一政务公开是国家政权行使的一种形式

目录
内容提要………………………………………………………………………１前言……………………………………………………………………２一、政务公开的内涵界定………………………………………………………３
㈠政务公开的起源………………………………………………………３㈡当前我国关于政务公开概念的分歧…………………………………４㈢本文对政务公开的界定………………………………………………７二、政务公开的性质与作用…………………………………………………１１
㈠政务公开是国家政权行使的一种形式，
服从于国家政治统治的整体需要……………………………………１１㈡政务公开的实质是以一种公开国家政治
事务的形式保证公民权利实的制度设计……………………………１４㈢政务公开既是民主政治发展的必然要求和前提条件，
同时又是促进主政治发展的重要推动力……………………………１７㈣政务公开与政党领导…………………………………………………２３㈤政务公开是政府管理现代化的标志和手段…………………………２６㈥政务公开能有效抑制腐败，促进廉政建设…………………………２７三、我国政务公开的现状……………………………………………………２８
㈠政务公开的领域、内容与形式………………………………………２９㈡目前政务公开存在的问题……………………………………………３１四、我国政务公开的基本原则及规范化要求………………………………３４
㈠政务公开遵循的原则…………………………………………………３４㈡政务公开规范化的要求………………………………………………３６　五、完善我国政务公开的制度措施…………………………………………４０　
㈠政务公开程序与政务公开内容的统一………………………………４０　㈡政务公开制度与政务公开的有效技术支持的统一…………………４３　结 论………………………………………………………………………５０　注释………………………………………………………………………５２　参考文献………………………………………………………………………５３　论文摘要（中文）………………………………………………………………５４　论文摘要（英文）………………………………………………………………５８　
内容提要
政务公开作为一种政治现象是人类社会发展到近代资本主义的产物，是现代西方资本主义国家的重要制度设计之一。

针对我国目前对政务公开的分歧，本文从社会主义政治发展的高度和中国政治结构的实际状况出发，对政务公开作了较为全面、准确的阐述。

在此基础上，本文从理论上重点论述了政务公开的性质和作用及其对社会主义民主政治发展和促进行政管理现代化的重要作用。

由此，在这种理论指导之下看待我国目前政务公开的现状，在肯定成绩的同时，又发现了一些认识、形式、内容、效果上的问题，本文对这些问题进行了分析并提出可行性的原则、制度设计和规范化要求，以促进政务公开的良性发展，其中建立电子政府就是一个很好的必然的选择。

前 言　
随着我国社会主义政治建设的发展，政府政务公开由点到面逐步推广，已经成为各级政府提高行政管理水平、改善服务的重要内容。

政务公开是我国民主政治生活中的一件大事。

改革开放以来，我国的经济有了巨大的发展，民主政治建设也有了很大的进步，这都为实施政务公开创造了有利条件。

所以在现阶段，推行政务公开，逐步完善民主法制建设已成为大势所趋，势在必行。

　
与此同时，全面推行政务公开工作则是一项长期的、艰巨的、复杂的系统工程，还有许多工作要做，也有许多问题值得研究，既需要借鉴国外的先进经验，又需要从中国的实际出发，因地制宜；既需要改革攻坚，解决矛盾，又需要从维护社会大局的稳定出发，逐步走出一条具有中国特色的政务公开的新路子，创造成功的社会主义国家的民主管理模式。

　
一、政务公开的内涵界定　
㈠政务公开的起源　
政务公开作为一种政治现象，并不是人类社会进入政治社会以后就出现的一种现象，而是人类社会发展到一定历史阶段的产物。

我们反观历史就会发现，在漫长的奴隶社会和封建社会，大部分的国家政务活动都处于封闭、神秘的状态。

国家政治活动参与者仅限于作为统治者的少数人，而对于绝大多数的劳动群众而言，他们既没有了解国家政务活动的权利，也没有参与国家政务活动的机会。

作为统治者而言，他们虽在特定情况下，会让公众了解一定的国家活动情况，但其目的不是依据于公众的知情权；让公众参与和监督国家活动，只不过是通过让公众了解以便执行他们做出的决定，更好地服从于他们的统治。

因此，现代社会相对于民主权利与民主政治发展意义上的政务公开，在奴隶社会和封建社会是几乎不存在的。

马克思曾深刻地揭示出这种政治的神秘性与专制统治之间的密切关系：“国家机构的普遍精神是秘密，是奥秘；保守这种奥秘在官僚界内是靠等级制组织，对于外界则靠那种闭关自守的公共性质，因此，公开国家的精神及国家的意图，对官僚机构而言就等于出卖它的秘密。

”（注释１）就国家政治和管理活动公开的形式而言，在古希腊的直接民主制度下是存在的，但仅限于自由民，而三分之二的非自由民是没有知情权的，更不存在参与和监督的权利。

相对于中国社会而言，在漫长的奴隶社会和封建社会中，以至于以后的半殖民地半封建社会状态下，广大的社会公众基本上是没有知情权的。

作为统治者，主要是采取秘密的方式对社会实施专断统治，根本就不存在今天意义上的所谓政务公开，特别是依照法律规定，为行使公民知情权而使国家政务活动以制度化、规范化的方式公开于社会公众的制度和程序。

因此，封闭的、神秘的政治统治在中国封建社会中表现得尤为明显，作为一种文化因素，这种负面作用对于今天我国的政务公开还存在着影响。

　
政务公开作为一种观念首先起源于资产阶级启蒙思想家，并在资产阶级革命成功后把这一观念转化为政治实践，但西方资本主义国家是在经历了较长的时间后才逐渐使这一制度完善的。

直至二十
世纪中叶后，西方的主要资本主义国家才相继在法律上使政务公开制度化。

从政务公开的观念起源来看，它首先表现在孟德斯鸠、卢梭等资产阶级启蒙思想家的著作中，是他们首先提出了反对秘密政治，要求政务公开的口号。

资本主义工业革命的过程中，又使这种文明作为一种权利被提出来。

法国在１７８９年大革命中发布的《人权宣言》第１５条中提出：“社会成员拥有向所有公务员索取行政报告的权利。

”在此，要求行政事务报告公开已不仅仅是一项口号或要求，而是被纳入公民正式权利的主要组成部分。

受欧洲资本主义启蒙思想家影响，美国早期立宪者也提出和要求公民对国家政治事务的了解和参与。

随着资本主义民主的不断发展，政务公开的范围也不断扩大，不仅在资产阶级内部公开，而且也向全社会作相当大范围的公开，如被标榜为资产阶级民主制度典范的美国，在１９６６年、１９７７年相继通过了《情报自由法》、《阳光下的政府法》，规定行政机关、各种委员会的决议，除了法律规定需要保密的以外，必须公开。

芬兰、瑞典、德国、日本等发达资本主义国家在政务公开方面虽然有各自程度不同的具体规定，但这些国家都把政务公开奉为政治活动的一项重要原则，这对于缓和社会矛盾，稳定资产阶级的统治秩序都具有重要意义。

　
从总的发展过程来看，资产阶级的政务公开过程经历了一个由开始启蒙思想家提出口号、要求这种观念形式，后在革命过程中作为一种成果使之成为一种公民权利要求，再之后在资本主义国家民主发展过程中使之逐渐规范化和法律化的过程。

这一过程的发展表明西方国家对于政务公开越来越重视。

政务公开在西方资本主义民主发展中的地位也日趋重要。

　
㈡当前我国关于政务公开概念的分歧　
在目前我国的法律、法规中，还没有对何谓政务公开做出明确的具体的规定，因此，人们对于政务公开到底应当包括哪些方面的内容，还存在着很多分歧，如果在理论上对政务公开认识不清，必将对政务公开的开展产生不利影响。

从以下具有代表性的关于政务公开论述中，我们不难发现其中的分歧。

　
⒈政务公开，即行政制度、行政程序、行政执法、行政职权及
其范围向公民公开，公民有权根据自己的需要和利益了解政府的行政信息（除属于国家应保密的事项以外）、行政方面的法律法规和行政决策的过程，并监督政府及工作人员的行政行为，评价政府工作的效果，维护公民的合法权利，提出自己的观点和意见。

（注释２） ⒉政务公开，即政务应包括政府行政立法活动的公开、行政执法活动的公开、行政司法活动的公开等各方面，是政府活动全方位的公开。

（注释３）　
⒊政务即政府事务，公开即不加隐蔽，使秘密成为公开。

政务公开亦是行政情报公开，它指除政务机密外，政府的管理活动、执法办事程序和结果的信息要按相关法律程序全部公布于众。

（注释４）　
⒋所谓狭义上的政务公开，就是指仅限于政府机关范围内，尤其是与公共行政管理密切相关的、与民众切身利益密切相关的事务的公开。

（注释５）　
⒌所谓政务公开，一般是指国家（政府）的政治事务或活动在法律规定的范围内应让大众了解。

在政党已成为政治生活中的主导因素的当代，公开的“政务”包括“党务”。

（注释６）　
⒍广义的政务包括政治事务和国家管理事务，狭义的政务仅指国家管理事务。

已经对政务公开立法的国家都把“政务”限定在狭义的范围内，即行政机关对公共事务的管理。

在我国，由于各级党委讨论决定的相当一部分事务不仅局限于党务（政治事务），而且涉及行政事务，因而“政务”应取广义的概念。

（注释７）　通过以上有关政务公开的论述，可以看出，目前学术界对政务公开存在着两种不同的理解：一种是从较宽泛的意义上理解政务公开，这种理解实质上是对政务公开的“政”字作了宽泛的解释。

“政”被理解成政治活动，或者是政治性的国家管理活动。

因此，立法机关、行政机关和政党活动都被纳入到政务公开中来。

另一种则是从狭义上理解政务公开，把“政”仅解释为国家的行政管理活动，也就是有的学者所说的“政府活动”，指国家行政管理机关的管理活动，而不包括政党活动、立法机关的活动。

以上解释从表面上来看似乎都有其合理性，但其解释有关政务公开的出发点在理论上则是不准确的。

　
首先，有关政务公开的界定是根据国外政务公开来认识国内政
务公开。

国外特别是西方政务公开法制化的国家，如美、法、日、西欧诸国，它们的政务公开基本上都限于行政型政务公开，如美国在１９４６年制定的《联邦行政程序法》、１９６４年的《行政会议法》、１９７６年《阳光下的政府法》都是以政府为核心的。

法国１９７０年的《行政文书公开法》、日本１９９１年的《行政信息公开标准》、１９９８年《信息公开法案》也都限于行政事务方面。

不可否认，这些国家制定的政务公开类法案基本上都限于行政类或者是以行政事务为核心。

但这并不能说明西方国家的政务公开仅限于政府行政事务和文件。

实际上西方国家政务公开还扩展到国家管理的各个领域，它包括立法机关、政党活动甚至是司法机关的有关事项，因此，我国在开展政务公开活动时不能以此作为立脚点生搬硬套，把我国的政务公开范畴局限于行政领域。

　
其次，仅从字面上理解政务公开。

有的同志以字典中有关“政”字的解释作为标准来界定我国的政务公开的范围，也是不恰当的。

概念作为一种交流的工具，需要有准确的内涵，但作为一个社会科学研究中关涉到实质性国家活动事务的概括性名词，其内涵则有很大的伸缩性。

随着国家任务、功能和社会环境的变化，有关“政”的内涵也会发生变化，更何况人们在主观上的理解还存在着差异性。

基于此，我们仅将“政”字的本身涵义在主观上去做我国政务公开范围的认定标准，显然会禁锢我国政务公开活动的进一步开展。

　
再次，是从我国目前开展的政务活动所局限的范畴来界定政务公开。

众所周知，目前我国政务公开主要局限于政府部门事务的公开。

当然，开展较好的领域还包括村务公开、检务公开、法务公开等。

但开展层次多、范围广、影响大的公开还是行政系统的政务公开。

从目前理论界研究的热点来看，有９０％以上是在进行政府政务公开研究，而理论研究的人员也大都是属于各级政府的行政学院人员。

由于这种理论研究和政务公开现实情况所决定，导致很多人简单地认为政务公开就是政府行政事务公开，并形成一种思维定势，造成了在理论发展方向上的模糊不清，也影响到政务公开范围的进一步扩展。

有鉴于此，必须从更高的理论上来认识政务公开，使之沿着良性的轨道发展。

　
㈢本文对政务公开的界定　
鉴于以上种种不恰当地认识政务公开内涵的情形的存在，我们必须以马克思主义为指导，结合中国的现实情况，全面地、准确地把握政务公开，这就要求我们在准确理解政务公开的内涵时，必须放宽我们的视野：首先必须以马克思主义的唯物史观为指导。

马克思主义的历史唯物主义揭示了人类社会发展的一般规律，认为人类社会是由低级向高级发展的。

生产力与生产关系、经济基础与上层建筑的矛盾运动推动了人类社会历史的发展，而广大人民群众既是历史的创造者，又是推动人类社会历史发展的直接动力。

政务公开就是人类社会历史发展到一定阶段的产物，同时也是人类社会历史进步的结果。

在社会主义条件下，实行广泛的政务公开既是社会发展的结果和必然要求，也是社会发展文明程度的标志。

站在历史的高度，我们看待政务公开就不会把它仅仅与国家整体政治活动的某一领域相联系，而且要求与整个国家政治活动相联系，并通过此与整个人类社会发展相联系，把政务公开作为推动整个社会发展和社会文明程度提高的一个重要因素。

不仅如此，政务公开的对象是广大的人民群众，他们是社会成员中的绝大多数，如何认定他们在历史中的地位和作用，也就直接关系到采用什么样的组织方式对待他们，而历史唯物主义把人民群众作为历史的推动者，作为历史的主人，这就决定了政务公开不仅仅是一种“知道”或“了解”，而是自觉地尊重人民群众的历史主人翁地位，并把此看作是一种历史发展的必然。

　
其次要站在社会主义政治发展的高度来认识政务公开的内涵。

社会主义现代化不仅包括经济、文化的现代化，同样也包含着政治的现代化。

政治现代化过程也就是政治发展过程。

政治发展是一个连续不断的过程，是一个从初级目标不断向更高层次目标前进的过程。

现阶段我国的政治发展目标就是发展社会主义民主政治，实行依法治国，建设社会主义法制国家。

然而，发展社会主义民主是一个逐渐的发展过程，需要随着经济、社会和文化的发展而协调发展。

但民主政治的发展又离不开人的主观推动。

在现阶段，在如何发展社会主义民主的具体途径上，虽然有很多人提到了不同设想和思路，但不可否认，广泛的开展政务公开是推动民主政治发展的一条
必不可少的、而又切实可行的捷径。

它既是保证人民民主权利的体现，又是吸引广大人民群众参与到国家政治生活，进一步完善社会主义民主机制的主要环节。

因此，我们界定政务公开，不应把认识局限于程序事务上，而应站在社会主义民主政治发展的高度把政务公开作为实现社会主义政治发展目标的一个主要环节，一个主要的突破口，一个主要的实验地。

只有这样，我们才会突破局限，从整体上、相互联系的角度来认识政务公开，也只有这样，才不会把政务公开理解为行政事务的公开。

　
再次，界定政务公开要根据中国政治结构的实际状况。

中国的政治结构不同于西方的三权分立体制和多党竞争制，而是具有中国特色的人民代表大会制和中国共产党领导下多党合作制。

这是我国政治制度的根本属性，研究政务公开问题也不能离开这一根本政治问题而搞纯粹的技术性的政务公开。

目前有些人之所以热衷于技术性的政务公开，把政务公开局限于行政活动之中，就是没有考虑到中国政治这一现状，这一根本属性。

正因为中国特有的这种政治结构，决定了中国的政务不仅仅是行政事务，而党的决策和重大事项的组织管理活动同样也是政务。

可以说，如果公开行政事务而不公开党对行政事务的领导和决策，那仅是公开了政务的一部分而不是整体。

另外，党的组织活动和决策往往具有直接面对社会成员，并要求社会成员遵守执行的属性。

因此，相对于政务而言，我们不能把党务仅理解为党的组织内部事务，是对党的组织成员内部的公开就可以。

对执政党而言，党的决策和领导活动既具有内部属性，更具有政务属性，是党务与政务的有机统一，在很多情况下，很难把二者分开。

正因为如此，我们在界定政务时，当然包含着相当部分的党组织的决策和领导活动。

　
根据以上论述，我们认为，现阶段我国政务公开的内涵应包括以下几方面：　
⒈政务公开的主体。

　
政务公开应具有广泛性，不仅包括行政机关，还包括政党组织、立法机关、司法机关的、承担部分行政职能的社会性组织、政治性团体等。

这些组织都构成了社会主义政治体系的主要组成部分，都是社会主义民主政治发展的主要载体。

他们的活动和设置的调整，都关系到社会主义民主政治建设的完善。

因此，政务公开的主体应
具有广泛性：凡是构成社会主义政治统治体系中的组成部分并与民主政治发展直接相联系者，都应该纳入到政务公开的范围。

在此，从主体定义上来说，政务公开实质等同于政治公开。

　
⒉政务公开的内容。

　
实际上是指政务公开的界线和标准，也就是指在特定的时期，政务公开的主体所公开的内容是以什么标准来确定的。

这一标准实际上决定了公开主体确定公开与保密之间的界线，选择并决定哪些是必须公开，哪些是不必要公开，选择并决定公开的先后顺序等等。

政务公开的内容是动态的，随着环境的变化及接受者关注点的变化而变化的。

当然，这主要取决于政务公开者主观选择及公布者的各种能力等诸多因素。

一般来说，随着民主政治的不断发展及接受者关注和参与意识的不断强化，政务公开的内容会越来越多、越来越细，对保密设置要求也会越来越宽松。

　
⒊政务公开的接收者。

　
政务公开的目的是使国家政治行为被公众了解，以便于参与和监督，从而达到政治运作规范有序的状态。

因此，政务公开必须有接受对象，也就是向哪些人公开的问题。

目前学术界甚至包括政务公开的文件都认为政务公开是面向社会普遍公众的，也就是老百姓应知道政务公开主体在做什么事务和活动。

实际上这种理解是有失偏颇的。

从严格意义上来说，政务公开主体以外的所有组织、团体和作为个体的社会公众都是政务公开信息的接收者。

因此，这种政务公开的主体与客体的关系，既包括组织与组织，团体与团体之间的关系，也包括组织、团体与个人之间的关系。

当然从政务公开的主体形式来看，绝大多数是限于组织形式，也就是以各级政府机关形式做出的行为，而作为客体的接收者则既可以是组织形态，也可以是个人。

　
⒋政务公开的目的。

　
从某种纯粹的意义上讲，任何政治社会都存在国家政治事务或管理体制事务的公开情况。

但它仅限于让社会公众及相关者“知道”或“了解”的意义上，而我们今天说的政务公开是指建立在法制规范意义上的，是社会民主的一种表现形式。

如果说在奴隶社会和封建社会存在着某种政务公开的情况，但那是与专制政治相联系的，并不具有现代民主的成份。

因此，现代意义上的政务公开体现为一
种公民权利。

政务公开的目的就是保证公民权利的实现，保证公民当家作主，而政务公开则是实现这种权利的一种途径。

　
基于以上分析，我们认为，中国现代条件下的政务公开是指立法机关、行政机关、司法机关、政党和其它政治性组织为推进社会主义民主政治发展，实现公民政治权利，而将做出的决策过程、执行过程及其后果公之于众，以便社会其它成员进行参与、监督的过程。

这一概念实际上是非常宽泛的。

我们这样在理论上界定政务公开有其优越性：一是与我国民主政治这一政治发展目标相吻合，使我国的政务公开在民主政治发展的各主要环节都有所体现，以便我们扩大民主发展。

二是在理论研究中也存在着诸多便利条件，可以使研究者重点、深入研究某些领域，比如行政事务公开，但不至于因此而忽视其它领域的政务公开，防止在理论研究上出现空白。

不过以上政务公开的内涵，总体上是一种理论研究框架，在实际的政务研究中，需要有重心，有主攻方向，这样就可以由点及面地逐渐深入全面。

在目前情况下，政府事务则是研究的重点，也是在实际政务公开过程中最主要的领域。

　
需要注意的是，尽管我们采用了较宽泛的政务公开概念，但并不意味着所有社会组织的管理事务公开活动都属于政务公开。

政务与其它社会性事务还是有着原则性分界的。

政务必须是国家政权机关、政党组织或其它政治性或行政性社会组织的行为，它们的使命是与行使公共权力过程分不开的。

不具有这样的属性，就不能被视为政务公开的范围。

政务公开还需要有一定的界线。

目前我国正在开展的公开活动有一部分不属于政务公开，最具代表性的是村务公开与厂务公开。

　
首先，政务公开不应当包含村务公开。

村务是村民委员会所管理的事务，而在宪法与《村民委员会组织法》中，村民委员会是基层群众自治性组织，它不属于政府一级行政组织。

因此，村务不属于一级政府事务，不应在政务公开范围之内。

　
其次，政务公开不应当包括厂务公开。

我国已经实行政企分开的改革措施，企业在社会主义市场经济条件下是独立的法人实体，厂务是单纯的企业内部管理事务，与政务已完全脱钩，将厂务重新纳入政务公开范围内，显然不利于我们正在进行的国企改革。

因此，尽管村务公开与厂务公开都与社会主义民主政治建设存。