局暂扣行车证并处罚。

经复检合格的，发还行车证。

限期治理后经复检仍未合格的，不予办理年检手续。

并依法到机动车产权单位进行尾气抽检。

严格执行机动车报废制度，并制定我市机动车尾气排放不达标的强制报废政策。

（五）控制煤炭的排放总量，加强对热电厂等相关企业的监督和管理。

1.强化煤炭管制，推广优质低硫煤。

年内推广使用300万吨以上优质低硫煤。

石家庄热电厂、东方热电集团、焦化厂、石家庄钢铁有限责任公司等燃煤大户推广使用含硫量小于0．6％的优质煤炭的比例不少于40％，市内其它燃煤锅炉必须使用优质低硫煤炭。

取缔市区内所有露天烧烤及占道经营煤灶。

2.推广天然气，发展集中供热，拆除燃煤锅炉。

今年5月底前，出台推广使用天然气的优惠政策，并制定出天然气年度推广利用详细规划。

依据天然气管道的布局，安排沿线东兴搪瓷厂、市交通局运输管理处等单位在11月底完成改烧天然气工作，年底前启动石家庄钢铁有限责任公司改烧天然气工作，华宸怡园、众美国际城、阳光园等新建小区使用天然气，年内天然气使用量达到07亿立方米以上。

5月底前出台加快集中供热发展政策，并制定出二环路内未集中供热区域的详细供热填补规划，确保今年新增供热面积300万平方米。

督促有关企事业单位。