韩国民主政治建设的启示

韩国民主政治建设的启示
尹保云
韩国1948年开始宪政体制到现在58年时间,可以分为四个阶段:1948～1960年的李承晚时期; 1961～1971年的发展主义时期;1972～1987年的威权主义时期;1978年以后的民主化时期。

这四个阶段之间有密切的联系。

韩国的民主政治建设是一个长期的实践过程。

一　民主政治框架的奠定
韩国的民主政治框架是在1948～1952年奠定的。

在美国帮助和韩国政治家的努力下,1948年5月韩国举行了第一届国会即“制宪国会”的选举,由选民直接投票选出,7月进行了第一届总统和副总统的选举,由国会议员投票选出。

1952年正处在朝鲜战争期间,但民主政治建设的步伐并没有停止。

第二届总统和国会的选举在此年照常进行,而且有两点重要的进展:一是总统改为由全国选民直选;二是实行地方自治,除了军事法管辖的战争区域(首尔(汉城)市、京畿道、江原道)外,其他地区都进行了市议会和镇议会的选举。

可以说,到1952年,民主政治的框架基本在韩国奠定了,以后的变化发展都是在此基础上进行的。

韩国具有李朝历时数百年(1392～1910年)的集权官僚制度的传统,接着经历了36年(1910～1945年)的日本殖民统治,民众对自由民主没有任何体验;并且1948～1952年期间,韩国不仅贫穷、落后,而且还陷入朝鲜战争。

在这种落后与困难的条件下推行民主政治,有一个重要前提即美国的作用。

美国要把韩国建成“民主的橱窗”。

然而,50年代民主政治的表现有些令人灰心,它被看做是徒有形式的“民主外壳”。

李承晚及自由党在民主政治形式下玩弄权术,通过修改宪法来延长总统任期,通过法律手段打击反对党,煽动和利用下层民众的情绪,等等。

并且50年代的经济重建也成效甚微。

但这些问题并不能否定50年代民主政治的意义。

首先,引进自由民主政治的框架是民主政治建设的第一步。

现代民主政治是一个庞大而复杂的技术系统,任何民族都不可能在短期内熟练地掌握它,而需要一定的时间。

尽早地奠定这个框架就是在缩短时间。

1948～1958年选出的四届国会,前两届国会中多党林立,折射出中央权力斗争及社会一盘散沙的传统文化弱点,第三届国会是李承晚自由党的一党独裁,折射出集权主义或家长制传统文化的弱点,但第四届国会则出现了政治学所理想的两大党制结构。

这个过程说明有了起步才有进步的道理。

其次,它并不是无用的外壳。

李承晚的“独裁”与历史上的封建王权是不一样的。

它要受到民主制形式的制约。

李承晚只能通过修改法律并通过民众投票的途径达到维护自己政治权力的目的。

在民主制的框架下,他的独裁行为引起了反对党和民众的强烈不满,并最终导致他和自由党在1960年垮台。

民主制度最终是专制独裁的敌人。

再次,它促进了政治文化的发展。

自40年代末起,韩国的政治文化开始发生迅速的变化。

到了50年代后期,包括农村地区在内,民众对民主政治的认同以及对自由民主的认识有很大提高。

尤其是年轻人和城市居民,与传统的专制主义政治文化发生了明显的决裂。

这一进步一方面依赖于教育和媒体宣传,另一方面与投票选举等民主实践分不开。

二　发展主义时期的收缩
1960年第四届总统选举时,李承晚及自由党的舞弊行为激起了“4・19学生革命”,导致李承晚下台并出逃美国。

在同年7月的第五届国会选举中,自由党全盘崩溃,而民主党则大获全胜。

当时韩国舆论普遍认为,李承晚时期的一切问题都是民主不充分的结果,要改变局面必须进一步扩大民主。

这也是民主党的信念。

所以,作为新的政治核心的民主党采取了一系列措施来扩大民主:把总统制改为内阁制,总统变为虚职,处理日常事务的权力掌握在总理手中;进一步扩大地方自治的权限;进一步扩大出版与言论自由,放宽新闻出版领域的准入条件,等。

鉴于当时形势,进一步扩大民主并不是恰当的选择:民众对经济停滞、社会贫困、官场腐败等的忍受能力已经达到了极限,需要一个强势政府来解决这些问题、推动经济社会发展。

然而,民主党的改革却进一步分散了权力,并且民主党在上台后很快分裂为两个政党,在国会里争吵不休,使得政府什么事也干不成。

政府的表现与民众的期望形成极大反差,导致社会不满和混乱迅速增加,并在次年春夏之交达到高峰。

朴正熙军事集团借机于1961年5月16日发动了政变。

从“5・16政变”到1963年10月“归还民政”的两年多时间是军事政府时期。

其间,军事政府对各级行政机构进行了大清洗,将大批腐败的、无能的、失职的官员逮捕或开除;同时,提出了“经济发展第一”的口号,并在1962年开始实施第一个五年计划。

通过这些措施,朴正熙把整个国家的注意力由原来的关心政治权力转移到关注经济发展上来。

军政府时期民主政治的机制自然不存在。

军政府制定了新的民主制度框架,并在这个框架下于1963年10月“归还民政”。

朴正熙脱下军装而当选为总统。

11月进行第六届国会选举。

新的框架有以下变化:(1)废除国会两院制而回到50年代的一院制;(2)废除内阁制而回到50年代的总统制,权力向总统集中;(3)废除地方长官的直接选举而改为由上面指定,撤销地方议会;(4)国会议员选举,除了每个选区选举出1人外,还有占选区名额的1/3的全国性比例代表名额,按照政党得票率分配。

这些变化说明,朴正熙不仅推翻了民主党的改革,而且比起李承晚时期也有一些收缩,尤其是取消了地方行政长官和地方议会的选举。

尽管如此,言论出版自由、三权分立、政党竞争等民主制度的基本要素没有改变,连韩国的民主运动人士也承认60年代属于民主制度。

并且,由于“经济发展第一”的观念逐渐深入人心,原来那种把政治权力作为谋取经济利益的最好途径的“升官发财”价值观开始淡化,所以,尽管民主的幅度有所收缩,但其质量和效果却有明显提高。

60年代的两届总统选举和国会选举,都是朴正熙和民主共和党获胜。

这两届选举被国际观察员认为是很公正的。

1963年选举的第六届国会中共有175个席位,民主共和党110席,其他两个政党共55席;1967年选出的第七届国会也是175个席位,其中民主共和党129席,其他政党共46席。

这种一党独大的局面是朴正熙所喜欢的。

朴正熙的思想特点是:一方面他深知集权官僚制的危害,具有明确的民主制度的价值取向,并企图利用民主政治的因素来改善国家管理;另一方面他又要发展经济,担心民主政治的政党纷争给他的决策带来困难。

在发展主义的这个矛盾中,一党独大制自然是理想的模式。

三　威权主义体制下的民主因素
执政党民主共和党在第六、七届国会的一党独
大局面有当时社会背景的支撑。

政府的效率较高,官场风气较好,经济从1962年开始保持持续的高增长等,这些因素使朴正熙和执政党深得民心。

但是,经济增长却同时也创造着新的危机与问题。

到60年代末,贫富差距、地区差距和城乡差距等问题突显出来,腐败在财富不断增多情况下也有新的发展。

更重要的是国际环境发生了重要变化:美国总统尼克松改变了亚洲政策,同中国大陆建交而与台湾断交。

国际局势的这一变化大大刺激了韩国社会内部的矛盾,导致60年代末和70年代初的社会心理的动荡,最终导致发展主义的一党独大制的终结。

1971年5月选出的第八届国会,反对党突然在国会中崛起,在总共204个议席中,民主共和党113席,占4818%,反对党新民党则89席,占4414%,形成了两大党制的结构。

从50年代以来的国会选举总体情况看,韩国的发展趋势是两大党制而不是多党制。

这既有多数代表制(1区1人制或曰“小选区制度”)的选举制度的作用,也有“朝”、“野”对立等传统文化因素的作用。

一般认为,两大党制是一种比较理想的结构,因为一党独大制容易产生封闭、保守和腐败等问题,而多党制又容易使激进政治势力冒尖。

由于对美国模式的推崇,当时的韩国舆论也把两大党制度作为最佳。

然而,两党制或两大党制要顺利运作,则需要一个前提条件,即:两个大党在对基本经济制度的认同上没有根本性分歧,并具有磋商、妥协和求同存异等良好习惯。

然而,在第八届国会中崛起两大党结构却没有这个基础。

新民党坚决不认同现行的倾向富人的发展主义经济模式,而执政党却坚决维护这个模式不动摇。

在两党意识形态尖锐对立而难以调和的情况下,朴正熙转向了威权体制。

1971年12月通过《国家保卫法》,宣布解散国会,在全国范围终止所有的未经政府允许的政治活动。

1972年10月,经公投通过了《维新宪法》,在此宪法的约束下实行“民主”。

1972～1987年之间的韩国政体被称为“威权主义”,其中包括70年代的维新体制时期和80年代的全斗焕总统时期。

同60年代的发展主义阶段相比,威权主义阶段在民主的幅度上又进一步收缩。

70年代的维新体制首先是对自由的限制,工人罢工、学生罢课、公民游行等受到严格的限制;言论自由也进一步限制,尤其禁止传播共产主义思想和讨论南北统一问题。

其次,选举中的政党竞争也被扭曲。

在维新体制下,总统任期改为6年,并且改为由一个最高权威的组织“统一主体国民会议”选举产生。

在国会选举中,为了保证一党独大的结构,维新宪法规定2/3的议员由民选产生,而另外1/3的议员则由统一主体国民会议选举,名曰“友情会”,等于是增加了一个执政党。

1973年2月在维新体制下进行了第八届国会选举,在总共219个席位中,除了“友情会”占73席外,民主共和党73席,新民党52席,无党派19席。

如果撇开“友情会”不计,民主共和党和反对党新民党的席位比例与上一届十分接近。

这说明在这2/3的议席中,政党竞争的局面与原来一样。

但是,加上“友情会”的73席,执政党在国会中就成为绝对多数了。

80年代全斗焕总统的威权主义放弃了臭名昭著的维新体制。

1981年2月的总统选举由5278人组成的“选举人团”投票,有“竞选”,但规定总统候选人必须由政党推举,并限定每个候选人只能有两次公开讲演、两份海报和两份公报,总统任期时间改为七年,但不能连任。

国会选举改为全部议员均由民主投票产生,其中2/3的议员由选区选举,1/3的议员由政党所获得的选票比例分配,但第一大党至少要分到其中的1/2。

另外,全斗焕还采取办法扶植小党,鼓吹“多党制”的优越性,以多党结构来分散反对党的力量。

全斗焕的这些保证执政党在国会中主导地位的措施,要比70年代的维新体制温和得多,对政党竞争机制的扭曲也相对较小。

以上说明,从70年代到80年代的威权主义时期,民主制度的确大幅度地收缩了,但也没有形成完全的历史断裂,尤其是政党竞争的机制一直保留着。

这个时期韩国要解决制度认同的问题,儒教传
统的平等观念要与自由经济的制度发生融合,从而使自由经济的体制在韩国社会扎根。

70年代是工业集中和工业升级的时期,到70年代末,韩国作为“四小龙”之一而成为新兴的工业化国家;80年代则是工业化成熟和生活质量提高的时期。

威权主义阶段,民主政治的建设主要寄托于经济社会的重新整合。

在此阶段,韩国的经济基础和社会结构发生了重要的变化,城市化率达到80%以上,中产阶级也接近总人口的50%,从而使民主政治获得了坚实的物质与社会基础。

四　民主化:整合地方主义
1987年6月29日卢泰愚发表“6・29宣言”是韩国“民主化”转型的时间标志。

韩国“民主化”的重要内容有:释放被关押的政治犯金大中并允许他参加总统竞选;1987年总统选举改为全民直选; 90年代初实行地方议会选举;90年代中期实行地方行政长官的选举。

“6・29宣言”以后的民主化进程十分平稳。

这是由以往奠定的基础所决定的。

除了政党竞争、三权分立等民主制度的形式在威权主义时期没有发生断裂外,这个时期经济社会的发展也整合了人们的观念,各政党在对基本经济制度认同上的不可调和的分歧不存在了。

此外,韩国的新闻出版属于自由企业的一部分,这在威权主义时期没有发生变化。

言论自由在威权主义时期虽然受到一定控制,但到80年代中期就放开了。

所以,新闻出版开放与言论自由不是“民主化”的任务。

民主化进程中出现的一个新问题是地方主义的兴起。

90年代民主化中出现的各种大小问题,比如地方选举中的某些腐败、地方议会与行政长官的关系、地方与中央的新矛盾等,同地域主义比起来,都是小问题或细节问题。

然而,在民主政治建设中,任何问题的出现都不是坏事而是好事。

地域主义凸显,说明了它正在被整合,在发生适应性变化。

1988年4月第13届国会议员的选举结果反映了地域的结构。

此时,尽管是卢泰愚当总统,但著名的“三金政治”已经开始。

金泳三的地域基础在岭南地区(庆尚南北道)、金大中的地域基础在湖南地区(全罗南北道)、金钟铋的地域基础在忠清地区(忠清南北道)。

每个政治领袖及其政党都依赖于自己的地域背景。

地域感情左右选民的投票,是1988～1996年之间的三届国会选举的突出特征。

在这几届国会中,最大的党所占的议席比例均未超过50%,而其他政党的比例依次排列,形成了多党林立的结构。

另一方面,地域主义在80年代末就开始遭到批评。

到了90年代,尽管地域感情的资源继续被政治家和政党所利用,但对地域主义的批评已经成为巨大舆论潮流。

在总统和议会选举中,“地区一体化”和“铲除地域主义”是必须标榜的立场。

90年代,政治生态环境在发生新的变化,政党、市民社会组织、宗教团体、新闻媒体以及大学生群体等,都成为政治生活中的活泼单元,地域主义只是多元力量中的一种,其能量和作用方式也难免发生变化。

1997年12月18日金大中当选总统标志着这一变化的发生。

金大中出生于湖南地区,在历史上的几次总统竞选中,他均因湖南地区人口规模远小于岭南地区而以微弱票失败。

而这次选举,金大中战胜了以岭南地区为基础的大国家党候选人。

并且,由于地域主义的弱化,2000年第16届国会选举出现了人们期望的两大党制的结构。

在总共273个席位中,大国家党133席,新千年民主党115席,自民联17席,民主国民党2席,无党派5席。

但地域主义并没有完全沉睡。

2004年春,大国家党联合民主党在国会中通过了对总统卢武铉的弹劾,激起社会对本来处于信任危机的卢武铉总统的极大同情,反而使大国家党面临在即将开始的第17届国会选举中可能全面溃败的危机。

在这种情况下,朴正熙的女儿朴槿惠被推举为大国家党领导人,她到自己的故乡岭南地区四处作竞选宣传,号召岭南选民站起来帮助大国家党,以避免国会被卢武铉的开放民主党所垄断。

她的活动唤醒了已经昏昏欲睡
的岭南地域主义,使大国家党摆脱了危机。

第17届国会选举的结果,开放的民主党取得全部293个席位的156席,大国家党获得115席,劳动民主党10席,民主党4席,自民联2席。

已沉寂的地域主义突然发挥作用,维持了被当作理想结构的两大党制。

民主政治是现代管理的技术系统,一个民族需要很长时间才能掌握它。

本文以上探讨说明,韩国在独立后不久就奠定了民主政治的框架,是一个正确的选择。

在韩国民主政治建设的四个阶段中,每个阶段都有不同的矛盾冲突,这个过程也是本土社会因素、文化因素与民主政治框架相互调适的过程。

在经济高增长和社会矛盾比较突出的时期,民主的幅度有所收缩,但其基本框架没有发生历史断裂,从而使民主政治的发展具有连续性。

通过有伸有缩的发展过程,各种特殊的、甚至被认为是对民主政治发展不利的本土因素均发生了适应性的变化。

参考文献
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(本文作者:北京大学社会发展研究所教授)
韩国大学举办学生节
2006年11月15日,韩国大学举办第四届国际学生节,有来自16个国家(其中包括澳大利亚、法国、秘鲁、瑞典和丹麦)的大约500名学生参加。

各国学生将在学生节上介绍他们各自的饮食、服装和文化,并与韩国学生交流思想。

节日期间还将举行舞蹈和音乐表演。

韩国大学举办此次活动,意在加强校内的国际氛围,促进韩国人与外国人之间的相互了解,使韩国学生不出国门即可了解他国的文化,并结交外国朋友。

(润文摘自htt p://ti m es1hankooki1co m/l page/ nati on/200611/kt20061116223433106001ht m)。