西安市城中村现状及改造方案

目录
第一章、西安市城中村概况 (2)
第一节、西安市城中村简介 (2)
第二节、西安市城中村经济状况 (5)
第三节、西安市城中村社会状况 (5)
第二章、西安市城中村土地利用特征 (7)
第三章、“城中村”土地开发建设及交易涉及的法律、法规和政策 (10)
第一节、开发建设中涉及的法律 (10)
第二节、“城中村”土地开发建设及交易涉及的法规 (10)
第三节、“城中村”土地开发建设及交易涉及的政策 (11)
第四章、我国各大城市城中村改造比较 (11)
第一节、广州市城中村改造情况 (11)
第二节、深圳市城中村改造情况 (13)
第三节、珠海市城中村改造情况 (14)
第五章、西安市城中村改造的具体措施 (16)
第一节、西安市城中村改造的难点 (17)
第二节、西安市城中村改造策略 (18)
第三节、西安市城中村改造的具体措施： (21)
1.实施城乡一体化管理 (21)
2、解决外来人口的居住问题 (22)
3、高起点编制城市总体规划 (23)
4、健全城市土地供应的管理机制 (23)
5、重视村民的观念改造和技能培训 (24)
参考文献 (25)
[附录1]西安市”城中村”类型划分及分布现状图 (26)
第一章、西安市城中村概况
第一节、西安市城中村简介
西安57个城中村列为第一批重点率先进行改造，年内完成“四个转变”，并将其全面纳入城市管理体系，先行将市政公用、市容园林等城市综合服务功能覆盖57个城中村，彻底改变城市管理的“二元”化现状，为今后全面改造打下基础。

在城六区中每个区至少确定两个示范村，以点带面全面推开，年内全西安市完成30万平方米的城中村安置用房建设和20万平方米旧村拆除任务。

很多城中村都占据着城市中重要的地理位置，比如：西门外100米左右的西关新村，长安南路上的八里村、吴家坟，北郊把持西安北大门的张家堡，等等。

城中村的村民失去了生产土地后，房租成为其主要经济来源。

为了获取更加丰厚的房租，再加上相关部门疏于监督和管理，于是村民们随意搭建私房，这种由农民自建的楼房，不要说是抗七级地震，就是三四级地震都很危险。

祭台村就曾发生过村民刚建好1个月的七层楼房发生严重倾斜情况，最后被迫拆了3层。

城中村内部设施配套不健全，房屋质量不安全，周边环境脏、乱、差，房租低廉，一些流窜犯、卖淫小姐等也经常在此长期定居，治安环境令人堪忧。

这些丑恶现象的泛滥，对和谐社会的建立和城市经济的繁荣造成了极坏的影响。

城中村的现状已严重影响着西安市城市化的进程，城中村已成为现代化城市的“疮疤”，也影响了创建“西部最佳”的古都形象。

由于历史原因、管理体制、居住人员结构等多种因素，城中村成为城市管理的“死角”
和犯罪高发区。

为此，西安市政府要求对城中村进行全面改造（参照西安“城中村”类型划分及分布现状图）。

根据西安市总体规划，2002年对首批确定的14个城中村进行试点改造，2003年城区城中村改造全面铺开，共有187个城中村展开改造建设，其中25个列入第一批
表1 西安市城中村改造名单
行政区数量名称
新城区 13（0）南张村、北张村、胡一村、胡二村、新兴村、三府湾、自强村、八府庄、含元殿、石家街、联志村、南韩村、北韩村
碑林区 15（5）祭台村、白庙村、北沙坡、西何家村、黄雁东村、黄雁西村、边家村、南郭村、南关村、永宁村、草场坡村、仁义村、旅馆村、南沙坡村、星火村
莲湖区 35（3）西关村、十里铺、任家口、大马路、新桃园、马军寨、李家庄、米家桥、建新村、解家村、北火巷、安定村、五一村、潘家村、大土门、郭家口、二府庄、北关村、纸坊村、红庙坡、丰禾村、白家口、西桃园、东桃园、三民村、金家堡、曹家堡、杨围村、陈家寨、工农村、友谊村、颜家堡、周围村、进丰村、中堡子
雁塔区 71（10）庙坡头、长延堡、东三爻、后村、东八里村、西八里村、郝家村、辛家坡、吉祥村、观音庙、王家村、铁一村、铁二村、太平堡、大雁塔村、杨家村、沙湖坨村、东三爻堡村、西三爻村、西三爻堡村、辛小寨村、南窑村、潘家庄村、瓦胡同村、北沈村、徐家庄、沙井村、白家村、丁家村、北山门村、南山门村、双桥头村、罗家寨村、田家湾村、西等村、延北村、延
南村、缪家寨、东曲、西曲、北池头、新开门、岳家寨、孟村、荣家寨、陆家寨、黄渠头、闸口村、西辛庄、丈八北村、丈八东村、木塔南、红庙村、陈林村、甘家寨、双水磨、赵家坡、余家庄、木塔北、茶张村、丈八南村、丈八西村、铺上村、鱼化村、老烟庄、小烟庄、英发寨、贺家寨、大寨子、西尧头、北石桥
灞桥区
29（3）梁家街、草南村、草北村、张家坡、黄家坡、高楼村、尉家坡、长乐村、小寨村、张一村、张二村、杨家湾、十里铺、蒋家湾、苏王村、杜家街、闫家滩、五星村、秦孟街、米家崖、李家堡、周家坡、老人仓、董家门、尹家街、堡子村、枣园刘、永丰村、柳巷
未央区 24（4）张家堡村、新房村、石家村、二府庄、方新村、薛家寨、坑底寨、草店子、杜家堡、北沙口、八家堡、刘南村、方家村、肖家村、辛家庙村、孙家湾、东前进、先锋村、枣园村、范南村、马呼坨村、白杨东村、白杨西村、范北村
总计 187（25）
11个改造示范村
碑林区：李家村、北沙坡村
新城区：三府湾村、南张村
莲湖区：五一村、任家口村
雁塔区：辛家坡村、新小寨村
未央区：北沙口村、刘南村
灞桥区：枣园刘村
资料来源：西安市建设委员会
注：杨家村表示首批改造名称，括号内表示首批改造数量
第二节、西安市城中村经济状况
西安市城中村村民的收入情况因各村的整体状况不同而有所差别，但是大多数的村民人均年收入万元以上。

村民收入的来源有村集体分红、出租屋房租、个体经营、外出务工等几个方面，其中出租房屋是城中村村民收入来源的主要途径。

西安市城市经济的发展，吸引了大量的外来人口涌入西安就业，由于城市住房租金较高并且管理规范，大部分外来人口选择租金较低、管理松弛并且交通方便、接近工作地的地点居住。

这些外来人口对价格低廉的出租屋需求旺盛，所以，城中村成了出租屋的主要供应者，从而形成了独特的“出租屋经济”。

出租屋经济繁荣是西安市城中村的普遍现象，并且租金成为城中村村民收入的主要来源，成为村民所依赖的生存途径，同时也带来了很多问题。

在利益的驱使下，产生了大量的违章建筑。

另外，在一定程度上鼓励村民不劳而获，抑制村民参与市场经济的积极性，导致城中村经济结构畸形发展，不利于村民素质的提高。

第三节、西安市城中村社会状况
一、管理体制
城中村的管理体制基本上是一种以村党支部为核心，以村委会为主体，以村集体经济组织为实体，各种群众组织并存的混合型管理体制。

这种管理体制是党、政、企的高度合一，三种组织机构基本上是三块牌子一套人马。

从目前还没有进行改制的城中村来看，城中村仍然保留了原有的农村管理模式——村委会是村
民的自治组织，保留下来的土地归村集体所有，村集体仍然负有保障村民子女上学、就业等方面的义务。

随着社会主义市场经济体制的不断完善和发展，城市建设的不断发展，村集体产业的升级换代，流动人口的增多，原本置身于城市之外的城中村村民面临着新的环境，原有的管理体制出现了许多问题。

村集体的管理体制和经济组织已经不能适应发展的需要，难以适应市场的变化，也难以管理大量涌入的外来人口。

城中村村民虽然处于城市之中或者城市的边缘，但是在许多方面享受不到城市居民的待遇。

二、人口状况
城中村中村民一般较少，大量居住于此的是外来人员，外来人口的比例相当于本村人口的5～10倍，并且人口构成情况复杂(图1)，来源广泛。

城中村村民受教育的程度普遍比城市居民低，使他们很难融入附近的城市社区。

城市居民因观念文化的差异，很难认同这些村民，而村民因经济利益的驱使也很不愿意做城里人。

村民可以坐享其成，即使素质低下，也没有产生强烈的提高文化素质的紧迫感。

三、治安状况
特殊的人口构成引发了城中村严重的社会治安问题。

在由农村型管理向城市型管理转轨的过程中，城中村的综合管理相对薄弱，同时，低质量的住宅带来的低租金和低售价，导致城中村内部居住人员的构成日趋复杂。

在西安市的城中村中，经常可以看到各种各样的发廊和美容屋，其数量之多已经远远超出了人们的想象，也远远超出了正常的供需比例。

此外，城中村中的毒品交易也是人们共知的秘密。

政府
虽然多次打击，但是由于城中村的环境气候很适合犯罪分子生存，而很难彻底清除。

四、社会保障
城中村村民赖以生存的基础就是土地，换句话说，土地更像是村民的一种社会保障。

目前，村民的福利保障都是村集体承担，村民比较担心的是改制后原有的这些福利保障都会失去，并且生活没有着落。

问题最大的人群是40岁以上的村民，他们文化素质低，没有技能，难以找到工作，只能依靠房租谋生。

在城中村改造的过程中，由村民变成居民，村民失去了赖以生存的土地，同时又没有享受到城市居民的社会保障，不仅有后顾之忧，而且还在一定程度上成为改造的社会阻力。

第二章、西安市城中村土地利用特征
根据西安市建设委员会提供的城中村改造名单，在西安市地图上标示出了亟需改造的187个城中村的分布情况。

可以看出，西安市城中村的空间分布有如下几个突出的特征。

第一，城中村分布总体分散，部分相对集中。

如下所示，西安市城中村分布在总体上具有广泛性，基本上各个方位、各个行政区都有一定数量的城中村分布。

同时，在广泛分布的背景下又相对集中，大部分（70％）位于西安市的二环以外、三环以内的城市近郊区域（表2）。

表2 西安市城中村分布情况(单位：个)
资料来源：西安市建设委员会
从表2中可以看出，由于新城区、碑林区和莲湖区（二环内）城市土地开发强度已经接近饱和，大部分土地基本上已被用作城市建设用途。

因此，这部分地区内的城中村数量较少，并且面积较小。

换句话说，这部分地区内已经基本上没有“完全的城中村”，雁塔区、灞桥区、未央区由于距市中心比较远，而且在城市建设中，有大量的村落在逐渐失去农用地，导致“完全的城中村”越来越多。

——因此，这部分地区成为西安市城中村分布最多、问题最多的地区，也就成为西安市城中村改造的主战场。

第二，沿西安市的主要交通线分布。

从表2可以看出，沿西安市二环分布着何家村、吉祥村、辛家坡等35个城中村，占到总数的20％。

此外，沿三环也分布着28个城中村，占到15％，其中以雁塔区最明显（22个）。

沿西安的的中轴线分布着张家堡、薛家寨等20个城中村，占到11％(表3)。

表3西安市城中村分布情况(单位：个)
资料来源：西安市建设委员会
沿交通线分布在二环路以外十分明显。

这些交通线主要是对
外道路，其所在地区的特点是道路网密度低，开发强度不高。

因此表现为明显的轴向分布。

在二环路以内，城中村分布却比较密集，没有一条明显的集聚轴线。

这部分地区由于开发强度较高，道路网密度较高，城中村分布也沿着一些主干道展开，这不过是这些道路间距不大罢了。

同样也可以这么认为，在二环以内的城中村是沿若干条主干道相交汇分布的。

对外交通线是城市的“出入口”，占地面积较大，为了减少拆迁量和工程造价，道路选线一般考虑城市边缘区。

因此，道路建设往往会穿过这些地区的农田和荒地，使原来的村落变成了现在的城中村。

另外由于交通状况的改善，带动了道路周边地区的开发建设，工厂、商业店面和居住区相继包围了附近的村落，这也成为对外交通线两侧城中村集中分布的一个重要原因。

第三，城中村分布大部分处于城市需要集中建设的地区。

对于快速发展的西安来说，城市的集中建设和空间的集聚扩张具有一定的现实意义。

城市的集中建设，可以最大限度地满足城市居民多方面和不同程度的生活需要。

还可以节约城市用地，缩短各类工程管线和道路长度，节约城市建设资金，同时能够减少居民外出交通时耗，减轻交通压力。

从表3中可以看出，二环以内城市建设用地稀缺，属于规划严格控制的地区，这一地区的城中村亟需改造，占到总数的30％。

二环以外的灞桥区25个城中村属于西安浐河综合开发区，占辖区内需要改造的85％；雁塔区中有22个城中村属于西安曲江旅游度假开发区，占辖区内需要改造的30％，此外全部属于西安高新技术产业开发区。

第三章、“城中村”土地开发建设及交易涉及的法律、
法规和政策
第一节、开发建设中涉及的法律
中华人民共和国保险法
中华人民共和国招投标法
中华人民共和国建设法
中华人民共和国规划法
中华人民共和国城市房地产管理法
中华人民共和国土地管理法
第二节、“城中村”土地开发建设及交易涉及的法规
陕西省农村村庄规划建设条理
城市绿化法
城市市容和环境卫生管理条理
村庄和集镇规划建设管理条例
村庄和集镇规划建设管理条例
土地管理法实施条例
城镇个人建造住宅管理办法
城市私有房屋管理条例
城市房屋拆迁管理条例
物业管理条例
第三节、“城中村”土地开发建设及交易涉及的政策
城市房地产权属档案管理办法
建设部关于纳入国务院决定的十五项行政许可的条件规定
陕西省城市房地产市场管理条例（修正）
城市居民住宅安全防范设施建设管理规定
西安市城市房屋拆迁管理实施细则
第四章、我国各大城市城中村改造比较
城中村改造是极其复杂的系统工程，涉及经济、社会、文化、政治等多方面因素，事关村集体、村民、政府、开发商等多方面利益，改造的工作需要做翔实的调查、制定详细的计划和相关的政策保证。

我国各大城市城中村的现实状况与存在问题不尽相同，改造中采取的政策措施及方式也不一样，以下对广州、珠海、深圳等地城中村改造经验进行总结比较，为西安市城中村改造工作的开展提供参考。

第一节、广州市城中村改造情况
广州是典型的依据老城区发展的现代化都市，城市发展速度快，城中村现象极为严重。

据统计，广州市白云、天河、海珠、芳村、黄埔等区共有138个城中村。

城中村的改造已成为广州市未来几年推进城市化进程的重要内容，计划分期分批，按不同类型逐步改造：今年内投资50个亿改造7个城中村，2-3年内将位
于城市建成区内、农业人口人均耕地面积不足66 m2的城中村改制完毕；到2010年，广州将把138个城中村改造成现代化文明社区。

目前，广州市7个试点村已由各区政府牵头提出了改造的初步方案，现仍在完善调整修编规划方案。

城中村类型：A类，完全没有农用地的农村，且已经完全被城市包围；B类，有少量农用地的农村和处于城市近期重点建设区域的农村；C类，有较多农用地的农村和近期不列入重点建设区域的农村。

近期改造实施的重点是A类和B类城中村。

改造策略：按照“先行试点、积极稳妥”的原则，广州选择位于中心城区的7个自然村作为改造试点，采取“一村一策”的办法，取得经验后，逐步在全市范围内开展。

广州的城中村改造分两步走：
第一步是转制。

把城市建成区内的“城中村”农民转为居民，把村委会转成居委会，同时把原来属于农民所有的集体土地转为国有土地，把原来由村委会管理的集体经济转为由集体法人股东和个人股东共同持股的股份公司，把“城中村”纳入城市一体化管理，并逐步把市政、环卫、供电、供水、供气以及治安等纳入城市管理范畴，施行统一管理。

第二步是有步骤地推进“城中村”物质环境的改造。

结合村的实际情况和周边城市建设编制旧村改造规划，改造的主要形式是新的农民公寓建设和旧村改造相互结合。

首先开展农民公寓的建设，公寓小区建设主要是安置本村搬迁村民，为旧村改造创造条件。

其用地原则上使用该村原有的自留用地，建设用地的审批工作由广州市规划局、国土房管局负责落实。

已办理集体土地转为国有土地的，办理规划报建；已按规定完成配套设施建设，建
设施工验收手续完备的公寓式住宅，发给国有土地的房产证。

其次，抓旧村的整治。

在严格控制旧村新建、改建项目的同时，抓“城中村”老百姓急需解决的基础设施建设和自来水供应问题，以及清理村内街道两旁的违章建筑、各类飘篷、招牌广告、整治防盗网，清理“六乱”现象及屋顶阳台杂物，外墙整治穿衣戴帽，逐步增加绿化、路灯和消防设施的设置，安排市政排污设施的建设。

旧村改造根据农民公寓建设进展情况安置村民后再逐步实施。

村集体为主导、“三个一点”落实资金：资金来源是“城中村”改造的瓶颈问题。

广州市政府提出城中村改造的资金筹措原则上“谁受益、谁投资”，以村集体和村民个人出资为主，市、区两极财政视情况，对编制规划设计方案及建设事业公共设施、基础设施给予适当支持。

市政府在这个问题上坚持决不允许房地产开发商插手，通过“三个一点”的办法落实资金：由当地村的集体经济或改制后的股份制经济实体拿出一部分自有资金、原村民共同集资和银行优惠贷款等方式筹款；所在区政府财政拿出一部分资金；广州市政府实施优惠政策，并建设部分市政基础设施和公共配套设施。

第二节、深圳市城中村改造情况
深圳市从1997年开始尝试改造“城中村”，按每镇一村的办法试点，“以政府为主导、规划全面、制度跟上”是深圳市“城中村”改造的经验与特点。

规划中以土地系统控制为核心，以合理引导乡村工业相对集中发展、村民住宅联建统建为基点，逐步摸索出一条“经济、建设、环境协调发展”的农村城市化之路。

1999年，市委、市政府又提出“规划全覆盖”要求，着重突
出土地集约利用与建设用地分区调控。

试点村确定发展方向和策略，划定不准发展区、控制发展区及非建设用地的界限，规定各类用地的使用要求；然后撤点并村，实行村民住宅连建、单元式统建，免费设计统建方案供村民选择；重点解决公用设施、绿化、居住广场空间及环境问题。

在具体操作上，深圳市以追求合理的规划为目标，率先成立区级城市规划委员会，实行科学决策，并以法定图则的编制和实施作为法制决策的保障。

在此前提下，建立市规划国土局——各区国土分局——管理所和特区外区——镇——村的“双三级”规划管理执行体系。

另外还强化内外监督检查职能，建立规划管理反馈系统。

在探索村镇规划管理有效途径时，引导“农民上楼、工业进园”，开展“规划下乡”活动，实现规划意识全覆盖。

第三节、珠海市城中村改造情况
珠海毗邻澳门特别行政区，是南海边上的一颗璀璨的明珠。

珠海市中心城区和城区边缘50 km2的范围内共有26个城中旧村需要改造，全部位于香洲区。

这些村落总占地面积约300万m2，需动迁人口近20万，其中包括村民4.7万人，暂住人口近15万人。

珠海市从2000年6月开始策划城中村改造工作，计划用3～5年的时间集中力量全部完成。

从2000年开始，珠海市围绕着“改造城中旧村、创建精品社区”的总目标，高起点、高标准改造城中旧村，取得了可喜的成绩，成为广东省推进城中村改造的典范。

目前，列入改造计划的26个城中村，已有22个确定了开发商，16个开始拆建，8个文明社区竣工移交，10.51万平方米回迁房交
付使用，961户旧村居民喜迁文明、安全、环境优美的现代城市家园。

市场运作为主导、政府给政策的策略：珠海市在“城中村”改造中政府没有直接投入一分钱，而是巧用市场之手，通过定原则、定规划、给政策，引入竞争机制，吸引房地产商投资旧村改造。

珠海市对房地产开发商最主要的优惠政策是“拆一免二至三”，即根据旧村的区位、拆迁量，每拆1平方米的房屋，可免交2-3平方米建筑面积的地价，并免减相应的报建等费用，确保开发商获得25%以上的合理利润。

开发商的开发总量中，1/3用于旧村民回迁，另外2/3作商品房经营。

为引入有实力的开发商，珠海市采用公开招标的办法，不分开发商来自哪里，一律对其资金实力、改建规划方案、拆迁安置方案及商业信誉等方面进行量化评估。

为提升新村档次，珠海市在招标阶段就引入“规划最优”概念，规划设计要以优取胜，带动了全市房地产开发档次的提升。

通过政策借力改造“城中村”，是珠海开展“城中村”改造的重要举措和成功经验，这种探索和实践也为进一步推动公共设施与服务市场化改革提供了借鉴，是经营城市的一种有益探索。

利益“三赢”启示：珠海“城中村”改造能够顺利实施，总结其经验，实现村民、投资者、政府利益“三赢”是关键。

1、照顾村民利益。

拆迁利益补偿是城中村改造的关键环节之一，与城中村改造最直接、最大利益关系者是旧村居民，如何调动村民的积极性、争取村民的支持关系到改造的成功与否。

珠海市在国家和省拆迁法规规定的范围内，制定有利于村民的拆迁政策。

旧村居民所有合法房屋按建成年份以1：1至1：1.2的面积比例进行补偿；拆迁期间旧村的安置费及原有房屋的出租收入，
由开发商补偿；原村集体在旧村改造范围内的留用地、工业用地允许免交有关费用纳入规划、改造，土地升值收益由村集体、村民和开发商共享；集体经济组织改为股份合作公司，股份具体量化到旧村村民个人，解决旧村村民转为居民的后顾之忧。

2、政府让利调控市场。

珠海能够进行大规模、高档次的“城中村”改造，市场运作又是一个关键因素。

市场化运作模式激起了投资者的投资兴趣，政府的角色是营造一个公平、公正的市场竞争环境。

为培育新的房地产市场，珠海市决定3年内在城区不再新批房地产用地，为城中村改建腾出市场空间。

城中村改建产生居民回迁房300多万平方米，另外还将产生近600万平方米商品房，没有市场保证是无法推进的。

据有关部门测算，珠海市这一优惠政策，土地收益方面将减少40-50亿元，政府虽然没有直接投入，但实质上政府让出巨大利益给旧村村民和开发商来推动改造。

3、提升综合竞争力。

珠海市从一开始就对城中村改造的目标进行高定位，“城中村”的改造不是市政建设的“填平补齐”，而是实现城市的整体增值。

通过城中村的改造，建设现代化文明社区，推动和提高农村城镇化进程和水平，从而提升城市综合竞争力。

第五章、西安市城中村改造的具体措施
在目前西安市城市建设问题突出和经济高速发展的形式下，为促使西安市城市建设和经济社会的协调发展，必须高度重视城中村问题，将“城中村”的改造工作提到议事日程，以保证西安。