第7章 财政支出规模及其控制
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23
• 另一观点认为：收入再分配有利于中等收入阶层， 而非低收入阶层。 经济学中的Director’s Law就指出：公共支出主要 有利于中产阶级，而用于筹资的税收中的大部分 却是由穷人和富人来承担的。
24
1.4.5马斯格雷夫和罗斯托的公共支出增长的发展 模型
该理论采用经济发展阶段论解释公共支出的增长原因，从 公共支出作用变化的角度分析公共支出增长。 第一，在经济发展的早期阶段，需要政府提供基础设施建设， 以克服经济发展的瓶颈，为经济起飞创造良好的外部环境。所 以，在这一阶段公共资本的作用很大，公共支出必然增长。 第二，经济发展进入中期阶段以后，私人资本积累开始上升， 公共积累支出的增长率下降，但是需要政府加强对经济的干预。 同样需要增加公共支出。 第三，经济发展进入成熟阶段后，人均收入的提高带动人们 对生活质量提出更高要求，公共支出的结构发生变化，从以基 础设施投资为主，逐步转向以教育、保健和社会福利为主的支 出结构。这些旨在进行福利再分配的政策性支出的增加会大大 超过其他项目的公共支出的增长，甚至GDP的增长速度。 25
18.92% 16.69% 16.69% 16.58% 15.63% 14.04% 13.43% 12.41% 11.87% 11.87% 12.62% 14.03% 16.37% 18.01%
4491.56 5095.74 6058.29 6568.87 7232.19 8288.97 6910.77 8684.98 10661.03 13595.65 14196.74 16423.07 19473.46 22079.89
财政支出 GDP
上述趋势表明
• 在市场化进程中，传统的在国家财政范围内履行的政府 职能逐步削弱； • 在原有的国家财政范围之外的新的政府职能，如社会保 障职能、社区建设职能等得到很大加强。
11
用政府支出占GDP的比重来衡量一国政府活 动规模的肚量方法是粗略的，其局限在于
• 政府支出只是对政府所提供的产品和服务总额的 近似反映； • 政府的实际支出无法测算政府对经济活动的全部 影响，如政府管制行为的影响。
1122.09 1281.79 1235.43 1149.21 1975.41 2294.93 2824.16 3896.50 4119.96
30.96% 31.74% 27.35% 23.64% 37.26% 38.52% 39.19% 43.35% 40.39%
9
1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
11954.5 14922.3 16917.8 18598.4 21662.5 26651.9 34560.5 46670.0 57494.9 66850.5 73142.7 76967.2 80579.4 88189.6
2262.18 2491.21 2823.78 3083.59 3386.62 3742.20 4642.30 5792.62 6823.72 7937.55 9233.56 10798.18 13187.67 15886.50
• 绝对指标 • 相对指标
5
绝对指标
• 公共支出的绝对规模；是一种直接用货币量表示 的财政支出规模。 • 其特点是能够较直观地反映一定时期内政府财政 规模、反映政府提供公共物品与处理公共事务的 规模，在预算中往往采用这个指标进行核算。 • 缺陷：难以反映影响财政支出的各种复杂因素。
6
相对指标
• 指财政支出总额与其他相关经济指标，如GDP （国内生产组织）、GNP（国民生产总值）的比 值，考察财政支出的增长情况。 • 将财政支出加以分类，通过主要支出项目与GDP 之间的比值，考察财政支出增长的结构性特点。 • 主要特点是具有横向和纵向可比性
15
1.4 财政支出增长的原因分析
解释财政支出增长的若干理论
• • • • • 政府活动扩张论 偶然事件论 非均衡增长论 收入再分配论 马斯格雷夫和罗斯托的公共支出增长的发展模型
16
1.4.1 政府活动扩张论
• 由19世纪德国经济学家瓦格纳(Wagner, A.)提出，故称 “瓦格纳法则”。 • 在对19世纪许多西欧国家以及美国和日本的公共部门增 长情况进行实证分析的基础上，瓦格纳断言，工业化经 济的发展必然伴随政府活动规模的不断扩张。 • 原因：
13
瑞士 19.2 19.9 17.7 21.3 29.3 33.6
注：*1990年数据，**1999年数据
不同发展程度国家政府支出占GNP的比重(%)
年份
低收入国家
中下等收入 国家 15 27
中上等收入 国家 25 27
发达工业 国家 28 40
1972 1986
19 23
14Βιβλιοθήκη 在各国经济发展史上，尽管不同国家的政府 支出的增长情况各不相同，而且在一国的不 同发展时期，政府支出的增长情况也有较大 差异，有些国家在有的时期出现政府支出负 增长的情况，但从长期和整体看，政府支出 的不断增长构成了发展的总趋势。
26
2.财政支出规模控制
控制财政支出规模的制度安排
• 预算监管制度 • 零基预算制度 • 政府采购制度
1.4.2 偶然事件论
• 由英国经济学家皮科克和怀斯曼(Peacock and Wiseman, 1967)提出； • 也称时间型态理论、梯度渐进增长理论； • 他们把分析建立在决定公共支出的政治理论基础 上，即“政府愿意多花钱，人们不愿多纳税，因 此政府必须注意其公民的意愿。”
19
• 主要观点
3624.1 4038.2 4517.8 4860.3 5301.8 5957.4 7206.7 8989.1 10201.4
1122.09 1281.79 1228.83 1138.41 1229.98 1409.52 1701.02 2004.25 2204.91
30.96% 31.74% 27.20% 23.42% 23.20% 23.66% 23.60% 22.30% 21.61%
“公共活动，尤其是国家活动，不断扩张的法则 对于财政经济而言就成为为了适应财政需要不断扩张 的法则。当行政分权和地方政府的结构合理时，国家 的需求和地方当局的要求都会扩大，后者则更是有过 之而无不及。近来德国市政的财政要求明显增长，城 区尤其如此。这一法则是至少经过对西欧文明中不断 前进的国家进行实证观察后得出的结果：对此作出的 解释、判断和寻因无非是迫于社会进步，以及由此而 产生的私人经济和公共经济相对范围的改变，特别是 强制性公共经济范围的扩大。金融银根的收紧或许能 控制国家活动的扩张，使他们的活动范围受到收入的 约束而不是相反。但从长期来看，进步的人们不断发 展的愿望终将克服这些财政困难。” 18
12
1.3 财政支出规模的国际比较
若干发达国家政府支出占GDP的比重(%)
年度 1940 1950 1960 1970 1980 1991 1998 美国 18.4 21.3 22.7 27.5 29.1 30.6* 28.3** 英国 30.0 39.0 31.9 33.2 41.8 39.1 40.2 加拿大 23.1 22.1 29.7 31.2 37.8 43.0 42.1
公民的可容忍的税收水平决定可容忍的财政支出水平（克 拉克的税收灾难学派） 即税收是约束政府支出的一道防线。 只有在经济和社会制度受到冲击时（战争、饥荒或某些大 规模的社会灾难），人们才会审视过去，在心理上接受一 个更高的可容忍的税收水平(审视效应)，容忍政府支出更 多地替代私人支出(置换效应) 审视效应和置换效应促使政府支出上新台阶 在冲击消失后，较高的支出水平因惯性而持续存在。
公共规模持续增长是一种全球经济现象。 统计资料表明，无论是从绝对量还是相对量 来看，公共支出在各国都呈上升趋势，是发 达国家和发展中国家共同面临的难题。
7
1.2 中国财政支出的规模
政府总支出的计算
政 府 债务利息 + 企 业 预算外 社会保障 财政 (国 际 口 径 )= (官 方 口 径 )+ + + 出 出 总支出 支 亏损补贴 支 出 支 支出
22
1.4.4 收入再分配论
• 一种观点认为：政府支出增长源于低收入者利用政治制 度进行有利于他们的收入再分配；就是说，为了赢得更 多的选票，政治家承诺给予那些收入在中位以下的选民 提供利益，而让那些收入在中位水平以上的选民承担净 成本。只要这种实现收入再分配的机制对工作积极性不 会造成太大的损害，政治家就有扩大政府主办的再分配 范围的动力。 例如，有5个选民，收入分别是5万、4万、2.5万、1.5万、 0.5万，中位收入位2.5万，平均收入为2.7万，而支持政 府将收入转移给4万元居民这一计划的政治家将当选。
第7章 财政支出规模及其控制
本章提要
1.财政支出的规模 2.财政支出规模控制
2
引言
什么是财政支出？
• 也称政府支出或公共支出，指政府为履行职能而 消耗的一切费用的总和； • 财政支出是政府活动的成本。 • 消费性支出（政府用于购买当前的产品和服务、 资本品和服务）和转移性支出（在养老金、补助、 债息、失业救济金等方面的支出）
工业化经济所引起的社会组织形态变革以及公私行政活动的集中 化管理，产生社会和经济制度的非人性化和劳动分工的高度专业 化→经济交往复杂化→经济主体间的摩擦增加→要求更多的政府 保护、调节和管理活动。 随着工业化进程的加快，收入提高和社会进步→对分配问题的关 心加强→对教育、文化、保健、福利等服务的需求增加→要求政 府以更大的比例提高这些方面的支出。 随着工业化经济的发展，经济的不完全竞争状况会日益加剧，需 要政府干预经济，对资源进行再配置；至于那些具有极大外部效 益的行业，也要求政府接管直接进行生产经营。 17
• 例如：印度洋大海啸，SARS风波，禽流感、口蹄疫
20
财政支出 GDP
财政支出
私人支出
O
战前
战争
战后
时期
图7-1 偶然事件导致财政支出的增长
21
1.4.3 非均衡增长论
• 由美国经济学家鲍莫尔(Baumol, 1967)提出，也称鲍莫 尔法则。 • 从公共产品生产函数中投入品价格的角度，对政府支出 增长现象进行解释。 • 公共部门的活动为劳动密集型，私人部门的活动为资本 密集型→私人部门劳动生产率较高→私人部门工资水平 上升→为提供足够服务，公共部门的工资水平须与私人 部门保持同步→公共服务的单位成本上升→公共服务的 相对价格上升→公共支出增长
考察财政支出的意义
• 财政支出的规模和结构既反映政府介入社会经济 生活的范围、领域和力度，也反映财政在社会经 济生活中的地位。
3
1.财政支出的规模
1.1 财政支出规模的度量 1.2 中国财政支出的规模 1.3 财政支出规模的国际比较 1.4 财政支出增长的原因分析
4
1.1 财政支出规模的度量
衡量指标
• 绝对指标：表7-1 • 相对指标：表7-2
8
表7-2 中国的政府支出占国内生产总值（GDP）的比重(1978-2000)
年份 GDP 财政支出 (亿元) 财政支出 /GDP(%) 政府总支出 (亿元) 政府总支出 /GDP(%)
1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986
小结
• 上述每一理论都有其合理性，但它们一般都只强调单一 或少数几个因素对财政支出的独立影响，没有一种理论 能够单独解释整个现象。 • 即使将这些理论放在一起，也仍有解释不清的地方。 • 影响财政支出的因素
经济因素：如人均收入增长、技术变化、公共服务相对成本提升、 城市化等； 政治和社会因素：如政局稳定、人口状态 、观念变化等。
37.57% 34.15% 35.81% 35.32% 33.39% 31.10% 20.00% 18.61% 18.54% 20.34% 19.41% 21.34% 24.17% 25.04%
10
1978年以来中国政府规模变化的趋势
由1978年的30.96%逐步下降到1995年的11.87%， 之后回升至2000年的18.01%； • 政府总支出GDP 由1978年的30.96%逐步下降到1995年的 18.54%，之后回升至2000年的25.04%。 •
• 另一观点认为：收入再分配有利于中等收入阶层， 而非低收入阶层。 经济学中的Director’s Law就指出：公共支出主要 有利于中产阶级，而用于筹资的税收中的大部分 却是由穷人和富人来承担的。
24
1.4.5马斯格雷夫和罗斯托的公共支出增长的发展 模型
该理论采用经济发展阶段论解释公共支出的增长原因，从 公共支出作用变化的角度分析公共支出增长。 第一，在经济发展的早期阶段，需要政府提供基础设施建设， 以克服经济发展的瓶颈，为经济起飞创造良好的外部环境。所 以，在这一阶段公共资本的作用很大，公共支出必然增长。 第二，经济发展进入中期阶段以后，私人资本积累开始上升， 公共积累支出的增长率下降，但是需要政府加强对经济的干预。 同样需要增加公共支出。 第三，经济发展进入成熟阶段后，人均收入的提高带动人们 对生活质量提出更高要求，公共支出的结构发生变化，从以基 础设施投资为主，逐步转向以教育、保健和社会福利为主的支 出结构。这些旨在进行福利再分配的政策性支出的增加会大大 超过其他项目的公共支出的增长，甚至GDP的增长速度。 25
18.92% 16.69% 16.69% 16.58% 15.63% 14.04% 13.43% 12.41% 11.87% 11.87% 12.62% 14.03% 16.37% 18.01%
4491.56 5095.74 6058.29 6568.87 7232.19 8288.97 6910.77 8684.98 10661.03 13595.65 14196.74 16423.07 19473.46 22079.89
财政支出 GDP
上述趋势表明
• 在市场化进程中，传统的在国家财政范围内履行的政府 职能逐步削弱； • 在原有的国家财政范围之外的新的政府职能，如社会保 障职能、社区建设职能等得到很大加强。
11
用政府支出占GDP的比重来衡量一国政府活 动规模的肚量方法是粗略的，其局限在于
• 政府支出只是对政府所提供的产品和服务总额的 近似反映； • 政府的实际支出无法测算政府对经济活动的全部 影响，如政府管制行为的影响。
1122.09 1281.79 1235.43 1149.21 1975.41 2294.93 2824.16 3896.50 4119.96
30.96% 31.74% 27.35% 23.64% 37.26% 38.52% 39.19% 43.35% 40.39%
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1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
11954.5 14922.3 16917.8 18598.4 21662.5 26651.9 34560.5 46670.0 57494.9 66850.5 73142.7 76967.2 80579.4 88189.6
2262.18 2491.21 2823.78 3083.59 3386.62 3742.20 4642.30 5792.62 6823.72 7937.55 9233.56 10798.18 13187.67 15886.50
• 绝对指标 • 相对指标
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绝对指标
• 公共支出的绝对规模；是一种直接用货币量表示 的财政支出规模。 • 其特点是能够较直观地反映一定时期内政府财政 规模、反映政府提供公共物品与处理公共事务的 规模，在预算中往往采用这个指标进行核算。 • 缺陷：难以反映影响财政支出的各种复杂因素。
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相对指标
• 指财政支出总额与其他相关经济指标，如GDP （国内生产组织）、GNP（国民生产总值）的比 值，考察财政支出的增长情况。 • 将财政支出加以分类，通过主要支出项目与GDP 之间的比值，考察财政支出增长的结构性特点。 • 主要特点是具有横向和纵向可比性
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1.4 财政支出增长的原因分析
解释财政支出增长的若干理论
• • • • • 政府活动扩张论 偶然事件论 非均衡增长论 收入再分配论 马斯格雷夫和罗斯托的公共支出增长的发展模型
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1.4.1 政府活动扩张论
• 由19世纪德国经济学家瓦格纳(Wagner, A.)提出，故称 “瓦格纳法则”。 • 在对19世纪许多西欧国家以及美国和日本的公共部门增 长情况进行实证分析的基础上，瓦格纳断言，工业化经 济的发展必然伴随政府活动规模的不断扩张。 • 原因：
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瑞士 19.2 19.9 17.7 21.3 29.3 33.6
注：*1990年数据，**1999年数据
不同发展程度国家政府支出占GNP的比重(%)
年份
低收入国家
中下等收入 国家 15 27
中上等收入 国家 25 27
发达工业 国家 28 40
1972 1986
19 23
14Βιβλιοθήκη 在各国经济发展史上，尽管不同国家的政府 支出的增长情况各不相同，而且在一国的不 同发展时期，政府支出的增长情况也有较大 差异，有些国家在有的时期出现政府支出负 增长的情况，但从长期和整体看，政府支出 的不断增长构成了发展的总趋势。
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2.财政支出规模控制
控制财政支出规模的制度安排
• 预算监管制度 • 零基预算制度 • 政府采购制度
1.4.2 偶然事件论
• 由英国经济学家皮科克和怀斯曼(Peacock and Wiseman, 1967)提出； • 也称时间型态理论、梯度渐进增长理论； • 他们把分析建立在决定公共支出的政治理论基础 上，即“政府愿意多花钱，人们不愿多纳税，因 此政府必须注意其公民的意愿。”
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• 主要观点
3624.1 4038.2 4517.8 4860.3 5301.8 5957.4 7206.7 8989.1 10201.4
1122.09 1281.79 1228.83 1138.41 1229.98 1409.52 1701.02 2004.25 2204.91
30.96% 31.74% 27.20% 23.42% 23.20% 23.66% 23.60% 22.30% 21.61%
“公共活动，尤其是国家活动，不断扩张的法则 对于财政经济而言就成为为了适应财政需要不断扩张 的法则。当行政分权和地方政府的结构合理时，国家 的需求和地方当局的要求都会扩大，后者则更是有过 之而无不及。近来德国市政的财政要求明显增长，城 区尤其如此。这一法则是至少经过对西欧文明中不断 前进的国家进行实证观察后得出的结果：对此作出的 解释、判断和寻因无非是迫于社会进步，以及由此而 产生的私人经济和公共经济相对范围的改变，特别是 强制性公共经济范围的扩大。金融银根的收紧或许能 控制国家活动的扩张，使他们的活动范围受到收入的 约束而不是相反。但从长期来看，进步的人们不断发 展的愿望终将克服这些财政困难。” 18
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1.3 财政支出规模的国际比较
若干发达国家政府支出占GDP的比重(%)
年度 1940 1950 1960 1970 1980 1991 1998 美国 18.4 21.3 22.7 27.5 29.1 30.6* 28.3** 英国 30.0 39.0 31.9 33.2 41.8 39.1 40.2 加拿大 23.1 22.1 29.7 31.2 37.8 43.0 42.1
公民的可容忍的税收水平决定可容忍的财政支出水平（克 拉克的税收灾难学派） 即税收是约束政府支出的一道防线。 只有在经济和社会制度受到冲击时（战争、饥荒或某些大 规模的社会灾难），人们才会审视过去，在心理上接受一 个更高的可容忍的税收水平(审视效应)，容忍政府支出更 多地替代私人支出(置换效应) 审视效应和置换效应促使政府支出上新台阶 在冲击消失后，较高的支出水平因惯性而持续存在。
公共规模持续增长是一种全球经济现象。 统计资料表明，无论是从绝对量还是相对量 来看，公共支出在各国都呈上升趋势，是发 达国家和发展中国家共同面临的难题。
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1.2 中国财政支出的规模
政府总支出的计算
政 府 债务利息 + 企 业 预算外 社会保障 财政 (国 际 口 径 )= (官 方 口 径 )+ + + 出 出 总支出 支 亏损补贴 支 出 支 支出
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1.4.4 收入再分配论
• 一种观点认为：政府支出增长源于低收入者利用政治制 度进行有利于他们的收入再分配；就是说，为了赢得更 多的选票，政治家承诺给予那些收入在中位以下的选民 提供利益，而让那些收入在中位水平以上的选民承担净 成本。只要这种实现收入再分配的机制对工作积极性不 会造成太大的损害，政治家就有扩大政府主办的再分配 范围的动力。 例如，有5个选民，收入分别是5万、4万、2.5万、1.5万、 0.5万，中位收入位2.5万，平均收入为2.7万，而支持政 府将收入转移给4万元居民这一计划的政治家将当选。
第7章 财政支出规模及其控制
本章提要
1.财政支出的规模 2.财政支出规模控制
2
引言
什么是财政支出？
• 也称政府支出或公共支出，指政府为履行职能而 消耗的一切费用的总和； • 财政支出是政府活动的成本。 • 消费性支出（政府用于购买当前的产品和服务、 资本品和服务）和转移性支出（在养老金、补助、 债息、失业救济金等方面的支出）
工业化经济所引起的社会组织形态变革以及公私行政活动的集中 化管理，产生社会和经济制度的非人性化和劳动分工的高度专业 化→经济交往复杂化→经济主体间的摩擦增加→要求更多的政府 保护、调节和管理活动。 随着工业化进程的加快，收入提高和社会进步→对分配问题的关 心加强→对教育、文化、保健、福利等服务的需求增加→要求政 府以更大的比例提高这些方面的支出。 随着工业化经济的发展，经济的不完全竞争状况会日益加剧，需 要政府干预经济，对资源进行再配置；至于那些具有极大外部效 益的行业，也要求政府接管直接进行生产经营。 17
• 例如：印度洋大海啸，SARS风波，禽流感、口蹄疫
20
财政支出 GDP
财政支出
私人支出
O
战前
战争
战后
时期
图7-1 偶然事件导致财政支出的增长
21
1.4.3 非均衡增长论
• 由美国经济学家鲍莫尔(Baumol, 1967)提出，也称鲍莫 尔法则。 • 从公共产品生产函数中投入品价格的角度，对政府支出 增长现象进行解释。 • 公共部门的活动为劳动密集型，私人部门的活动为资本 密集型→私人部门劳动生产率较高→私人部门工资水平 上升→为提供足够服务，公共部门的工资水平须与私人 部门保持同步→公共服务的单位成本上升→公共服务的 相对价格上升→公共支出增长
考察财政支出的意义
• 财政支出的规模和结构既反映政府介入社会经济 生活的范围、领域和力度，也反映财政在社会经 济生活中的地位。
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1.财政支出的规模
1.1 财政支出规模的度量 1.2 中国财政支出的规模 1.3 财政支出规模的国际比较 1.4 财政支出增长的原因分析
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1.1 财政支出规模的度量
衡量指标
• 绝对指标：表7-1 • 相对指标：表7-2
8
表7-2 中国的政府支出占国内生产总值（GDP）的比重(1978-2000)
年份 GDP 财政支出 (亿元) 财政支出 /GDP(%) 政府总支出 (亿元) 政府总支出 /GDP(%)
1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986
小结
• 上述每一理论都有其合理性，但它们一般都只强调单一 或少数几个因素对财政支出的独立影响，没有一种理论 能够单独解释整个现象。 • 即使将这些理论放在一起，也仍有解释不清的地方。 • 影响财政支出的因素
经济因素：如人均收入增长、技术变化、公共服务相对成本提升、 城市化等； 政治和社会因素：如政局稳定、人口状态 、观念变化等。
37.57% 34.15% 35.81% 35.32% 33.39% 31.10% 20.00% 18.61% 18.54% 20.34% 19.41% 21.34% 24.17% 25.04%
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1978年以来中国政府规模变化的趋势
由1978年的30.96%逐步下降到1995年的11.87%， 之后回升至2000年的18.01%； • 政府总支出GDP 由1978年的30.96%逐步下降到1995年的 18.54%，之后回升至2000年的25.04%。 •