突出预防失业促进就业,优化失业保险制度设计

突出预防失业促进就业，优化失业保险制度设计我国失业保险制度自1986年建立以来，经过近30年发展完善，已经成为劳动者防范失业风险和保障失业人员基本生活的主要形式，对于深化我国各项改革发挥重要作用。

但是，随着经济社会的发展，我国失业保险制度运行过程中也出现了诸多问题，集中表现在失业保险基金结余偏高，突显了制度设计欠缺。

因此，亟需优化失业保险制度顶层设计，才能更好地保障失业人员的基本生活，突出预防失业和促进再就业功能。

基金累计结余偏高
近年来，我国失业保险基金增长迅速，累计结余偏高。

我国失业保险基金累计结余为160亿元，到201X年末累计结余增至4370亿元，15年增长了27倍多，年均增长率近25%。

众所周知，我国失业保险实行现收现付的制度模式。

现收现付制的一个基本原则，就是“以支定收，收支平衡，略有结余”，而失业保险基金结余偏高显然与这一原则不符，具体表现为以下4个方面：
一是受益对象范围模糊。

1999年我国颁布的《失业保险条例》规定，城镇企事业单位按照本单位工资总额的2%缴纳失业保险费，职工按照本人工资的1%缴纳失业保险费，城镇企事业单位招用的农民合同制工人不缴纳失业保险费。

在我国失业保险26年的运行过程中，参加失业保险的主要群体恰恰是那部分处于城镇正规就业队伍中的低风险失业群体，而大量处于非正规就业中的农民工、灵活就业人员和新增高校毕业生等高风险失业群体则被排除在失业保险覆盖范围之外，高失业风险群体与参保群体呈现长期错位和失衡状态。

尽管201X年实施的《社会保险法》规定：“职工应当参加失业保险，由用人单位和职工按照国家规定共同缴纳失业保险费”，但高风险失业群体参保率依然不高。

二是失业保险待遇水平与失业前工资收入脱钩的统一支付标准设计不合理。

根据1999年《失业保险条例》，失业保险金的标准，按照低于当地最低工资标准、高于城市居民最低生活保障标准的水平，由省、自治区、直辖市人民政府确定。

2011年《社会保险法》则取消了低于当地最低工资标准的规定。

但是，失业保险待遇水平与失业前工资收入脱钩的统一支付标准设计显然不合理，这使得不同的劳动者对失业保险享受的权利和承担的义务不对等，这显然不符合社会保险“权利与义务相结合”的基本原则。

此外，我国失业保险制度相对严格的登记条件和领取条件限制掩盖了真实的失业状况，使得我国部分失业人员不能享受失业保险待遇，呈现参保群体与失业保险金领取群体的失衡状态，致使失业保险基金结余偏高。

三是提供服务的内容和形式较为单一。

自上个世纪70年代以来，西方发达国家失业保险制度改革的方向和趋势，就是更加突出就业导向功能。

而我国长期以来过分强调保障失业人员的基本生活，主要是以提供失业保险金为主，促进就业和再就业的服务方式相对单一和模糊。

但实际上，提高失业人员自身的就业能力，是解决我国经济体制转轨过程中结构性失业的根本途径。

显然，我国失业保险金待遇标准低和提供服务的内容形式相对单一，进一步加剧了我国失业保险基金的失衡问题。

农民工群体参保空间大
为了破解我国失业保险基金结余偏高的问题，更好地保障失业人员的基本生活，实现预防失业和促进再就业功能，应坚持失业保险制度改革发展方向，围绕受益对象范围、受益待遇标准、提供服务的内容和形式、失业保险基金的筹集等4个方面，进一步优化和完善失业保险制度设计。

一是合理确定失业保险的覆盖范围。

目前，我国失业保险覆盖率偏低。

截至201X年底，全国参加失业保险人数为17043万人，其中农民工参加失业保险人数为4071万人，占参保总人数的23.9%，远低于养老保险、医疗保险和工伤保险的覆盖率。

尽管《社会保险法》明确规定：“职工应当参加失业保险，由用人单位和职工按照国家规定共同缴纳失业保险费”，但实施效果并不理想。

为了提升失业保险覆盖面，应该明确提出将农民工和其他灵活就业群体纳入失业保险覆盖范围的时间表和具体办法。

此外，可以考虑根据不同行业，针对不同风险性质的群体，设计灵活的缴费比率，以满足不同群体的参保需求。

二是合理确定失业保险待遇标准，放宽失业保险金的领取条件。

失业保险基本功能是保障失业人员因暂时工作中断而带来的收入损失，因此，失业者获得的失业保险金应当与其失业之前的工资收入挂钩。

应制定合理的失业保险金替代率，以满足失业者的基本生活需要，这一比率不能过低也不能过高。

过低不能保障失业者的基本生活水平，不利于提高劳动者参加失业保险的积极性；过高又可能出现道德风险，产生逆向选择等问题。

目前，发达国家的失业保险金替代率在50%-80%之间。

国际劳工组织认为，失业保险金不应少于失业者之前收入的45%。

因此，根据我国实际情况，确定合理的失业保险金替代率，是一个值得探索的问题。

此外，应当适当放宽失业保险金的领取条件。

三是优化调整失业保险基金的支出范围和方式。

当前，失业保险制度改革的发展方向和趋势，是突出和强化就业导向功能，即保护失业的劳动者，不仅应体现在基本生活津贴的发放上，更重要的是要帮助失业者提升自身再就业的能力。

因此，需要调整优化当前失业保险基金的支出范围和方式，除了提供基本的失业保险金，还要提供就业和再就业培训等相关服务，增加失业保险基金支出中的职。