竞合关系整理

“竞合式”:地方政府间横向关系的新走向地方政府间横向关系既体现为地方政府间平行的横向关系,即同级地方政府间的关系;也体现为地方政府间斜交的横向关系,即不同级的不同地区的地方政府间关系。

无论哪种形式的横向关系,地方政府间均不存在指导与被指导的关系,更不存在领导与被领导的关系。

本文通过相应的描述和分析认为,在现有的条件下“, 竞合式”范式的地方政府间横向关系应是既现实又理想的制度选择,它将为理顺并重塑地方政府间横向关系提供一种比较新颖的方式。

(1) 政府间的低水平竞争必然导致地方保护主义。

在市场经济日益完善的今天,各地区在经济上存在着一定的竞争关系。

一些地
方政府出于自身利益的考虑,在行政区范围内构筑起了自我封闭、自我配套的经济结构体系,人为地进行“超经济强制性”封锁。

地方保护主义使区域经济发展有悖于区域经济一体化的发展方向,加强了地方政府间相互分离的趋势以及地方政府对中央政府
的离心倾向,成为危及整个社会稳定与协调发展的潜在因素。

(2) 政府间的低水平竞争致使要素市场分割化。

地方政府具有强烈的属地经济观念,在地际竞争中,往往视行政边界为“经济边界”,有意识地限制生产要素的跨行政区自由流动,人为地分割要素市场,使区域性的有序、竞争的统一市场难以形成。

(3) 政府间的低水平竞争造成地区产业结构趋同化。

由
于行政区域的独立性和排它性,在发展上基本是各自为政,缺
乏系统的地区协调发展规划,工业生产门类齐全自成体系,造
成重复建设和地区产业结构趋同。

区域之间重复建设、产业
结构“同构化”不仅导致了资源的浪费,而且给区域经济发挥
比较优势,分工协作发展带来障碍,并且是形成统一市场的一
大阻力。

三、刘汉屏则明确的将地方
政府竞争定义为“一个国家内部不同行政区域地方政府之间
提供公共物品,吸引资本、技术等生产要素而在投资环境、法律制度、政府效率等方面开展的跨区域政府间的竞争。

”[2 ] 笔者从提升地方政府竞争力的角度,提出如下政策建议。

地方政府竞争行为之所以会带来整体的效率损失,使双方陷入“囚徒困境”,是因为每一个地方政府都追求自身的利益最大化,是一种非合作的博弈,其结果只能是“双亏”。

如果双方加强交流与合作,则会取得“双赢”。

目前首先要解决以下几方面的问题。

发展管理机构。

第二,建立健全规范各级政府行为的法律、法规,增加约束。

由于政策不具有连续性和稳定性,区域政策的制定和实施往往需要一个相对权威、稳定和连续的法律环境。

鉴此,有
必要制定政府间关系法、地方政府职能法、区域规划法等,对各级政府的职能、权限、机构的组织体系以及政府行为的方式和程序等进行合理的设定,并通过法律加以规范化,使各级政府的权力和职能依法设定,行为方式和行为程序能依法运作。

第三,构筑“复合行政”,解决当代中国区域经济一体化与行政区划冲突。

所谓“复合行政”,就是在经济全球化背景下,为了促进区域经济一体化,实现跨行政区公共服务,跨行政区划、跨行政层级的不同政府之间,吸纳非政府组织参与,经交叠、嵌套而形成的多中心、自主治理的合作机制。

在计划经济时代形成的以省级行政区为单位的行政区经济,对推动我国社会主义生产力的发展起着主导作用。

然而,在经济市场化进程中,行政区经济使区域经济发展有悖于区域经济一体化的发展方向。

我们认为,行政区划的调整并不能彻底解决“行政区经济”所带来的问题,因为区域的界限永远都是存在的。

即使调整行政区划,也会带来新的“行政区经济’现象。

与其承担因行政区划调整带来的巨大成本,不如强调行政区之间的合作与协调,而“复合行政”正是行政区之间的合作与协调的有效方式。

□
竞合：我国地方政府间竞争的理想状态
毛彩菊
（湖北师范学院政法学院，湖北黄石435002）
1.建立平等互信的政治对话机制。

对话机制必须依托平等互信的政治基础，这是地方政府间竞合关系得以建立的首要条件，也是其他相应机制得以建立健全的政治前提。

由于我国幅员辽阔，各地的经济发展水平很不一致，形成了不同的经济发展区域。

比如，长三角经济发展区、珠三角经济发展区、京津唐经济发展区、东北老工业基地、西部区域等等。

而在这每一区域内部，各地方的经济发展亦不同步，因而它们之间的关系可以说是纷繁复杂。

比如，长三角各城市政府间的关系就很微妙。

江、浙、沪15 个核
心城市等级分明，但又互不隶属，形了一个无直接隶属关系的等级链，即“省级城市（上海）———副省级城市（南京、杭州、宁波）———地级中心城市（苏州、无锡、绍兴等其他城市）”。

这一等级链既凸现出15 个城市法律地位的不平等，也凸现出它
们之间政治地位的不平等。

而法律地位和政治地位的不平等，加大了平等对话和有效协调的难度。

在这种情况下，平等的政治对话机制不可能真正建立起来，从而阻碍一体化进程的顺利进展。

而法律与政治地位的不平等，其逻辑延伸必然会拓展到互信领域，从而影响到互信的水平。

因此，地方政府间竞合关系的建立，有赖于平等互信的政治对话机制的尽早建成。

2.建立互惠互利的利益调节机制。

利益关系是政府间关系中最根本、最实质的关系。

利益调节机制必须本着差别原则和互惠性理
念，才能提供一种恰当的利益兼容。

政府间关系实际上是一种“权力配置和利益分配的关系”，而其内涵“首先应该是利益关系，然后才是权力关系、财政关系、公共行政关系。

前者决定后三者，后三者是前者的表现。

四者并列，以利益关系为先，才是政府之间关系的真正内涵”［3］。

因此，利益关系成为地方政府间关
系的核心问题。

当利益调节机制运作良好时，地方政府间关系发展就比较顺利；反之，当利益调节机制失灵或激励乏力时，地方政府间关系发展就比较缓慢，甚至还可能出现一定程度的倒退。

3.建立及时高效的问题磋商机制。

在地方政府的竞合过程中，肯定会出现许多区域性的重大问题。

比如统一的基础设施建设问题、生态环境保护问题、产业结构合理布局问题等等，这就需要各参与政府能够建立起及时高效的问题磋商机制，以摆脱非合作博弈的困境。

比如现阶段长江三角洲地区所建立的省（市）长联席
会议和长三角市长峰会就已经带有问题磋商性质。

但由于一些地方政府领导人没有完全意识到问题的重要性，或者即使是意识
到了问题的严重性和危害性，但鉴于集体行动的逻辑是否一致还存在着不确定性和“判断的艰难”［4］，因此，在问题磋商机
制缺失的情况下，各地方政府比较理性的选择就是不作为或无作为。

一个最具有解释力的例子就是生态环境问题中的“太湖悲剧”［5］。

因此，尽快建成及时有效的问题磋商机制具有紧迫的现实意义。

4.建立畅通的信息交互机制。

地方政府竞合关
系的形成和巩固，需要不同地方在经济信息上形成互动关系，其中最主要的是政策或决策信息，包括各行政区域在协商的基础上形成一系列相互支持的- 38 -政策；各个地区的经济政策要避开对竞合双方不利的内容；各个地区经济政策内容及其变化的透明度的提高。

为了使区域间的资源配置达到最优状态，各地方之间经济政策和相关措施必须尽可能公开，以最大限度地减少由于相互之间实行信息封锁而导致的合作风险。

另外，还必须建立各地方之间经济政策及其变化的政策信息交互机制。

通过网络、传媒和各种信息渠道，定期地、详尽地将本地方的经济政策信息发布出来。

5.建立合理的利益补偿机制。

按照博弈论的观点，作为制度交易博弈的行为主体，各方关注的都是自己一方的现实和未来利益。

由于我国目前地方之间的博弈往往是多主体的，而这些主体之间彼此的经济发展水平又各有差异，这就使得有的地方可能在一定时期的合作中得到的利益十分有限，或者甚至一时还不能获取什么利益，这势必会影响相关地方继续合作的积极性。

如果这种弱势地方因利益得不到保障而退出合作，再次进行“地方保护”的可能性就极大。

因此，在一定的利益分享机制外，还必须建立起对这些弱势地方的利益补偿机制。

由于我国是单一制主权国家，因而这种利益的补偿应该主要由中央政府来承担。

比如由中央实施对弱势地方的政策倾斜和财政补贴制度等等。

6.建立严格的行为约束机制。

为了防止地方政府竞合中的机会主
义行为，保障区域经济合作关系的健康发展，就需要建立一种区域合作的行为约束机制。

这个机制的构成要件应包括区域合作各方在合作关系中应遵守的规则、在违反区域合作条款后应承担的责任、对违反区域合作规则所造成的经济和其他方面损失应做的经济赔偿等。

__
2.地方之间建立区域合作联席会议。

尽管中央政府在促进地方政府合作中发挥着重要的作用，但地方政府毕竟是区域合作的主要参与者，因此，建立一个反映各地方政府意愿、能获得区域内各政府普遍认同的、具有民主的治理结构的跨行政区的协调管理机构，是地方政府合作机制能够真正建立的关键所在。

借鉴国内外区域合作组织的先进经验，地方政府合作需要建立起系统的联席会议机制。

区域合作联席会议体系可以分为五个层次：第一层次为地区行政长官会议，每年至少召开一次；第二层次为部门首长会议，每年至少召开一次；第三层次为常设代表委员会，主要负责处理合作的日常事务；第四层次为各专门委员会和工作组，负责具体领域的工作；第五层次为执行委员会，主要负责具体合作事项的运行状况调查、监督和执行。

在该联席会议机制中，首先由常设代表委员会制定合作项目计划，然后由部门首长会议讨论并从中挑选后报行政长官会议确定，最后报各地方人大通过以进入实施阶段。

各专门委员会和工作组主要对由常设委员会提出的专业性问题和具体项目负责评价和可行性分析。

执行委员会主要行使监督职责，对不承担规定义务的成员通过特定方式使其尽快
履行。

3.鼓励建立各类半官方及民间的跨地区的民间组织。

各级政府应积极推进体制改革，打破阻碍民间组织发展的制度障碍，为民间组织发展创造良好的制度环境，组建跨地区的民间组织，以民间的力量自下而上地推进区域政府合作。

笔者认为，以民间力量推动经济合作，不仅具有成本低、见效快的- 39 -优势，而且民间组织自身的思想框框少，没有地区利益等方面的影响。

因此，在现代市场经济条件下，应当充分重视民间组织在区域合作中的推动作用，民间组织的主要职责是研究区域发展战略和推进地区协作。

具体形式可有不同层次：一是可建立以各类专家为主体的组织机构，如“长江三角洲经济一体化发展咨询委员会”、“长江三角洲经济协调联合会”、“长江三角洲经济一体化促进会”等。

这些组织机构不同于一般的研究机构，它应成为地方政府决策的咨询参谋机构。

二是充分发挥行业组织在地方政府合作中的积极作用。

这里的关键是，行业协会要突破行政区划障碍，组成跨地区的行业联盟，共同制定区域行业发展规划、区域共同市场
规划，推进区域市场秩序建立，探索区域各类市场资源的联接和整合等。

三是可组建跨地区股份制区域性集团公司。

跨国公司是打破国家之间关税和非关税壁垒的最有效方式，同样，跨区公司也是打破区域封锁格局最好的方式。

因而，要倡导组建各地相互参股的跨地区的超级巨型企业集团，这既是参与国际竞争的需要，也是打破地区封锁、优化资源配置、增强综合竞争力的需要。

当
然，这种超级企业集团不应是行政的捏合，而要遵循市场规律。

可以探索通过跨地区强强联合组成具有规模和竞争力的龙头企业，再通过龙头企业联合、控股区域内的上下游配套企业，形成由紧密层和松散层组成的巨
首先应区分“竞合”与“合作”的关系。

一是。

“竞合”比“合作”更准确。

因为在一般人的观念中，“竞争”与“合作”似乎构成一对反义词，两者是一种“有我无你、有你无我”的关系，而实际上，两者是可以共存的。

竞争只有建立在合作的基础上，才有可能走向“整体利益”；同样，合作只有建立在竞争的基础上，才能调动各个个体的积极性。

一般说，在地方政府之间的关系中，竞争是基础，合作是手段，利益才是根本。

二是，“竞合”比“合作”更能反映我国地方政府之间目前的实际关系。

在区域经济一体化的浪潮下。

我国一些地方政府之间已经开始走向合作，但是，它们之间的竞争却始终没有而且也不会止息。

因为竞争始终是地方政府间关系的常态，而合作只是一种手段。

笔者提出了四种可能
的一体化范式, (1) 磨合式一体化、(2) 整合式一体
化、(3) 融合式一体化、(4) 竞合式一体化,并对这四种范式进行必要的分析。