地方水利监督工作研究综述

地方水剩工作所究综述
康健1，贺骥\张闻笛\郭利娜、姚亮2，李阳2
(1.水利部发展研究中心，北京100038; 2.水利部建设管理与质量安全中心，北京100038)
摘要：加强水利行业监督，是国家治理体系和治理能力现代化的要求，是解决新老水问题、防 范化解行业风险、提升行业管理效能的重要举措。

文章调研总结地方水利监督工作进展情况，包括组织机构建设情况、监督管理法规制度建设情况等，总结提炼水利监督工作主要成效，从地方水利监督管理体制建设及制度体系建设、基层水利监督工作保障能力等方面分析存在的问题及原因，并提出合理化建议。

关键词：水利监督；体制；制度体系；保障能力
doi ：10.13928/j.c n k i.w r d r. 2021.03. 010
中图分类号：T V213文献标识码：B文章编号：1671-1408(2021 )03-0038-05
习近平总书记围绕狠抓落实做好督促检查工作发表了一系列重要论述，明确提出要强化制度执行，加强监督检查，做到“制度实、规则实、监督实”。

随着新时代我国治水矛盾的深刻变化以及水利监督工作的矛盾转化，根据水利发展面临的新形势新任务，水利重点监督工作从水利在建工程稽察等扩展到江河湖泊、水资源、水利工程、水土保持、水利资金以及水利行政事务工作"]的监督检查，初步形成了大监督格局，各级地方水行政主管部门按照有关要求积极开展了相关工作。

通过调研地方水利监督工作情况，总结工作进展、成效和面临的问题，提出对策建议，内容具体如下。

1 地方水利监督工作进展情况
1.1组织机构建设情况
一是大部分省级水行政主管部门成立了省级水利监督领导小组及水利监督机构。

为了确保地方水利监督工作的有序开展、与水利部监督工作能有效联动，福建、湖南、江西等省份已成立由省级水行政主管部门主要领导担任组长的督查工作领导小组，作为地方水利监督工作的领导机构，负责统筹协调地方的水利督查重点工作，包括审核地方水利督查工作规章制度、提出年度督查计划、领导部署地方年度水利督查重点工作、推动督促重点问题整改、协调解决水利督查有关重要问题等。

为满足强
化水利监督工作需求，多数省级水行政主管部门成
立了专职监督机构，如，黑龙江、辽宁、天津、重 庆等21个省份设立了监督处或安全监督处，内蒙古自治区水利厅设立了运行管理监督处，组织开展
地方水利监督重点工作[1];部分省份未设立独立
的监督处室，而是将监督职能移交分解给业务处室，例如，北京市水务局将重点综合监督工作交
由河长制办公室负责，聚焦河湖监督落实水利监督工作。

二是部分省级水行政主管部门开展水利监督检查队伍建设。

由于行政编制有限，各省级水行政主管部门通过整合水利行业力量加强水利监督检查队伍建设，以弥补专职水利监督力量不足。

地方水行政主管部门监督队伍组成单位除已设立的专职监督机构外，还包括下属的相关事业单位，如工程质量与安全监督中心、工程建设监督中心、河湖管理中心、河务管理局等，这些单位受省级水行政主管部门委托，作为地方水利监督队伍的重要组成部分，
收稿日期：2020-12-07
作者简介：康健（ 1989—），女，工程师。

承担辖区内的水利监督检査工作，并为监督检查工作实施保障、提供支撑。

例如，黑龙江省水利厅下属的建设质量与安全监督中心支撑水利安全生产方面的监督工作，配合厅监督处对齐齐哈尔等10余 个地市水利工程项目、农垦及监狱系统的水库运行管理等开展监督巡查；甘肃省水利厅下属的水利工程建设质量与安全管理中心对辖区内水利工程建设质量履行监督职责，制定监督方案和监督工作计划，并按照方案和计划对质量行为、工程实体质量进行监督，各市县质量监督机构相应对所辖单位工程项目履行政府质量监督职责。

1.2 监督管理法规制度建设情况
一是根据治水行政监督实际需要开展立法工作。

部分地区聚焦水资源监督等六大领域监督重点，结合地方实际研究制定有关法律法规。

如，河 北省聚焦社会热点难题，依法解决河湖存在突出问题，制定并通过《河北省河湖保护和治理条例》，为河湖保护和整治监督提供依据；山东省深入推进水利依法行政，开展《山东省水域水工程保护条例》立法工作；海南省为严厉打击非法釆砂，加大对非法采砂行为惩处力度，出台《海南省河道采砂管理规定》《海南省河长制湖长制规定》等，将河道采砂管理列入各级河长湖长履职范围和巡河内容，压实各级河长湖长的属地管理责任，加强河道采砂管理，提高打击非法采砂的执法效能；湖南省结合河湖违法陈年旧案“清零”行动，紧贴水利现实需要，加快《河道采砂管理条例》立法步伐，着手修订《湖南省湘江保护条例》，研究制定《河道采砂管理条例》《水资源管理条例》《洞庭湖条例》《节约用水管理办法》等水法规体系，以进一步实现依法治水管水；福建省制定出台了《福建省河长制规定》省政府规章，完成《福建省水利工程管理条例》地 方性法规立法调研和送审稿起草，经厅长办公会通过并报送省政府审议，并重新启动《福建省闽江、九龙江流域保护管理条例》立法调研，加快配套立法，逐步补齐法规短板。

二是根据水利改革发展积累的矛盾与问题加紧制定相应的制度办法。

长期以来，由于制度建设滞后，水利行业在水利建设和运行管理、江河湖泊管理、水库移民管理等领域的监督失之于宽松软，积 累了一大批矛盾和问题。

各地根据实际需要，补充省级层面涉水制度，集中填补制度空白。

例如，山东省为提高水利监督管理信息化水平支撑能力，研究制定和印发了《山东省水利信息化建设管理办法》，编制《山东省智慧水利总体方案》，抓好信息基础设施、业务应用系统提档升级，完成应用系统迁移上云和资源整合共享；黑龙江省为进一步规范农村供水工程运行管理工作，编制和审议通过了《黑龙江省农村供水工程运行管理办法》，为农村供水工程的供水与用水、水源保护、水质检测监测以及工程设施的维修养护提供制度依据；四川省先后出台了《四川省大中型水利水电工程移民资
金内部审计管理办法》《四川省大中型水库移民后
期扶持政策实施情况稽察管理办法》《四川省大中型水利水电工程移民稽察人员选聘和管理办法》等 三个办法，重新编印《四川扶贫和移民工作内部审计稽察》3 000册，收集法规制度性文件57份，分发全省，进一步规范了监督工作，提升了基层干部监督能力。

三是根据水利改革发展新形势建设需求修订有关监督制度办法。

机构改革后，部分地区根据机构改革后部门职能划分工作需求，对有关水利监督工作的制度办法进行了修订。

例如，浙江省结合小水电生态安全、报废管理等实际情况，对原《浙江省农村水电管理办法》进行了修订，以进一步规范全省农村水电站安全管理工作，提升安全管理水平；重庆市根据治水监督实际需要，开展了《重庆市水利工程管理条例》修订工作，启动了水利工程建设项目审批制度改革，并开展了《重庆市三峡后续工作规划实施暂行办法》修改完善工作；江西省根据机构改革后监督形势要求，修订了《江西省水利厅安全生产监督职责规定》，重新明确了省水利厅各职能处室和厅直单位的安全生产监督职责，健全了省水利厅安全生产行业监督管理工作机制，为实现安全生产形势稳定向好提供了制度保障；广西壮族自治区结合水利工程监督检查需要，修订了《广西水利工程质量检测管理办法》，加大质量监督检查工作力度。

2 地方水利监督工作主要成效
一是解决了地方大量长期存在的问题。

地方水利部门进一步掌握了当前辖区内各项水利工作的实际情况，发现了水利管理领域普遍存在的薄弱环节，为下一步开展工作奠定了有利基础。

例如，江
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苏省通过开展河湖“清四乱”工作，洪泽湖、骆马
湖禁采“双清零”行动取得了决定性胜利，累计清
除2010年以来非法圈圩372处、7.9万亩，恢复
洪泽湖调蓄库容1亿多m3。

二是持续形成了监督震慑氛围。

通过明査暗访、“四不两直”的方式对各项水利工作开展的情
况进行高强度的监督检査并对发现的问题进行严肃
追责，水利强监督震慑力已逐步显现。

例如，在太湖局开展小型水库督査过程中，福建省对太湖局发
现存在问题督促整改不到位的9座小型水库相关负
责人严肃处分，全部进行免职。

三是水利工程补短板稳步推进。

各地水利部门
以问题为导向，因地制宜，重点补好防洪工程、供水工程、生态修复工程等几个方面的短板。

例如，河北省加快推进地下水超采治理、病险水库除险加固、雄安新区防洪等补短板项目实施。

加大供水补
水力度，向雄安新区等地供水11.8亿m3,为溥泡河等三条河道补水14.4亿m3，最大水面增加1倍，两侧10 k m范围内地下水位回升1. 08〜1. 91 m。

3 地方水利监督工作面临的主要问题
3.1 地方水利监督管理体制建设不足
一是省级以下专职监督机构建设不到位。

机构改革中，中央文件规定上级部门不得干预地方政府机构改革（包括机构设置、职能设定、人员配置等）工作。

调研显示，尽管大部分省级水行政主管部门参照水利部“三定方案”，成立了省级水利监督领导小组及水利监督机构，但市、县两级在本次机构改革中普遍没有设立专职监督部门。

二是部门监督职责划分不清晰。

主要体现在三个方面：第一，中央与地方水利监督职责划分界限不够清晰，地方水利监督职能与水利部对接得不够流畅，从而影响了水利部部署的各项监督检査及督促整改工作在地方的落实；第二，地方水利部门监督职能与生态环境部门、农业部门等其他部门在饮用水水源保护与管理、小型灌区工程监督等方面存在职能交叉，个别基层反映有时接受多部门的重
复监督管理考核，工作负担较重；第三，地方水利部门内部监督专职机构与其他业务处室监督职责范围不清晰，影响了综合监督与专业监督合力
的形成。

3. 2 水利监督法规制度办法等依据不足
一是省级层面存在大量亟需修订的涉水法规
制度和技术标准。

不少水利规章规程规范标准已
颁布实施多年。

例如，用水定额管理、水生态环
境标准及管理办法、主要行洪河道洪水调度方案
等等难以适应当前形势和工作要求，需要及时加
以修订。

二是部分地区未出台适用于本辖区内的监督管
理规定。

水利部出台的《水利监督规定》《水利监督
队伍管理办法》和各业务领域监督检查办法等一系
列监督制度，为水利监督工作提供了基本遵循，但 以上制度办法主要适用于水利部自身和流域管理机
构的水利监督工作。

由于不同地区水利监督机构建
设以及水资源禀赋、水利工程建设、水土保持等情
况差异较大，这些制度办法并不能千篇一律适用于
省级及以下水行政主管部门的水利监督工作，省级层面的监督管理规定仍存在缺失。

3. 3 基层水利监督工作保陣能力不足
一是水利监督经费落实困难。

部分地区反映，省级水行政主管部门反映难以依据水利部出台的“2 + N”项制度向省委省政府财政部门申请工作经费；市县两级由于综合监督机构建设、人员编制基本均不到位，加之政府自身财力不足，水利部门更无法申请到相应经费，基层水利监督经费落实难度
较大。

同时，水利项目吸引社会资本能力较弱，大 部分地区的水利建设社会融资尚未实现大的突破，水利融资平台功能还没有充分发挥，水利投入机制
短时间内难以建立，通过社会资本筹集监督资金难以实现。

二是水利督査队伍能力建设不足。

主要体现在三个方面：首先，地方水利行业监督管理队伍人员
力量严重不足。

目前，各省份监督处工作人员编制仅为一般5~8人，一些地区甚至已经撤销县级水
行政主管专职部门，工作人员编制数远远不能满足水利监督需求，地方水行政主管部门的水利监督人员力量亟需完善。

其次，水利监督工作人员专业能力参差不齐。

部分督査人员对水利监督工作缺乏系统的学习领会，对于“査、认、改、罚”认识不一，相关工作经验不足，在监督工作中执行标准存在差异。

另外，不少地区反映由于水利监理资格证停止发放，而建设部门的监理资格认定的相关工作又对接不及时，导致基层水利监理人员奇缺，数年来基
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层水利部门工程建设监理工作有所停滞。

三是水利信息化支撑监督工作能力较弱。

以往的水利信息化建设缺少顶层设计，数据的搜集、管 理、共享机制不成熟，防汛抗旱、水资源、水土保持等业务领域各自为战，流域和区域上下也不贯通，没有形成统一的水利行业信息化平台。

水利监督信息技术手段滞后，中小河流、中小型水库水文水质监测、水情监测、用水水量监控等尚未全面覆盖，水土保持监测网络、土壤墒情监测网络有待建设；水文测报技术手段总体落后，测站设施设备更新换代缓慢，主要技术装备还是水文缆道、测船、水位台等传统设施121，新技术新仪器推广应用力度不足，没有跟上现代化发展步伐，难以满足支撑水利强监督的需要；监测预警系统不完备，自动化程度低，难以支撑水旱灾害防御、最严格水资源管理、河湖长制管理、水利工程管理等水利现代化管理需求。

4推动地方水利监督体系建设的对策建议
4. 1理顺水利监督工作体制机制
一是分级做好多层次有效监督。

主要分为四个层次：第一，要开展综合监督，由省级水行政主管部门统筹本地区的监督需求，制订水利行业年度监督计划，建设省级水利监督信息平台，组织和督促年度监督计划实施。

第二，要开展专职监督，由省级水行政主管部门指定相应直属单位负责本地区水利行业重点问题的监督检查，调査核实有关举报问题线索，管理本地区水利监督信息平台的使用运行，汇总和分析监督成果，提出问题整改分工建议和责任追究建议。

第三，要开展专业监督，由省级水行政主管部门分专业领域组织力量，分别对本地区水利行业各专业领域实施监督，制定本地区专业领域的管理办法措施并监督落实，对监督发现涉及专业领域的问题提出整改时限和要求，督促责任单位整改落实，分析研判专业领域问题，修订完善相关管理办法措施。

第四，要开展日常监督，由市县水行政主管部门对本区域水利行业实施全天候、全 覆盖的监督，落实年度监督计划，派出监督组对本区域水利行业各类问题进行监督检査，将结果报送综合监督部门，对问题责任单位的整改落实情况进
行督促和复核；鉴于市县两级水行政主管部门普
遍未建立专职监督机构，建议自下而上有效发挥
社会监督在水利管理中的作用，构建水利大监督
格局。

二是加强水利监督有关部门的配合协作。

进一步明确中央与地方水利监督工作的具体职责，改进水利部及流域管理机构与地方水利监督职能的对接情况，确保水利部部署的各项监督检查及督促整改工作在地方的落实，避免出现监督真空或重复监督的地带，确保水利监督各领域全覆盖；另一方面，地方水利部门应进一步强化专职监督机构与相关处室在合作开展辖区内各项监督检查工作中的配合协作，明确各部门在监督工作中的领导、组织、协 调、落实、反馈等方面的职责，促使各部门在监督工作中相互配合、互为支撑，促进综合监督与专业监督形成合力，有效落实监督检查、问题认定、责 任追究及督促整改等各个方面的工作，共同开展水利监督工作。

4. 2加快完善地方水利监督制度体系
一是加紧出台适用于辖区内的水利监督制度。

《水利监督规定》《水利督查队伍管理办法》等 “2 + N”监督制度主要适用于水利部及流域管理机构，为水利监督工作的开展提供了基本遵循，但不完全适用于省级以下水利监督工作。

建议地方
水行政主管部门参考水利部强监督制度体系建设，按照管理权限研究制定适用于本行政区域内
的水利监督工作制度，包括管事的制度、管人的
制度、管业务的制度，为规范辖区内水利监督工作、水利督查队伍管理、业务领域监督检查流程等提供依据。

二是修订更新水利强监督相关的法规制度。

主 要包括两个方面：第一，对于多年来执行但已不适
用于新形势下水利强监督的地方法规制度，建议地方水行政主管部门结合辖区内专业领域问题，结合工作实际，研究修订相关法规制度；第二，对于近年来新出台的法规制度等，地方水行政主管部门应
认真总结水利监督工作成果，对各领域监督发现的
问题进行全面分析提炼，形成成熟经验，加紧对试行期间地方水利法规制度的修订，及时出台正式文件。

4. 3 强化基层水利监督工作保障能力
一是拓展水利监督资金保障渠道。

建议地方水
利财政资金拨出专项资金，支撑基层水利全天候全
覆盖监督工作，确保年度监督计划执行落地；统筹
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辖区水利工程效益、水资源费以及水利下属企业综合收益等，保障基层水利监督工作经费，确保日常监督正常运行。

二是提升水利监督人员业务素质。

省级水行政主管部门应加强对水利监督机构和人员的培训，加 强相关政策制度与规范标准教育，明确监督方向、监督路径、监督标准等，提高水利监督人员的工作能力。

另外，地方水行政主管部门应强化地区间强监督工作的互学互通，交流学习工作先进经验，提 升水利监督人才队伍的业务素质。

三是强化水利信息化建设。

建立健全地区水利信息资源协同共享与更新机制，先期实现水库、水闸、堤防、水电站、农村供水工程等重要基础信息
动态更新，强化行业监督有关水利信息资源支撑3]。

建设完善各级水利监督信息平台，并做好数据对
接，依靠水利监督信息平台发现水资源管理、节约
用水、河湖管理、水利工程建设、工程运行管理、
水利资金等各领域存在的问题，督促整改并实施责
任追究，促使水利监督工作运转顺畅。

参考文献：
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得成效分析[•!].水利发展研究，2019, 19(12): 5-8.
[2]刘洪明，陈鑫，徐文腾.新时代背景下水文水资源监测的发
展思路[J]•.山东水利，2020, 262(9): 50-51.
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利部，2020.
(责任编辑尹美娥）
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