我国食品安全事故的法律责任分析框架新探

我国食品安全事故的法律责任分析框架新探
摘要:“主体—义务—责任”一体化研究框架较之法律责任孤立研究框架有诸多优越性,运用此框架分析“三鹿奶粉事件”,设计“三鹿奶粉事件”中应然的主体体系以及其中各种主体的多重身份和相应的义务、法律责任,就可以发现:“三鹿奶粉事件”发生的主要原因在于当时实然的“主体—义务—责任”结构存在缺陷,该事件催生的关于食品安全的新立法在“主体—义务—责任”一体化的制度设计上已有所完善,但仍然存在不足。

关键词:三鹿奶粉事件;法律责任;“主体—义务—责任”一体化;食品安全法
曾一度轰动全国的“三鹿奶粉事件”刚过周年,一年来,在法学界围绕“三鹿奶粉事件”所展开的研究中,关于包括食品在内的产品质量责任的归责原则、责任主体、法律责任体系、质量安全监管体制和手段、缺陷产品召回、法律救济方式等问题已有许多成果面世。

①从中我们发现,分析“三鹿奶粉事件”之类的重大食品质量安全事故的深层原因并全方位完善食品质量安全法律责任制度,不仅要充分利用传统的法律责任分析框架的优势,还应当引入“主体—义务—责任”一体化的法律责任分析框架。

本文试图就此作出努力。

一、法律责任研究框架的选择
通过对相关研究成果的考察,可以发现学界主要有两种法律责任研究框架:一种可称之为法律责任孤立研究框架,即仅就违法行为的法律责任展开研究,主要研究违法行为的界定和要件,法律责任的性质和形式,法律责任与违法行为的匹配等问题。

其中,对违法行为的界定和要件的研究往往只注重以立法中的罚则规定为依据,而对据以形成罚则规定的权利、义务关注不多。

另一种可称之为“主体—义务—责任”一体化法律责任研究框架,即将违法行为和法律责任与作为其前置和铺垫的主体身份、义务安排连贯在一起作一体化研究。

此研究框架有两种研究走向,一种是“主体(主体体系→主体身份)→义务→责任”走向;另一种是“责任→义务→主体”走向。

前一走向主要有三个步骤:首先,将特定主体置于一定的主体体系中,根据其在主体体系中的地位,全方位确定其多重身份和各重身份的属性;其次,根据特定主体的各重身份设定相应的义务,并确定义务的属性,如是私法义务、公法义务或社会法义务?是约定义务或法定义务?是对当事人义务或对第三人义务?是单纯某种属性义务或双重、多重属性混合义务?最后,根据义务安排,分别规定相应的法律责任。

这种研究走向主要是从立法即制度设计的视角研究法律责任问题的。

后一种走向便于应对这样的情形,即在发生某种重大事件后,从民意、道理讲上应当有人来承担法律责任,但事实上却无人为此承担法律责任。

为应对此种情形,“责任→义务→主体”研究走向要求首先分析现行法关于法律责任的规定,如法
律是否界定了某违法行为,是否规定了与某违法行为相对应的法律责任,法律责任的轻重与违法行为的危害后果是否匹配等;其次,分析现行法的义务性规定,找出其缺漏,探求罚则规定存在缺陷的原因;最后,根据义务性规定的缺漏,查找其在主体体系和主体身份设计方面的原因。

这种研究走向不仅具有法解释学的意义,而且可以通过揭示现行立法缺陷为完善立法做准备。

“主体—义务—责任”一体化研究框架较之法律责任孤立研究框架的优越性主要在于:(1)便于立法学研究与法解释学研究相结合。

立法学研究的重心是进行法律制度设计,通过分析经济、社会、政治等方面对所预设法律制度的制约和要求或者评价现行法律制度在经济、社会、政治等方面的效果来揭示现行法律制度的不足及其原因,提出法律制度设计的方案或建议,因而其更多的是“法外论法”,即在法律和法学框架之外研究法律问题。

法解释学又称法教义学,其研究重心是法律适用,按照王泽鉴先生的说法,是对法律规范作“上位规范与生活事实之间来回穿梭的观察”,实现“事实认定行为与其法律定性之间的相互渗透”。

②这种研究也就是围绕法律规范来思考问题,注重“就法论法”,即在法律和法学框架之内研究法律问题。

“主体—义务—责任”一体化研究框架将法律责任的设计与主体身份的发掘及相应义务的安排联系起来研究,体现了“法外论法”与“就法论法”的结合。

③(2)便于多部门法学交叉研究。

将法律责任与主体身份和义务安排联系起来研究必然要突破部门法的界限,因为主体的多重身份和义务的多重属性往往与多个法律部门相对应,其法律责任的设计就应当综合考虑多个法律部门的要求。

例如,经营者与消费者的义务由《消费者权益保护法》规定,买卖双方的权利义务由《合同法》规定,因而,经营者的法律责任就既含有作为合同当事人的违约责任,也含有作为经营者的法定责任。

(3)便于法律责任制度事后补救功能与事前防范功能的结合。

将法律责任与主体身份和义务安排联系起来研究既可以探索法律责任对义务履行的倒逼机制,又可以揭示义务安排如何构成认定违法行为、确定法律责任的依据,从而寻求防范违法行为发生的措施。

这样就使法律责任研究的重心由惩罚违法行为向防范违法行为前移。

二、“三鹿奶粉事件”的简要描述④
(一)三鹿集团生产经营过程简要描述
石家庄三鹿集团股份有限公司(以下简称三鹿集团)是一家兼有生鲜乳生产、乳制品收购和生产、销售业务的大型奶粉生产企业,其生鲜乳生产到将奶粉销售给消费者的全过程主要包括三个阶段:第一,生鲜乳生产和收购。

包括三种生产主体(奶源)、两种收购主体(奶站)和三种产供渠道。

(如图1所示)。

第二,乳制品生产。

三鹿集团的乳制品全部由其所属乳制品厂生产。

第三,乳制品销售。

三鹿集团的销售渠道有二:一条是通过批发商和零售商将乳制品销售给消费者;另一条是直接通过零售商将乳制品销售给消费者。

(二)“三鹿奶粉事件”过程简要描述
自2008年3月至同年6月中旬,三鹿集团陆续接到消费者反映,说有婴儿食用其奶粉后,出现尿液变色或尿液中有颗粒的情况,以及婴幼儿患结石等病状去医院治疗的消息。

此后,三鹿集团进行自检,发现其奶粉中非蛋白氮含量异常,随后确定其产品中含有三聚氰胺,但未及时向有关部门报告。

2008年8月,三鹿集团向石家庄市政府递交了《关于消费者食用三鹿部分婴幼儿配方奶粉出现肾结石等病症的请示》,但石家庄市政府未及时采取措施,且直到2008年9月9日才向河北省政府报告。

2008年9月8日,《东方早报》报道“2008年3月以来,三鹿奶粉因结石问题遭到消费者起诉”,随后“新华网”等网络媒体开始跟踪报道。

但在2008年9月11日上午,三鹿集团却公开发表声明,称其产品按“国家要求生产”,经相关部门检验合格。

2008年9月11日晚,卫生部指出,近期甘肃等地报告多例婴幼儿泌尿系统结石病例,经相关部门调查,高度怀疑石家庄三鹿集团股份有限公司生产的三鹿牌婴幼儿配方奶粉受到三聚氰胺污染。

当晚,三鹿集团发布声明,称是不法奶农为获取更多利润向鲜牛奶中掺入了三聚氰胺,并向警方报警;同时,为对“消费者”负责,决定立即召回8月6日前生产的三鹿牌婴幼儿奶粉。

9月13日,党中央、国务院对严肃处理三鹿牌婴幼儿奶粉事件作出部署,立即启动国家重大食品安全事故Ⅰ级响应。

截至2008年12月底,全国累计报告因食用问题奶粉导致泌尿系统异常的患儿有29.6万人,住院治疗52898人,其中6人死亡。

“三鹿奶粉事件”发生后,中央、地方各级政府主管部门对奶制品质量进行大检查。

随后,投放三聚氰胺的涉案罪犯和三鹿集团涉案责任人先后被刑事拘留和依法判决,一批行政机关负责人包括石家庄市有关党政责任人受到行政和党纪处分。

2009年2月12日,石家庄市中级人民法院宣布三鹿集团破产。

五、对新法的简要评析
鉴于近些年恶性食品安全事故不断发生的教训,尤其是“三鹿奶粉事件”所引起的社会震动,国家先后出台了三部新法,即《乳品质量安全监督管理条例》(2008年10月出台)、《食品安全法》(2009年2月出台)⑤和《食品安全法实施条例》(2009年7月出台)。

由于新法刚刚实施,其得失还少有机会体现和验证,这里只能浅作评析。

(一)新法在法律体系中的意义
在我国关于食品安全的法律体系安排中,“三鹿奶粉事件”直接涉及的法律主要包括三个部分:食品安全法、农产品质量安全法和介于这两者之间的食用农产品安全法。

其关系如图2所示:
食用农产品(如生鲜乳)既是一种特殊的食品,也是一种特殊的农产品。

食用农产品安全法相对于食品安全法和农产品质量安全法而言处于特别法的地位。

“三鹿奶粉事件”暴露出的问题是,不仅作为一般法的食品安全法(如1995年《食品卫
生法》)和2006年《农产品质量安全法》)存在缺陷,而且作为特别法的食用农产品安全法在立法中被忽视,关于生鲜乳和乳制品安全的特别立法几乎空白。

新法的出台在一定程度上弥补了这种不足。

《食品安全法》和《食品安全法实施条例》取代《食品卫生法》,不仅立法理念发生了变化,而且扩大了对事的适用范围,并完善了安全监管体制和制度;《乳品质量安全监督管理条例》将生鲜乳质量安全纳入其适用范围,填补了食用农产品安全立法中的部分空白。

需要指出的是,食用农产品安全立法的弱项或漏项状况还没有根本扭转,在《食品安全法》中已明确将食用农产品安全立法任务转移给农产品质量安全立法⑥;而在《农产品质量安全法》中,对食用农产品安全问题则缺少专门规定。

《乳品质量安全监督管理条例》只是在一定程度上解决了生鲜乳的质量安全及其监管问题,尚缺少更高位阶的食用农产品安全立法的支撑。

这需要通过修改《农产品质量安全法》和专门制定《食用农产品安全法》来解决。

(二)新法取得的进步
运用“主体—义务—责任”一体化研究框架来观察,新法的确有若干亮点。

1.主体体系规定更加完备。

主要表现在:(1)优化了市场主体体系结构。

鉴于以往个体奶站问题的严重性和监管成本过高,新法取消了个体奶站的收购主体资格。

例如,《乳品质量安全监督管理条例》第20条规定,“生鲜乳收购站应当由取得工商登记的乳制品生产企业、奶畜养殖场、奶农专业生产合作社开办”,“禁止其他单位或者个人开办生鲜乳收购站。

禁止其他单位或者个人收购生鲜乳”。

(2)完善了国家监管主体体系。

一是将奶畜饲养、生鲜乳生产环节的监管主体由原来的农业行政主管部门改为畜牧兽医主管部门,并将原来没有纳入监管范围的生鲜乳收购环节纳入畜牧兽医主管部门的监管范围。

《乳品质量安全监督管理条例》第四条规定,县级以上政府畜牧兽医主管部门负责奶畜饲养以及生鲜乳生产环节、收购环节的监督管理。

二是在原多头监管的框架中增设了综合协调机构,并明确卫生行政部门为食品安全综合协调职能部门。

《食品安全法》第四条规定,国务院设立食品安全委员会;国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责,负责食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定,组织查处食品安全重大事故。

(3)明确了奶业发展的扶持主体及其扶持任务。

基于奶农、奶牛场和奶站在生产经营链条中相对于乳制品生产企业的弱势地位以及奶源在民生保障中的重要性,新法规定了奶业发展的扶持主体。

例如,《乳品质量安全监督管理条例》第8条、10条、11条、20条分别规定,国务院相关职能部门应当制定全国奶业发展规划,县级以上地方政府应当合理确定奶畜养殖规模,科学安排生鲜乳生产收购布局;国家建立奶畜政策性保险制度,省级以上财政应当安排支持奶业发展的资金,并鼓励对奶畜养殖者、奶农专业生产合作社等给予信贷支持等。

2.义务性规定有所调整和细化。

其调整突出表现在:(1)对于食品生产者增加了不合格食品的召回义务。

《食品安全法》第53条规定,食品生产者发现其生产的食品不符合食品安全标准,应当立即停止生产,召回已经上市销售的食品,通知相关生产经营者和消费者。

(2)对监管主体加重了监管职责。

如《食品安全法》第60条规定,食品安全监管部门对食品不得实施免检。

无论是生产经营主体还是
监管主体,新法对其义务于多处作了细化规定。

例如,《食品安全法》第36条、37条、39条对食品生产企业进货查验记录制度、出厂检验记录制度等作出了具体规定,尤其是规定了必须记录的具体事项,并要求保留载有相关信息的进货票据或者销售票据,保存期限不得少于两年。

又如,《食品安全法》第七章就食品安全事故处置中的分工、程序、处置措施等问题都作出了可操作性的规定。

3.法律责任规定更加完善。

新法关于责任主体的规定主要有四大亮点:(1)责任主体的范围更加全面。

在新法所规定的责任主体中,不仅有食品及其原料生产经营各个环节的市场主体,而且有行政监管系统中的政府及其职能部门和国家工作人员,甚至包括检测、疾控、标准化、科研等技术支撑部门以及行业协会、媒体等社会中介主体。

更值得一提的是,《食品安全法》第55条规定,“社会团体或者其他组织、个人在虚假广告中向消费者推荐食品,使消费者的合法权益受到损害的,与食品生产经营者承担连带责任”。

(2)责任主体的层次更加明确。

例如,《乳品质量安全监督管理条例》不仅规定“奶畜养殖者、生鲜乳收购者、乳制品生产企业和销售者对其生产、收购、运输、销售的乳品质量安全负责,是乳品质量安全的第一责任者”,而且在明确界定畜牧兽医主管部门、质量监督检验检疫部门、工商行政管理部门、卫生主管部门等责任范围的同时,规定“县级以上地方人民政府对本行政区域内的乳品质量安全监督管理负总责”。

又如,《食品安全法》75条要求,“调查食品安全事故,除了查明事故单位的责任,还应当查明负有监督管理和认证职责的监督管理部门、认证机构的工作人员失职、渎职情况”;《乳品质量安全监督管理条例》第五条要求,发生乳品质量安全事故,应当依照有关法律、法规的规定及时报告、处理;造成严重后果或者恶劣影响的,对有关政府、部门负有领导责任的负责人依法追究责任。

(3)加大了法律责任的处罚力度。

《食品安全法》第96条第二款规定,生产不符合食品安全标准的食品或销售明知是不符合食品安全标准的食品,消费者除要求赔偿损失外,还可以向生产者或销售者要求支付价款十倍的赔偿金。

(4)确立了民事赔偿责任优先原则。

《食品安全法》第97条规定:“违反本法规定,应当承担民事赔偿责任和缴纳罚款、罚金,其财产不足以同时支付时,先承担民事赔偿责任。

”
(三)新法存在的不足
按照“主体—义务—责任”一体化研究框架分析,新法仍有不足。

1.义务规定仍有缺漏。

主要表现有:(1)对有关主体的义务规定不能满足其多重身份的需要。

例如,生鲜乳收购者对生鲜乳生产者而言不仅是合同当事人,而且具有监管主体的身份,其对生鲜乳生产者的义务具有合同义务和法定义务的双重属性,而《乳品质量安全监督管理条例》第21条只规定了生鲜乳收购主体对所收购生鲜乳的检查义务,其对生鲜乳生产环节的监督义务在新法中未作规定。

又如,乳制品生产主体对生鲜乳生产、收购主体而言,不仅具有合同当事人、监管主体的身份,基于其在交易中的强势地位,其还具有扶持主体的身份,而新法忽视了其监管主体和扶持主体身份所应承担的义务。

(2)对义务的规定过于原则,不易落实。

例如,《食品安全法》第七条规定,“食品行业协会应当加强行业自律,引导食品生产经营者依法生产经营”,但仅有这种原则性规定,往往会导致自律监管义务履行的落空。

又如,《食品安全法》第八条规定,新闻媒体具有开展食品安全法律、法
规以及食品安全标准和知识的公益宣传义务和对违法行为的舆论监督义务,这种义务如何落实和履行也需要具体规定。

2.责任设计仍有软肋。

主要表现在:(1)有义务而没有相应的法律责任规定。

例如,《食品安全法》第四条第二款规定,“国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责”,而对未尽到“综合协调职责”所应承担的法律责任没有规定。

又如,《乳品质量安全监督管理条例》第8条、10条、11条、20条规定了政府作为扶持主体的义务,但对未履行扶持义务所应承担的法律责任没有规定。

(2)责任承担顺序的规定不够明确。

例如,《乳品质量安全监督管理条例》第三条规定,“奶畜养殖者、生鲜乳收购者、乳制品生产企业和销售者对其生产、收购、运输、销售的乳品质量安全负责,是乳品质量安全的第一责任者”。

这里的“第一责任者”只是表明这几种市场主体相对于国家或社会监管主体而言的第一责任顺序,也就是说,即使国家或社会监管主体对质量安全事故的发生也有责任,这些市场主体也应当首先就乳品质量安全事故向受害者承担责任。

但是,各种市场主体就某个环节发生的质量安全事故向受害者承担责任的顺序并不明确,即使是相互承担连带责任,也有划分彼此责任的问题和明确谁是第一责任者的问题。

(3)责任与违法行为匹配的弹性过大。

例如,《食品安全法》第85条、86条等条款中都有对违法行为处以“二千元以上五万元以下罚款”的规定,在如此大的幅度内缺乏轻重档次的划分,给执法者留下了过大的自由裁量空间。

注释
①发表的相关论文主要有:张新宝:《从公共危机事件到产品责任案件》,《法学》2008年第11期;吴春歧:《“问题奶”生产者、销售者的不真正连带责任》,《法学》2008年第11期;张雪忠:《质监机构产品抽检中的民事责任》,《法学》2008年第11期;张保红:《产品代言人侵权责任论纲——来自三鹿事件的启示》,《法学论坛》2009年第3期;刘璐:《“三鹿问题奶粉事件”损害赔偿民事诉讼程序之保障》,《法学》2008年第11期;于林洋:《论广告法视野下虚假荐证责任制度之重构——“三鹿门”事件下的追问与反思》,《法商研究》2009年第3期;等等。

②参见王泽鉴:《法律思维与民法实例》,中国政法大学出版社,2001年,第36—39页。

③有关“就法论法”与“法外论法”的研究,参见王全兴、彭飞荣:《评经济法学研究中的“法外论法”》,《湘潭大学学报(哲学社会科学版)》2009年第1期。

④此部分的描述主要参考了以下相关新闻报道:《三鹿如何走到今天的》,《社会观察》2008年第11期;《三鹿奶粉事件的再审视》,《南风窗》2008年第23期;《紧急应对“三鹿事件”》,《瞭望》2008年第38期;《三鹿残局》,《新世纪周刊》2009年第2期;等等。

⑤《食品安全法》自2009年6月1日起施行,取代1995年《食品卫生法》。

⑥《食品安全法》第二条第六款规定,供食用的源于农业的初级产品的质量安全管理,遵守《农产品质量安全法》的规定。

责任编辑:邓林。