公共政策执行阻力因素分析_曹海涛.caj

CO-OPERATIVE ECONOMY&SCIENCE
提要公共政策的效果要受到公共政策执行过程相关因素的影响。

在公共政策执行中，政策主体方面的因素、政策本身的因素、资源和环境方面的因素以及体制因素是关键的阻碍因素。

应加强政治社会化功能，扩大政策宣传；有效利用政策资源，创造良好的公共政策环境；推进行政管理体制改革，构建完善的公共政策执行机制，保证公共政策有效实施。

关键词：公共政策；主体；环境；体制
中图分类号：D035文献标识码：A
一、公共政策执行的重要性
公共政策是政府依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则。

公共政策执行就是政策方案合法化后，政府执行者通过建立一定的组织机构和组织形式，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等行为方式，将政策从观念形态转化为实际效果，从而实现既定政策目标的活动过程。

二、公共政策执行的阻力因素
（一）来自政策主体方面的因素
1、成本-收益预期。

公共选择学派认为，在市场经济中人都是以追求个人经济利益为动机的，公共政策执行过程也就是公共政策执行主体与目标群体在互动中
的利益选择、综合、分配和落实，政府是经
济人，会进行成本-收益预期，这将影响公
共政策执行主体的思想和行为。

尤金·巴
达克以博弈论来分析公共政策执行过程，
他把政策执行过程视为一种赛局，在冲突
和竞争的情况下，每一参加者都寻求得到
最大的收获，并且将损失减少到最低。

而
每一项政策的成功与失败，往往取决于各
方参加者的“战略选择”。

2、政策执行主体的自身利益需求。

公
共政策执行主体是人，有自身利益的追求
和行为倾向，难以做到绝对的价值中立；
一项政策威胁到自身利益，执行主体就有
可能抵制这一政策，甚至恶意对某项政策
进行歪曲、篡改。

凡是对本地区、本部门有
用有利的政策则传达、贯彻；凡是对本地
区、本部门无用无利的政策内容则不贯
彻、不传达。

3、执行人员的素质欠缺。

由于政策执
行者政治素质不高，对政策认识不够，无
法正确了解政策本质，难以全面正确地执
行政策，导致执行失误，使政策走样变形；
政策执行主体业务素质欠缺，消极被动或
低效地执行政策，影响和阻挠了公共政策
的有效实施。

（二）政策本身的因素
1、政策缺乏明晰性，政策方案模糊不
清。

导致政策执行主体判断不准确，在实
际执行中得不到有效的执行，相反会导致
政策界限不清以及对政策的随意变通。

导
致政策执行过程中出现一些不必要的漏
洞，给政策执行带来不必要的麻烦。

给接
受政策的目标群体带来认识上的偏差与
分歧以至影响社会稳定，间接地给政策执
行造成极为不利的环境和影响，阻碍政策公共政策执行阻力因素分析
□文/曹海涛
填写新的见解和目前让人不满的地方，领导可有针对性地对这些建议采纳执行，员工会有参与决策、被倾听的成就感。

（三）激励。

无论是领导的身先士卒还是与员工的沟通了解都是一种鼓舞士气的激励方式。

“适当的称赞，能够加强员工继续改进的决心，”领导力训练专家赫兰德坚持这种做法。

余世维博士提出了提高士气的“6E”元素：精力（Energy）、兴奋（Excitement）、热情（Enthusiasm）、努力（Effort）、活力（Effervescence）、开支（Ex－penditure）。

基于以上考虑，我们可以认为领导人激励员工大体有以下几个方面：口头表扬不可忽视；应保持肯定的态度；留心肢体语言；无需事必躬亲；不要总一本正经。

其次，我们还应考虑到与薪酬结合的激励作用。

比如，领导人在尽量保持薪酬不变的情况下加大业绩奖励的比重，建立起业绩付酬的企业文化，终归，在恶劣
的经济形势下，公司有效益才能继续生存
下去，而且引入适当的竞争机制更可激发
员工的士气与创新能力。

同时，初创公司
不能忽略员工的职业生涯规划，可以说，
只要是能与公司一起成长起来的员工，都
是日后公司崛起的元老功臣，领导人应以
一定的措施和承诺，包括新的公司制度，
让员工深刻体会到公司对其负责的态度，
使其利益与公司利益息息相关。

“下者用
己之力；中者用人之力；上者用人之智。

”
公司中的每个员工都拥有未被激发的活
力与智慧，充分运用这些潜在的“生产
力”，是领导人激励的最终目的。

提高员工士气是一种以人为本的体
现。

尤其是处在危机时期，人的作用更是
不可忽视，虽然短期内企业通过裁员降低
了人力成本，但是员工对企业的组织承诺
和信任感却没有了，士气自然一落千丈，
于是，最近在网上便出现了一篇流行的博
文——
—《联想不是我的家》。

对于创业公司
来说，领导人对员工应主要采用激励的手
段而非约束，为了能够生存并发展下去，
提高员工士气便成为摆在每个创业公司
领导人面前的值得深思的问题。

（作者单位：新疆财经大学工商管理
学院）
主要参考文献：
［1］余世维.赢在执行[M].中国社会科学
出版社，2004．
［2］刘雪慰.忻榕.不抛弃？不放弃？[J].商
业评论，2009.2.
［3］大卫·A·德森佐.斯蒂芬·P·罗宾斯.管
理学原理[M].东北财经大学出版社，
2007．
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《合作经济与科技》2009年10月号下（总第379期）
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执行的顺利进行。

2、政策缺乏稳定性与配套性。

政策朝令夕改常常会导致政策互相撞车的现象，导致政策缺乏稳定性，使政策体系结构紊乱，影响政策目标群体的法定权利，导致政策目标群体对政府产生不信任感和抵触情绪，使政策执行无法达到预期效果。

政策朝令夕改还会使政策产生不协调性。

（三）资源与环境因素
1、政策资源包括财政、人力、信息和权威等。

目前，我国许多政策难以执行的重要原因就在于经费的缺乏。

人是公共政策执行的决定因素，人力资源的开发利用是保证，但现实中，对人力资源的开发和利用还远没有达到所需要的水平。

政策执行者的信息渠道不畅通，使得政策制定者不能制定出符合实际的政策，使政策的执行缺乏必要的沟通和控制。

权威资源是政策执行的保障。

没有权威，就不可能政令畅通、相互配合，就无法实现政策目标。

2、政策环境包括目标团体的态度和执行机构之间的整合程度。

一项公共政策的出台必然涉及到多元利益群体的利益，表现为对一部分人的利益进行调整，公共政策对象对这项公共政策就会有不同的反应。

从政策中获益的群体就会赞成这项政策；既无获益也无好处的群体对此项政策的态度则不十分明朗；而利益受损的群体对这项政策进行消极抵制，甚至会采取反对政策的行为。

（四）体制因素
1、信息沟通机制。

从控制论的角度来分析公共政策执行，公共政策执行过程实质上是一个有效的信息流通过程。

信息是公共政策执行的重要资源，是防止执行偏差的重要条件，政策信息的不对称或沟通渠道受阻，都将严重影响公共政策执行。

2、监督机制。

奥斯特罗姆指出：“在每一个群体中，都有不顾道德规范，一有可能便采取机会主义行为的人；也存在这样的情况，其潜在收益是如此之高，以至于极守信用的人也会违反规范，有了行为规范也不可能完全消除机会注意行为。

”政策监控是政策运行中不可缺少的环节和手段，政策监控机制不健全，表现在政策执行过程中缺乏政策的监督，政策执行效果缺乏明确的考核以及政策执行结果缺
乏必要的赏罚措施。

三、克服公共政策执行阻力因素对策
（一）加强政治社会化功能，扩大政策
宣传。

其一，提高公共政策主体的执行水
平和执政能力。

这些基本技能决定了政策
执行主体对业务工作的熟练程度、责任心
和工作效率，也决定了他们在实际工作中
对政策信息的搜集、筛选、处理和传递能
力以及对政策信息的敏感程度。

政策执行
主体应该通过学习和培训，熟悉政策执行
的活动规则，提高准确理解和把握政策规
定的能力，从而为有效地政策执行奠定基
础；其二，提高公共政策执行对象的政策
认同感。

政策执行主体应将政策执行对象
群体行为所需要调适量降到最小，以减少
人为造成的抵制，从而有利于政策的有效
执行。

加强政策宣传，提高政策对象群体
的政策认同感，可以使政策执行者和对象
群体认真领会和理解政策目标的具体内
容，为有效的执行政策奠定坚实的思想基
础和良好的政策环境。

深入目标对象进行
研究，结合其具体情况设计政策和政策执
行策略，避免由于政策本身缺陷导致目标
对象的不顺从或不配合。

（二）有效利用政策资源，创造良好的
公共政策环境。

公共政策制定部门要设立
一定的程序、制度，甚至专门的机构来进
行信息沟通和协调。

不仅执行者、执行机
构之间需要沟通协调，执行者、执行机构
与目标群体之间也需要不断地沟通和协
调。

在政策执行过程中，为了确保政策资
源的有效获得，应该注意在对政策执行资
源的投入过程中坚持成本效益原则，否则
也会因为资源不足导致政策执行目标执
行没有结果或者是效果差。

应根据执行反馈和实际情况不断追
踪决策，对执行决策不断调适，最终取得
一个满意的结果。

根据系统论的观点，公
共政策执行本身是一个系统，而这个系统
又处在一个更大的系统中，即公共政策执
行的外部环境因素。

公共政策执行的环境
构成了公共政策执行的基础，也影响着执
行的整个过程。

公共政策执行也要遵守可
持续发展原则，重视对自然资源的节约。

（三）推进行政管理体制改革，构建完
善的公共政策执行机制
其一，信息沟通机制。

建立健全政策
执行的信息网络和政府上网工程。

公共政
策执行要求各级执行机构建立信息中枢
系统，强化政策信息网络的运行机制，加
强行政领导；加强信息网络的兼容与沟
通，尽快实现政策信息工程手段的现代
化。

加强政府上网工程建设，加快电子政
务进程。

政府上网增加了群众了解政策信
息的渠道，增强了公共政策执行的透明
度，增加了目标群体与政策执行主体的沟
通和反馈机会，从而便于社会大众、新闻
媒体监督政府施政，实现政务分开，促进
廉政建设，提高公共政策执行效率。

其二，民主参与机制。

公民参与执行
计划。

通过公民参与执行计划的制定，有
利于提高公民对公共政策执行的关切度，
完善政策执行计划的听证制度、电视电话
会议和电子行政制度，有助于公民意愿和
实际情况的充分表达，可以大大降低公共
政策执行的盲目性和随意性，使公共政策
执行计划更具可操作性或可行性；公民参
与执行监督。

我国公民参与政策执行监督
的主要保障机制是行政契约制。

行政契约
制是在市场经济条件下规范公共政策执
行机关与目标群体的权利和义务，可以改
变政府既当运动员又当裁判员的双重混
合角色，提高公共政策执行效率。

公共政
策执行的行政契约主要体现在政府和部
门签订的各种目标责任书、政府与社会团
体和企业法人签订的行政合同、公务员制
度等；公民参与执行评估。

有利于公共政
策评估的公开化和有效性，也有利于加强
公共政策执行的责任追究力度和行为监
控力度，有利于对公共政策执行主体的重
大责任问题和执行偏差问题及时披露，提
高政策和法律的权威性。

公民参与执行评
估主要体现在公民直接或间接参与公共
政策执行结果的考核制和执行人员的业
绩评价的民主投票制。

其三，监督控制机制。

监督机构必须
强化政策执行的监督意识，认识政策执行
监督的必要性和重要性。

要增强政策执行
的透明度，使各种政策执行活动广泛置于
公众的关注和监督下；要强化国家权力机
关的监督职能，制定国家权力机关对政府
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《合作经济与科技》2009年10月号下（总第379期）
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提要在西部贫困农村经济社会发展过程中，公共产品供给理论出现了新变化，农业的弱质性、市场化、农村公共产品供给总量严重不足、城乡差距不断扩大。

因此，加大政府对西部贫困地区基础设施建设的投入力度，调整农村公共产品供给的政策取向，加大农村公共产品供给，是新阶段解决西部农村贫困问题的有效措施。

关键词：西部农村；农村公共产品；农村公共投资
中图分类号：F127文献标识码：A
20世纪八十年代开始，各级政府加大了对农村的投资，与过去相比在绝对额上大幅度增加，出现了快速增长的局面，但随着西部经济的不断发展和农村社会经济的不断发展，农村公共产品普遍供给不足、社会保障水平低、社会援助体系覆盖面小、义务教育和公共卫生等公共服务相对滞后日益显现。

农村公共产品的供给与农民负担有很强的相关性，有效提供农村公共产品对减轻农民负担、增加农民收入具有重要的作用。

农村公共产品供给的普遍短缺，不利于农业和农村经济的稳定发展，也制约了农民收入的增加。

如何建立符合农村经济发展需要的公共产品供给制度，已成为西部社会经济发展中的突出问题。

近年来，青海农业
综合生产能力不断提高，但农民收入增长缓
慢，其中农村公共产品的供给不足是其重要原
因。

因此，增加农村公共产品供给和提高农民
的收入，对青海农业和农村经济的发展具有重
要的现实意义。

在青海，农业是自然风险与市场风险相互
交织的弱质产业，加上农民生产的分散性组织
形式，决定了农民生产私人产品对农村公共产
品的强烈依赖，并且农村经济市场化程度越
高，这种依赖性就越大。

特别是随着西部大开
发战略的进一步落实，青海现有的农村公共产
品供给体制越来越不适应新形势的要求，公共
产品供给短缺已成为制约农民收入增长的主
要原因。

1、农村公共产品长期供给短缺制约着农
民收入的增加。

青海农业和农村经济落后，农
民收入水平低，农村公共产品长期以来供给短
缺，行路难、就医难、用电难、上学难、吃水难等
在广大农村地区普遍存在，造成发展农业和农
村经济的物质基础严重不足，制约了农村生产
力的提高和农民收入的增长。

具体表现在：（1）
交通运输设施不发达，农民生产的产品运不出
去，使丰富的动植物资源和特色农业的价值无
法实现，不少地方的农民“抱着金碗讨饭吃”；
（2）政府对农村义务教育的投入。

从青海总的
情况来看，农村义务教育资源供给规模和质量
依然远不能同城市相比，这也直接导致农村学
龄儿童越来越多地向城镇学校转移或干脆辍
学的情况。

在青海海东地区平安县洪水泉乡某
村，尽管到城镇中小学要寄宿借读，教育投入
会成倍增加，但还是有超过30%的学龄儿童到
城镇中小学借读。

这说明政府对农村义务教育
投入还是不够的，现有投入还不能满足农村义
务教育的需要；另一方面由于农村中小学的大
规模合并，导致部分乡村小学被裁撤的村子的
儿童上学路程越来越远，上学越来越不方便。

这在一些山区乡村尤为严重；（3）水利设施投
入严重不足，青海由于特殊的地理地位，很多
浅山地区农业靠天吃饭，新的水利设施很难建
起来。

一方面由于政府对于农田水利设施缺乏
有效的管理维护；另一方面政府对地方性强的
农田水利建设缺乏后续投入，使得大多数农田
水利设施遭到破坏，特别是一些跨县乡跨乡村
的水利设施毁坏尤其严重，不少已经彻底丧失
了水利功能。

这进一步加剧了我国农业生产靠
天收的风险，同时也提高了农业生产成本；（4）
农民收入增长缓慢，面对不断上涨的医疗费
用，农民因病致贫、因病返贫的现象逐年增多。

加之政府对农村医疗设施投入少，农民身体素
质普遍下降，影响了农村社会的进步和可持续
发展；（5）农村通讯设施供给不足，农民与外界
联系不顺畅，无法获取及时、准确的市场信息，
西部贫困农村公共产品供给思考
□文/马德君
政策执行监督的具体形式、程序、手段以及咨询、调查、弹劾、罢免等实施方法，使权力机关的监督落到实处；要完善社会监督制度。

不仅要积极开拓社会监督的渠道和方式，更要加强社会监督方面的立法，使社会监督权威化、法制化；要完善责任追究制度，促进政策执行者提高政策素质和政策水平，控制政策执行方向，提高执行效率。

（作者单位：安徽大学管理学院）
主要参考文献：
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经济出版社，1996.
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《合作经济与科技》2009年10月号下（总第379期）。