整改规范:给“面子工程”套上枷锁

整改规范:给“面子工程”套上枷锁
作者：本刊编辑部
来源：《财政监督》 2020年第1期
本刊编辑部
背景材料：
近日，中央“不忘初心、牢记使命”主题教育领导小组印发了《关于整治“景观亮化工程”过度化等“政绩工程”、“面子工程”问题的通知》（简称《通知》），再次叫停脱离实际、劳民伤财的“政绩工程”、“面子工程”。

“面子工程”由来已久，近年在中央及地方严管之下，大兴楼堂馆所的风气有所收敛，
然而“出入口景观”“城市门户形象改造”等却成为新的“面子工程”打造高地。

陕西韩城耗
资1.9亿元在高速出入口建“鲤鱼跃龙门”、贵州独山盲目举债近2亿元建“天下第一水司楼”、湖南汝城4800余万元修建爱莲广场……超出地方财力、超出资源环境承载力的“景观亮化工程”导致大量的财政资金被肆意滥用，造成国家财力和社会资源的严重浪费。

此次《通知》要求把整治“景观亮化工程”过度化等“政绩工程”、“面子工程”问题
纳入主题教育专项整治内容，深化学习教育，抓好自查评估，认真整改规范，加强督促指导，
从严从实抓好整治工作。

一些地方政府不顾群众需要和当地实际，利用手中权力大搞华而不实的“面子工程”，
特别是一些贫困地区，把国家的扶贫款用来装点“门面”,严重啃食了民众的获得感。

地方政府为何如此热衷于打造“面子工程”？巨额举债撑门面有哪些危害？如何衡量“景观亮化工程”
的必要性？应从哪些方面进行规范，为“面子工程”套上枷锁？本期监督沙龙围绕“面子工程”的整治规范，就相关话题展开探讨。

财政资金缘何屡屡为盲目“面子工程”埋单？
主持人：近年来，中央和地方多次叫停“政绩工程”“面子工程”，然而一些地方“造亮点”“建门面”“刷白墙”“堆盆景”等“撑面子”的热情不减，导致大量财政资金被肆意滥用。

地方政府热衷于打造“面子工程”，根源是什么？为何屡禁不止？
宋丽颖：“政绩工程”也好，“面子工程”也罢，早期叫“形象工程”，都是由政府发
起投资兴建并承担着一定“政治”功能、彰显政绩的公共投资项目。

最初的政府“形象工程”
是为了树立政府的正面形象，提高当地经济发展水平和居民生活质量。

但是，随着时间的推移，地方政府“形象工程”由量变引发了质变，演变成了地方政府的“政绩工程”、“面子工程”，追求视觉效果，以便为自己增添光彩，赢得好评，从而满足地方政府官员快速升迁需要。

“面子工程”屡禁不止的根源有：一是地方政府官员的价值取向问题。

公共选择理论认为，政府官员都是“经济人”，以追求自身利益最大化为目标。

地方官员“经济人”的价值取
向导致个人主义行为，即，地方官员在投资项目选择时，以个人利益得失作为依据，注重那些
投资外在效益明显的项目，从而弱化了民生和服务项目的需求。

地方官员“经济人”的价值取
向还导致了惟上是从，惟上是从是一种不注重实地考察，不尊重客观事实，盲目迎合上级，以
完成上级指标为中心任务的价值取向。

从而导致地方政府官员在决策过程中往往忽视客观事实，只为讨好上级领导，不顾形象工程究竟产生了什么严重后果。

二是地方官员政绩考核机制有偏差。

以GDP考核地方政府的政绩观扭曲了地方政府行为，使地方官员好大喜功，争取大投资，
争上大项目，盲目大搞彰显政绩的“面子工程”。

这种“面子工程”所体现的地方政府利益最
大化实际上是晋升指标最大化。

然而晋升的数量是有限的，这是一种零和博弈，他人有的机会，如果自己没有，就会在晋升中失去主动。

因此，我们就看到了，如果一个地区地方政府“面子
工程”对经济发展起到了积极作用，那么其他地区为了不落伍，也会争先效仿，以保证自己在
晋升机会中处于领先地位。

正是这种“就绩论绩”层面的地方政府绩效考核机制，为“面子工程”的肆意泛滥起了推波助澜的作用，因而屡禁不止。

胡春艳：地方政府热衷于打造各种面子工程的根源主要有以下几方面：首先是形式主义
在作怪。

习书记曾指出，形式主义实质是主观主义、功利主义，根源是政绩观错位、责任心缺失，用轰轰烈烈的形式代替了扎扎实实的落实，用光鲜亮丽的外表掩盖了矛盾和问题。

当前地
方政府部门的各种“撑面子”工程对促进公共服务职能并无任何促进作用，反而掩盖了背后的
真相。

其次，公共财政预算制度不健全导致财政资金滥用。

近年我国公共财政预算改革取得了
较大的成就，但是在预算权力结构、预算过程、预算公开方面还存在不少问题，这导致大量财
政资金被肆意滥用。

最后，监督问责不力导致寻租腐败不断。

当前很少有官员因盲目上马面子
工程而被问责落马，反倒是官员落马后才牵扯出许多烂尾工程和政绩工程。

这样的问责环境导
致类似的面子工程屡禁不止。

袁铁芽：“面子工程”顾名思义指的是哪些华而不实，与地方发展和财政实力不相适应，与老百姓对美好生活的向往相背离的项目、工程。

地方政府热衷于打造“面子工程”的根子在
于思想认识不到位，在于不正确的政绩观和发展观。

近年来，虽然党中央、国务院多次叫停
“政绩工程”“面子工程”，再三强调要树立正确的发展观和政绩观，但很多地方仍然我行我素。

除此之外，经济和财政管理中的一些不足也是“面子工程”热情不减的重要原因。

经济发
展路径依赖，个别地方沉醉在高投资、高增长的老经济增长模式中无法自拔，在本地区基础设
施配套基本到位的情况下，为应对经济下行，人为上马一些“政绩工程”、“面子工程”；考
核机制不合理，考核指标设计不科学，部分考核流于形式，浮于表面，不能对地方经济发展质
量和效果进行深层次考核，一定程度助长了“面子工程”；监督机制不健全，人大预算监督约
束乏力，审计监督滞后，地方舆论监督缺位，对“面子工程”视而不见；财政绩效管理落实不力，“花钱必问效、无效必问责”尚只是财政部门的“独角戏”，对个别“面子工程”，因其
是“一把手”工程，财政甚至还得无条件支持。

莫亚琳：地方政府热衷于打造“面子工程”，根源主要在于地方政府官员执政理念的扭曲。

这些“政绩工程”官员忘记了共产党员为人民服务的“初心”,执政不是为了解决人民群众的生活困难和增加人民的幸福感，而是为了给自己将来升迁增加“政绩”，甚至是将这些“工程”作为自己以权谋私的“工具”。

尽管中央多次对某些地方“面子工程”进行过严厉的批评，很多媒体也曝光了，但是收效甚微。

其中原因在于对地方官员的监督约束机制未能起到应有的
效果，未能限制部分官员为谋求自生利益“铤而走险”去推动这些“政绩工程”。

蒋海勇：地方政府热衷于打造“面子工程”，是“只唯上不唯实”的扭曲政绩观在作祟，在根子上是部分地方官员的党性原则不强，违背了实事求是、切实为人民群众谋福祉的初心使命，寄望于“政绩工程”、“面子工程”来博出位、博排名，期望名利双收。

这种思想在相当
一部分地方官员中仍然有市场，再加上在项目投资决策中缺乏有效的机制制衡官员权力滥用，
这就导致了地方政府“面子工程”屡禁不止。

主持人：为打造“面子工程”，一些地方特别是贫困地区，甚至盲目举债上项目。

如贵州
独山县委原书记潘志立罔顾每年县财政收入不足10个亿的实际，举债近2亿元打造“天下第一水司楼”。

潘志立被免职时，独山县债务高达400多亿元，绝大多数融资成本超过10%。

这反
映了什么问题？如何约束地方财政行为，杜绝此类事件的发生？
宋丽颖：自1994年分税制改革以来，地方政府的事权与财权不相协调，事权大于财权。

地方政府不得不大量举债投资建设这些“面子工程”，使得工程建设负债规模巨大。

这种情况
从地方政府官员来说是政绩观导致的，从财政投资决策的机制来看也存在缺陷，我国公共投资
决策制定程序法制化体系不够完整，地方法制化程序可操作性又没有明确限制，使得地方政府
权限较大。

杜绝此类事件的发生，一要深化财税体制改革。

合理划分各级政府的财权、事权，明确
界定政府间支出责任，理顺政府间收入划分。

二要加快地方财政投资制度改革。

构建投资项目
后评价制度，实现政府投资决策程序的规范化。

三要完善地方财政投资问责机制。

完善投资人
决策责任制。

真正按“谁投资,谁负责”的原则,完善财政投资决策问责机制,建立明确的奖惩机制。

建立可溯的责任追究制度。

为了避免官员的短视行为,防止前任的责任留给后任承担,最终
致使无人承担的结果,需要建立可溯的责任追究制度,将追责的时限延长。

强化地方政府举债投
资的行政问责。

四要强化地方预算管理机制。

规范地方财政预算过程，优化预算的编制审批过
程能保证预算的科学性,而预算执行过程的优化则能最大限度地保证预算的严肃性。

加强对预算执行情况的审计监督，建立地方预算绩效评价制度，提高预算收支透明度。

五要强化金融监管
和信贷约束。

通过改革金融体制，强化金融监管和信贷约束，不仅可以完善国有银行的治理结构,还能够切断地方财政投资过分膨胀的资金来源,迫使地方政府收缩投资范围,谨慎合理地利用资金,确保投资项目和投资结构的合理性。

胡春艳：贫困县热衷于搞面子工程的新闻不绝于耳，这对当前工作提出了警示。

一方面
反映了地方官员盲目攀比的心理。

为了尽快干出政绩，一些贫困地区的官员不顾当地实际情况
和财政实力，盲目攀比，讲排场、撑门面，即使负债也在所不惜，说明官员决策主观随意性强，盲目性大，归根结底还是各地政府领导的攀比心理和面子心理在作怪，处处要求“争第一”，
以捞取政治资本为职务晋升铺路。

另一方面反映了当前公共项目管理的混乱。

当前地方政府在
各种工程招标中存在权力寻租等腐败问题，导致施工过程中贪污浪费的现象严重。

潘志立书记
被免职的原因之一就是受贿和滥用职权。

要杜绝此类事件的发生，应培养公务员正确的政绩观，树立公仆意识，牢记为人民服务的宗旨，建立科学的公共项目管理制度，从项目决策、项目审批、项目监管方面规范项目的建设。

袁铁芽：“独山问题”集中反映出个别地方惘顾中央要求，仍在超越财力可能盲目举债
搞建设、上项目的现象。

但“独山问题”并非个案，在全国一些地方还大量存在。

要杜绝此类
事件高发频发，关键在于提高财政预算约束的刚性和独立性。

为此，第一要规范地方财政运行
管理，为地方党委政府的财政决策立规矩、划红线，为地方财政部门纾解困难、撑腰壮胆，让
财政部门对地方党委政府的不合理决策敢于说不。

第二要强化项目实施前的财政承受能力论证，对超越本地财政承受能力的项目，要坚决下马或分步实施。

第三要强化人大的预算监督，对年
度不合理的预算安排要坚决制止。

第四要加强预算执行中的绩效评价，对绩效目标不合理、预
期不能实现绩效目标的项目要适时中止，及时止损，严肃问责。

第五要加强外部监督，特别是
审计监督，严查超概算实施的项目。

莫亚琳：这反映了地方政府项目民主决策和监督机制的缺失，地方官员权力过大的问题。

要约束地方财政行为，杜绝此类事件的发生，我认为需要进一步健全地方政府项目的民主决策
和监督机制，不仅要防止项目决策时的“一言堂”，更要发挥出地方人大财经委的监督审查作
用等，避免劳民伤财的“工程”能够上马。

蒋海勇：近年来，一些贫困地区盲目举债、劳民伤财打造“面子工程”导致地方债务风
险激增，在这些案例背后的往往是政绩观扭曲的地方一把手。

这既反映出这些地方官员党性原
则丧失的思想作风问题、好大喜功的工作作风问题，还反映出地方对一把手权力缺乏制约、财
政法规制度执行不力等机制体制问题。

对此，首先，地方党委政府应树立正确政绩观，根除盲
目举债的内在冲动；其次，要加强制度建设、强化财政预算约束，切实做好地方政府举债“开
前门、堵后门”工作；最后，健全财政监督问责机制、强化财政执纪问责工作。

整改规范，给“面子工程”套上枷锁
主持人：此次中央将整治“景观亮化工程”过度化等“政绩工程”、“面子工程”问题纳
入主题教育专项整治内容，释放了什么信号？《通知》强调，必要的亮化工程可以搞，但要从
实际出发。

如何衡量“景观亮化工程”是否必要？
宋丽颖：党中央将“政绩工程”、“面子工程”问题纳入主题教育专项整治内容，就是
要告诫各级党员干部要揭开“面子工程”的“里子”，今后地方的行为既要顾局部，更要顾全局；既要看眼前，更要看长远。

要科学决策，避免盲目铺摊子上项目行为，要以“绿色GDP”
来衡量我国的经济发展水平，不能靠“面子”应付了事。

目前政府官员决策主导的所有工程，都对老百姓有利，只是受益的大小、先后和性价比
的问题。

“景观亮化工程”也不例外，也不能说这些工程对老百姓一点益处也没有。

之所以遭
诟病，是因为官员将主要的财力和精力，倾注在一个显然并非优先顺序的景观亮化工程上去，
将过多的资源去打造一些专供参观而用的道路、桥梁或其他工程的亮化上去。

在他们的考量下，民众的需求反而是其副产品。

所以，衡量“景观亮化工程”是否必要，要以民众的需求为核心，同时，避免铺张浪费的“形式主义”。

胡春艳：此次中央对各种政绩工程和面子工程纳入主题教育专项整治内容，表明中央已
意识到问题的严重性和危害性，并坚决对其从严整治。

但是中央也并未对亮化工程实施一刀切
政策，而指出应从实际出发有选择性地进行。

这意味着建立科学合理的项目规划体系非常重要，以此衡量哪些景观亮化工程是合理必要，哪些是铺张浪费。

景观亮化工程对于提升城市品味、
改善居民生活环境、吸引旅游消费有重要作用，但是应根据当地的财政实力和城市规划来进行
设计，要充分发挥城市规划的战略性、前瞻性和导向性作用，坚决制止违反各种规划的盲目上
项目的错误行为。

对于景观亮化工程既要预先科学合理规划又要从严审批，以减少铺张浪费行为。

袁铁芽：中央将整治“景观亮化工程”过度化等“政绩工程”、“面子工程”问题纳入“不忘初心、牢记使命”主题教育专项整治活动，就是要从思想上入手，督促地方党委政府转
变发展观、政绩观，遏制住个别地方不合理的投资冲动、增长速度冲动，将个别走偏的地方拉
回供给侧改革的大道上来，更好更快实现高质量发展。

衡量“景观亮化工程”是否必要可从四
个维度来评价，第一是必要，项目应符合当地老百姓的期盼，能改善民众福祉；第二是可行，
项目上马没有超出当地财政承受能力，不会大量增加地方政府债务；第三是有效，项目建成后
能得到大多数老百姓的好评，能真正提升地方城市品位和发展潜力；第四是适度超前，项目既
要符合当前经济社会发展实际，不过度“福利化”，不过度强调技术的先进性；也要避免“一
上马就下马”的尴尬，注重运行的经济性。

莫亚琳：“景观亮化工程”是否必要，关键在于是否能从地方的实际出发进行综合考虑。

首先，“景观亮化工程”是否能对当地的经济和社会发展起到切实的推动作用；其次，“景观
亮化工程”是否能得到地方大多数老百姓的认可；最后，“景观亮化工程”一定要平衡好地方
的财力，也就是地方财力是否可以负担得起，而且确实是地方经济发展和民生所急需的项目。

蒋海勇：“政绩工程”、“面子工程”问题纳入主题教育专项整治内容体现了中央对
“政绩工程”、“面子工程”从严查处从实整治的要求，释放了中央把牢固树立正确政绩观整
治“政绩工程”、“面子工程”进行到底的决心。

衡量“景观亮化工程”是否必要应该遵循以
下基本标准：一是地方人民群众是否有较迫切需要；二是地方的经济发展现状和财力水平是否
可以支撑；三是“景观亮化工程”自身的成本-效益是否合理。

主持人：近些年全国有大量“政绩工程”、“面子工程”被叫停，然而调查发现，很多叫
停工程处置不合理，造成决策“次生灾害”。

此次《通知》要求对已建成的和正在建设的景观
亮化工程采取分类指导，防止在整改中一拆了事，不要造成新的浪费。

您对此有何想法建议？
宋丽颖：要想整治“形象工程”、“面子工程”不能光靠喊停来解决，更重要的是停下
之后的处置方法，既要保证政府的公信力不受损，又要保障百姓的权益不受损。

同时，要对已
经建成的建筑物充分利用，将其改变为公益性的设施，服务广大的人民群众，对于未建完的可
以采用招商、拍卖的方式来处理，以商业化的形式来降低政府的财政损失。

首先，要对叫停的
工程进行甄别，根据地点和周边人群分类，筛选出哪些可以运用市场方式盘活，哪些可以变更
用途改建成教育、医疗、养老、文娱等服务机构，哪些能改建为公共绿化、健身健体器材等公
共设施，经项目审批、专家评估、民意调查等程序后，尽快进行工程“续尾”工作；其次，要
逐项排查被叫停的工程，涉及损害群众利益的项目，要进行合理补偿，不能因工程“烂尾”而
让老百姓吃亏，减少因形象工程、政绩工程而造成的负面影响。

胡春艳：《通知》提出对现有的景观亮化工程采取分类整治，防止在整改中出现新的浪费，这表明当前中央的政策更为科学合理，在现实中可采取以下步骤进行：首先，对所有的景
观亮化工程进行科学评估和自我评估。

对于符合规划要求的亮化工程可以加以改造利用，对于
不符合标准和要求的亮化工程则坚决叫停。

其次，对整治工程进行项目招标，委托第三方机构
进行。

为了防止一些部门在整治工程中不当干预，可采取公开招标的形式委托第三方机构进行。

最后，对整治过程进行全方位监督跟踪。

各部门可成立整治工作领导小组，对工程的评估、工
程的整治进行全面监督跟踪，便于发现问题及时纠正。

袁铁芽：从实践看，很多“政绩工程”、“面子工程”并不是一无是处，像湖南汝城修
建的爱莲广场它确实在一定程度便利了老百姓，提高了人民的生活水平。

因此，对“政绩工程”、“面子工程”不加区分的一拆了事、一停了之只会造成新的更大浪费。

整改中，必须摸
清情况，分类施策。

对已建成的项目应综合考虑项目性质、服务对象、运营维护成本、处置成
本等因素逐个制订整改方案，对纯公益性，直接服务广大群众的项目，重在降低运行维护成本；对可以调整用途的项目，根据实际，调整用于其他公益性事业；对适宜市场化经营或直接出让
的项目，可采取特许经营或公开拍卖等方式，转移给社会资本经营。

对在建项目应重新进行财
政承受能力和可行性论证，根据论证结果实施“停、缓、调、撤”等整改措施，对符合当地未
来发展方向但超出财政承受能力的项目一律暂停；对符合当前地方发展实际但财政暂时无法承
受的项目暂缓实施；对处于财政承受范围但过度超前的项目调整建设方案、压减当前投资；对
不符合当地未来发展方向，也不切实际的项目坚决撤销。

蒋海勇：《通知》中“分类指导，防止在整改中一拆了事”为防止整改中出现“次生灾害”提供了贴合实际的指引。

这一规定的立足点就在于“不要造成新的浪费”。

对此，个人认
为对于已经建成的景观亮化工程应该进行切实可行的评估，有造血功能的工程应该继续运营以
服务地方人民群众，需要财政继续输血的工程应采取合适的市场化方式处理；对于正在建设的
项目，应严格按照《通知》要求停止建设妥善处理收尾工作。

主持人：《通知》强调，要把“当下改”与“长久立”结合起来，着眼长效、立足规范，
围绕动议、规划、审批、建设等方面建立健全相关机制，从源头上防止“政绩工程”、“面子
工程”。

您认为应从哪些方面着手，来给“面子工程”套上枷锁？
宋丽颖：一是改变地方官员的价值观，要杜绝“政绩工程”、“面子工程”，就要从思
想根源上寻找解决之道。

首先要纠正政府官员的错误价值观，必须正确定位政府角色，强化公
共部门行政精神。

其次，政府官员应树立正确的政绩观。

地方政府只有牢固树立科学发展观，
才能树立正确的政绩观。

真正的政绩是“为官一任，造福一方”的实绩，而不是劳民伤财的
“面子工程”。

二是健全地方政府政绩考核体系。

建立一套科学、客观、综合的官员政绩考核
指标体系是遏制“政绩工程”、“面子工程”的关键手段之一。

应该把“以民为本”的观念贯
彻在绩效考核中，以公民满意为核心标准。

在衡量指标上，引入“绿色GDP”的考核指标，把
是否以环境污染、资源过度消耗浪费为代价换来的地区经济发展作为重要审查指标。

在政绩考
核时，还必须考察地方政府是否脚踏实地地把人民生计作为重要工作来做，是否切实贯彻“全
心全意为人民服务”的服务宗旨。

另外，还应完善地方政府投资决策程序，建立严格的责任追
究制度。

胡春艳：要想从源头上遏制政绩工程，应从以下几方面进行大力改革：首先，建立科学
的绩效考核制度。

各地应根据实际情况，将一些重大决策、重大战略以及重大改革作为评估重点，而把类似景观亮化工程这样的项目不纳入绩效考核范围，考核指标应更多围绕与老百姓切
身利益相关的指标进行，比如科技创新、安全生产、社会治安、生态环境、食品安全、社会保障、医疗卫生、教育就业等。

并把这些指标的完成与官员晋升及福利紧密联系，这有利于官员
建立正确的政绩观。

其次，建立现代公共财政预算制度。

当前各种政绩工程和面子工程的泛滥
归根结底还是没有建立起现代的公共财政预算制度，导致官员可以随意决定公共财政资金的分配。

再次，建立科学项目管理机制。

在项目决策、项目审批、项目监管方面建立相应的管理机制，从源头上杜绝各种面子工程盲目上马的行为。

最后，加强惩处与问责力度。

对于违规盲目
铺摊子上项目的各种行为应纳入问责体系之中，明确违规标准和问责形式，加强惩戒力度，以
形成威慑力，形成官员不敢腐不想腐不能腐的有效问责机制。

袁铁芽：从源头上防止“政绩工程”、“面子工程”，站在财政角度，我认为可以从四
方面入手。

一是强化事前项目财政可承受能力评估和可行性论证，对没有明确建设资金来源和
偿债来源，不属于“补短板”范围，超出本地区财政承受能力范围的项目，一律不准上马。

二
是强化财政预算编制审核和执行监控，对未进行或未通过财政承受能力论证的项目严禁纳入年
度预算安排，禁止地方党委政府随意签批增加年度预算安排和对外出借财政资金，对超过一定
额度的地方，上级财政可按一定比例扣减下年度转移支付资金。

三是强化财政资金支出绩效评价，对没有明确绩效目标或绩效目标不合理、不可量化的项目严禁列入年度预算，对执行中预
算绩效不达目标的项目暂缓拨付财政资金，暂停项目实施。

四是强化监督问责。

同级人大应肩
负起预算监督的职责，对本地区政府预算中不合理的支出安排要坚决指出，对缺少依据的预算
调整要坚决反对；财政部门要强化内部监管，特别是上级财政部门要加强对下级财政部门的监
管指导，对其不合理的预算安排要及时指出，坚决纠正；审计部门要增强监督的针对性，组织
开展专项审计；纪检监察部门对各级监管部门发现移交的问题要严肃问责，以儆效尤。

莫亚琳：我认为着眼长效，应从以下三方面进一步完善制度，才能将地方官员的权力
“关进制度的笼子里”，才能真正给“面子工程”套上枷锁。

首先，进一步完善干部考核提拔
制度，要杜绝搞“政绩工程”的官员得到提拔，甚至要追究其决策失误的责任。

其次，健全地
方政府项目的民主决策和监督机制，对项目进行全程监督，杜绝“面子工程”通过审批。

最后，坚决严格查处地方领导干部的贪污腐败行为，防止某些官员利用“面子工程”作为自己以权谋
私的“工具”。