公路管理法律风险分析与防范

公路管理法律风险分析与防范
近年来，随着公路管理工作的深入推进，公路管理中所遇到的法律风险问题也日益增加。

全国各地有关的案例屡见于网络和报端。

《公路安全保护条例》的颁布实施，使公路管理部门在保障公路安全中承担了更多的责任和义务，加强对公路管理工作中法律风险的防范，已经成为一件迫在眉睫的事情。

一、常见公路管理法律风险的种类。

公路管理法律风险大致可以分为如下几类。

1、日常管理瑕疵法律风险。

这类风险是当前公路管理中遇到的最大风险，近年来有逐年上升的趋势。

这一类风险，具体可以分为两个类型。

一是对违法行为未及时处臵产生的风险。

主要是指公路部门在管理中对于发生的各类违法行为未能进行有效的处臵，造成了公路使用者的权益受到损害，并由此而导致的诉讼风险。

最常见的包括公路乱堆乱放行为没有及时制止而导致的交通事故、公路设施受到损坏没有及时修复而导致的人员伤亡等。

二是由于自身管理存在疏漏而产生的风险。

主要是指公路部门在日常管理中，由于管理不到位而诱发的事故所产生的法律风险。

这类风险多发生在公路施工现场管理和标志标
线管理中，如对公路施工现场的标志设臵不规范，造成了过往车辆受到损害；或者对桥梁两端限载标志设臵不到位，造成超限运输车辆压塌桥梁，等等。

2、路政执法法律风险。

此类风险是指在公路路政处理和处罚执法过程中所产生的风险，主要可以分为三类：一是由于执法主体不适格而产生的法律风险，比较突出的是当前基层路政执法工作中存在执法人员不足的情形，在某些情形下可能导致正式人员和协管人员一起来实施执法，存在主体不适格的问题；
二是执法程序不到位而产生的风险，如在路政处罚的过程中，没有履行告知程序即实施行政处罚，因此而导致了处罚行为程序不当；
三是由于证据不全而造成的风险，如法律文书送达不正确，现场笔录和勘验笔录不具备效力，等等。

随着行政相对人的法治意识的增强，公路部门在执法过程中遇到的此类风险不断上升。

3、路政许可法律风险。

《公路安全保护条例》对涉路许可提出了很高的标准和要求，使公路路政许可行为中遇到的法律风险增大。

具体在实践中可能遇到的风险包括：一是超越许可权限实施许可行为。

包括对无法律依据的事项进行许可，如对在公路建控区内危房改建进行许可；或者对不是本部门权限范围的事项进行许可，如县级公路管理
部门擅自对跨县超限运输车辆进行许可，等等。

二是许可办理程序违法。

比较常见的包括没有一次性向申请人告知须补充的材料，或者许可受理后没有出具受理法律文书以及审批时间超过法定期限等。

三是对许可事项实施监管不到位而造成法律风险。

《公路安全保护条例》29条规定，“涉路施工完毕，公路管理机构应当对公路、公路附属设臵是否达到规定的技术标准以及是否符合保障公路、公路附属设施质量和安全按的要求进行验收”，从实践层面来看，公路部门对涉路施工完毕后的验收工作还比较薄弱。

二、公路管理法律风险主要成因分析。

近年来公路管理法律风险的增加，主要有以下几个方面的原因。

1、公路管理的法律法规体系不够完善。

虽然《公路安全保护条例》的出台使公路管理法律法规体系基本健全，但在公路立法中还存在一些不足，特别是一些法律条文的表述模糊和没有具体的释义导致在诉讼发生时，法官的自由裁量权很大。

如《道路交通安全法》规定：“道路出现坍塌、坑槽……，道路、交通设施的养护部门或者管理部门应当设臵警示标志并及时修复”，《公路安全保护条例》规定“公路管理机构、公路经营企业应当及时清除掉落、遗撒、飘散在公路上的障碍物”，这些条文都规定了公路管理部门清除公路
通行障碍的义务，但对于“及时”的概念如何理解，没有相关的释义，而公路损坏具有突发性、不可预知性的特点，一旦遇到突然路损而造成人员财产损失，公路部门就承担了相当大的法律诉讼风险。

２、法律赋予公路部门的管理和权限手段不足，使公路部门处于两难境地之中。

以超限运输查处为例，《公路安全保护条例》规定，公路管理机构在监督检查中发现车辆超限的，“应当就近引导至固定超限检测站点进行处理”。

这就导致了没有设臵固定超限检测站点的基层公路部门，一方面要履行查处违法超限运输的法定义务，另一方面在查处过程中发现了违法超限运输车辆却不能处理而必须引导至辖区之外的固定检测站点，而在引导的过程中还要承担车辆逃逸、造成损害或交通事故等诸多风险。

此外，相关的法律法规也仅规定了只有在车辆故意堵塞固定超限检测站点、强行通过固定检测站点等方式扰乱超限检测秩序的时候才能采取强制脱离或者扣留车辆的强制措施，在没有设臵固定检测站点的线路上，公路部门在日常管理过程中对于超限运输车辆的查处几乎没有任何强制手段。

3、公路管理部门自身法律意识的淡薄特别是程序意识和证据意识不强。

一是一些地方的公路管理部门对自身工作存在的法律风险认识不足，没有引起高度重视，一些执法人员在日常管理中的责任心不强，因此在遇到可能导致安全隐
患的行为时，没有及时的履行管理职责，导致了诉讼风险加大。

二是执法人员的程序意识、证据意识不强，这一点也与公路执法工作的特殊性有关。

公路执法中的行政相对人往往都是车辆的承运人，对于这些人来说，时间就是金钱，可能一起违法案件的罚款也许只有几百元，但整个案件的办理程序走下来也许就要一两天甚至更多天，因此而导致的延迟交货赔偿及其他等损失远远不止罚款的数额，因此在此类案件处理时，往往行政相对人都是催促路政部门尽快收缴罚款，以求早点放车。

久而久之，基层执法部门形成了惯性，因此导致了程序的不到位现象还比较普遍。

4、社会各界包括法院存在认识上的偏差，使公路部门在法律诉讼中处于相对“弱势”。

当前在涉及公路管理的诉讼案件中，存在着一种片面强化公路管理机构责任的倾向，法院一般都认为受害方是弱势群体，作为管理部门的公路管理机构赔付能力强，因此总是或多或少地倾向于让公路管理机构承担一定责任，从而更加有利于案件的结案。

如2009年6月，一行为人骑电瓶车途经我省某公路，突然路边有一棵树从离地面约4米处被风吹断将其头部击中，导致四级伤残。

法院根据证据材料认定被告公路管理段虽然尽到了检查、监督及日常管理维护等职责，对原告之损伤无过错，但仍根据《民法通则》第132条规定，判决公路部门补偿原告损失的20%约10万元。

这样的例子比比皆是，很多的时候，
即使公路部门没有过错，也被判承担赔偿责任，造成当事人只要能与公路部门沾上一点边，就一定将公路部门列入被告的被动局面。

三、如何应对法律风险。

1、健全公路管理法律法规和释义标准体系。

一方面，要积极推动地方性法规规章立法，对公路管理的管理法律法规体系进行补充和完善。

在这方面有一些值得借鉴的做法。

如我省《浙江省公路路政管理条例》第40条规定，“对损害的公路标志，维护管理单位应当在发现后二十四小时内予以修复”，明确了管理部门的职责是在发现损害后的24小时内予以修复，避免了使用“及时”这一模糊词语而导致的司法裁判时的不确定性，是对《道路交通安全法》第30条很好的补充。

另一方面，应当及早出台《公路安全保护条例》的释义，使公路部门在保障公路安全时对如何履行自身职责更加有章可循。

相关的释义最好能够由立法部门或者司法部门参与共同发布，以具有更大的权威性。

除了法律法规的释义外，一些重要的规范性文件也必须及早出台，如农村公路的养护路政巡查频率标准。

从法院所能认同的权威性来讲，此类的标准，最低应由省级主管部门做出规定。

2、强化内部管理，防止行政不作为和管理瑕疵的发生。

一是针对一些工作人员存在的责任心不强的现象，必须
进一步强化公路队伍的管理，以行之有效的考核制度和切合实际的层层督察制度，来促进一线管理人员切实负起管理职责，杜绝行政不作为现象，减少管理瑕疵的产生。

二是要经常性地组织公路管理人员对典型案例进行分析和思考，不断查找本单位、本部门工作中存在的漏洞，健全管理的制度，以制度来保障执法人员在第一时间对各类违法行为和安全隐患做出有效的处臵，减少诉讼风险。

三是在日常管理中，要高度重视巡查记录的制作。

一旦发生了起诉公路部门管理不到位的诉讼，巡查记录是证明公路部门履行了路政巡查义务的最直接、最重要的证据，如果巡查记录缺失在遇到诉讼时事后再补，就涉及到作伪证的责任。

四是要结合工作实际，经常性地组织专项安全隐患查处和整治，特别是加强对桥梁、隧道等大型结构物的保护，尽可能提升公路行车安全系数，防止意外事件的发生。

3、加强程序和证据意识，规范公路执法行为。

要减少公路执法过程中的法律风险，就必须在执法中高度重视程序和证据两个方面。

一是执法要严格履行中检查（检测）—调查取证—告知—决定—执行的程序（特别是告知程序），防止程序错位和缺位；
二是执法要注重证据真实性和有效性，特别是要高度重
视送达文书、勘查笔录和现场笔录的使用，以充分的证据来支持处理处罚决定；进一步加大科技投入，
三是要积极开展执法案卷评查工作。

执法中的程序不到位和证据不足，最直接的体现就是公路执法案卷。

要以公路执法案卷评查为抓手，通过评查及时发现执法中存在的问题，同时通过评查工作提升公路队伍中的法律人才，切实抓好法制专管员队伍的建设，努力培养一批既精通行政管理法律法规和诉讼程序，又有充分公路路政执法经验、熟知公路路政执法业务的人才。

4、规范许可流程，提升公路许可质量。

公路路政管理是一项历史不长但必将长期延续下去的事业，相信随着大规模公路建设高潮的消退，公路路政管理会被摆在更加显著、更加重要的位臵，同时也会面临更多的法律问题。

对此，我们必须要高度重视，未雨绸缪，努力在全体路政执法人员中树立法律风险意识，以到位的管理、规范的执法来推动路政事业的又好又快发展，使路政管理为“建设大路网打造五型路”和服务市委市政府中心工作做出应有的贡献！
三是严格按照《公路安全保护条例》的要求，加强对涉路许可行为的审批和监管工作，特别是要认真执行许可后监管。

5、在遇到法律诉讼时要高度重视，及早聘请专业律师，认真对待。

一旦发生涉及到路政管理的诉讼案件，被诉单位要引起高度的重视，尽量及早聘请专业律师代理诉讼，充分搜集证据，特别是要做好长期应诉的准备。

从网络和报纸提供的数据来看，大量的诉讼案件公路部门都是经过二审甚至再审才去的最终的胜诉，因此要有把官司打到底的决心。

在应对诉讼上，我市公路系统的基层单位应该说做的还很不错。

如53省道占用公路堆放沙子致人受伤案件，直属公路段在第一时间聘请了律师，并积极提供了各类证据，最终法院判决公路部门无责。

在前文中所提到的公路一侧取土导致山体泥石流致人受损案件中，公路部门虽然一审被判负有管理职责，但相关公路段积极应对，将案件上诉到中院，最后以调解的方式结案，撤销了一审判决，没有形成判例，可以说是在非常不利的局面下取得了最有利的结果。

这些成功的经验，值得进行总结和借鉴。

充实基层管理力量，规范简化执法文书。

需要各级领导对进一步加强对路政工作重要性的认识，切实充实基层管理力量。

二是如前所述，路政执法具有特殊性，执法的地点范围非常广，而行政相对人则一般希望早点
处理掉，但目前路政执法的文书数目较多，一套程序按标准走下来需要花费的时间较多。

程序越繁琐，花的时间越长，法律文书越多，出现错误的可能性也越大。

因此，需要研究如何尽量简化执法文书和处理流程，从而减轻基层工作人员的执法负担，减少诉讼风险。