公共管理学案例分析

公共管理学案例分析
私营化还是非私营化
一个城市的市政服务问题
案例正文：
20世纪80―90年代期间，山特罗市经历了几场痛苦的工厂倒闭。

这座老工业城市的路也快要走到了尽头。

更糟糕的是，很多居民都离开了这个“灰尘地带”直奔“阳光地带”，这进一步地减少了本市的税源。

为了应对这一艰难时世，山特罗市的选民们选举了一位许诺要改变这座城市的新市长，她将首先对政府计划进行削减。

马丁市长是政治上的新手，但她却乘着选民们的怒潮——对市政服务价高质劣的怨愤——坐上了市长宝座。

马丁的一个竞选承诺是将市政服务私营化。

私营化是这样一种手段：将公共服务承包给那些替政府完成服务的公司，这种手段被广泛使用，以解决公共规划和服务的价格与质量问题。

尽管私营化在众多社区中实施，但在山特罗市还从未尝试过。

70年代，当工业制造业十分繁荣时，山特罗市的经济非常景气，那时从来就没有缩减政府规划的需要。

现在情况发生了改变，无论纳税人还是改革者都支持将臃肿而又低效的官僚机构的高额开支削减下来。

马丁市长希望从城市的垃圾收集工作开始，并以此为榜样，将其他市政工程与服务的私营化大力推行下去。

山特罗市的卫生部门负责本市的垃圾收集工作，每周两次上门清理市民的垃圾。

他们用卡车收集本市每一户家庭的废品，还会每周一次地清理本市商店旁边的大型商业垃圾场。

这是一项需要众多环卫工人和一支快速垃圾车队的昂贵的工程。

卫生部门还会每两周一次收集可回收废品（报纸、空罐、塑料），这些废品都装在向市民提供的用特定颜色标记的垃圾箱里。

这些垃圾箱市民只需到卫生部门填写一份申请并出示有效身份证明即可领取。

卫生部门的开支已连续多年地超出预算，而它的微不足道的服务记录却引发市民如潮的抱怨。

这些抱怨包括倾倒垃圾不仔细，街道上
满是垃圾，环卫工人太吵，迟迟未能清扫垃圾等。

最近，卫生部门买进了一批新的垃圾车，对于本市来说，这不是一笔小数目。

车队里新车的数量已因此而略过半数，另一半则是非常陈旧、马上需要更换的老车。

好几部更老的车正在变坏，而保养费又十分高昂。

马丁市长要求她信赖的顾问——市管理与预算办公室主任克劳迪亚〃阿瓦纳多成立一个“私营化工作组”并负责作一份市垃圾收集服务承包计划。

市长对实现她的竞选承诺态度非常认真。

她交给阿瓦纳多一份简短的备忘录，备忘录内容如下：
备忘录
致：克劳迪亚〃阿瓦纳多，管理与预算办公室主任
自：南希〃马丁，市长
关于：私营化计划
日期：6月19日
我要求你成立一个私营化工作组并研究市政服务的私营化问题，私营化将从垃圾收集开始。

当我在一个月后的记者招待会上宣布这个工作组成立的时候，我希望能够做好回答有关私营化和承包计划问题的准备。

我希望你在记者招待会的一周之前，将这些问题的答案放在我的办公桌上。

问题A：我们将怎样将垃圾收集私营化？我需要知道这个过程的基本要点。

大多数政府都会先通告合同，然后寻找未来的承包商最后向市政府申请。

官员们在这个时候会选择报价低且被认为是“负责并反应热烈的”承包商，我们应采用这样的模式吗？这会保证我们得到一个符合道德的方案和一个能干而又负担得起的承包商吗？我们需要对“负责并反应热烈”的定义再加考虑。

问题B：本地区有三个环卫服务公司表示有兴起与我们合作。

⑴通用废品有限公司，他们的工作十分出色，但他们有过收取高额费用的记录；⑵北方废品有限公司，他们出的钱很好，但是他们的服务记录不可靠；⑶清洁服务公司，一家新的公司，出的价钱很公道，但是他们是一家没有过往记录的实体。

我们应该根据什么标准来决定
雇用哪一个承包商呢，价格或质量？该鼓励多少承包商来竞标呢？该如何向公众通告？
问题C：我们是否应该考虑由郡来承担垃圾收集工作？郡似乎在垃圾收集工作方面做得不错，而且它们的资源也比山特罗市丰富。

问题D：我已经收到了我们的市政雇员联盟主席萨尔瓦托〃帕文的强烈反对。

他坚持认为没有任何一份公职应该被撤销，而我们的经济也将因私营化而遭殃。

我们应该怎样应对萨尔瓦托和卫生部门的雇员？当我们“推销”私营化的时候，我们可以利用我在竞选中得到的对削减政府规模的压倒性支持吗？
祝你好运，克劳迪亚。

我全靠你了！
案例分析：
1.首先，推行私营化要取得公众的根本支持，而且他们是公共服务的最终收益人，所以，该工作组中要包括部分居民代表；
第二，应包括研究公共服务私营化问题的专家、学者。

这样，既保证我们的推行私营化决策建立在科学理论之上，有利于与反对者的辩驳，而且，也可以在推进过程中得到相关学者的适时指导；
第三，要有独立的财务人员和评估机构的介入。

财务部门的介入，在于通过对垃圾处理前后不同的政策，对比计算出政府提供服务和由承包商提供服务二者的成本-收益分
析，计算出二者的利弊，得出恰当的结论。

而且为了防止承包运营过程中的腐败问题及政府的可能“寻租”行为，必须有独立的审计部门的监督。

另外，因政府卫生部门的退出，其现有设备的出售的评估也需评估部门的参与；
第四，应包括环境专家。

即在推行私营化的过程中，将社会效益和经济效益很好的结合起来，保证政策实行之初就将环境问题提上日程；
第五，要有政府相关人员。

既是一场由政府推行的变革，就需要政府制定相关政策，设计评选程序，考察投标人资格，代表公众与承包商签定合同，以及检查提供服务的质量，监督合同履行情况等；
第六，当然要包括相关承包商。

因为其是垃圾处理私营化后的提
供服务者，而且其所以进行投标的根本目的在于追求利润。

为了保证政府、公众、承包商三者的利益，承包商的参加是极其必要的。

2.西方行政管理日益兴起的“新公共管理”浪潮，主张政府引入私营企业的管理方式、管理理念等。

其中，重要的一点就是认为政府应在公共管理中引进竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，让更多的私营部门参与公共服务的供给，通过这种方式将竞争机制引入到政府公共管理中来，从而提高服务供给的质量和效率。

竞争可以给政府带来诸多好处，可以提高效率，鼓励优胜劣汰，激励创新，从而满足顾
客的需要，提供高质量的服务。

因此，政府为了高效地实现公共服务的职能，应该让许多不同的行业和部门有机会加入到提供服务的行列中来。

然而，是否所有公共服务都应该实行私营化？应视具体服务活动而定，不可一概而论。

比如，属于公共物品的国防就不可以也不可能实行私营化，因为公共物品既无排他性又无竞争性，国防更是关系到一个国家的主权与社会的稳定。

而某些公共服务活动虽属宪法规定的政府职责，但同时有其他竞争者的存在，即其他非政府部门也在从事此项活动，如医院，在这种情况下，政府并非一定要亲自提供此项服务，可通过招标、合同出租等形式，将其出租给其他公营或私营部门，政府只要对其绩效目标进行测定和评估，并提供相应的报酬，便不失为一种提高服务质量和效率的有效途径。

政府不能完全放弃公共服务，对于某些共有资源，例如海洋里的鱼，个人的使用会使其他人的状况变化，且对这种损失也无法补偿。

由于这些外部性，私人关于消费和生产的决策会引起无效率的结果，此时，政府干预可以潜在地增进经济福利。

对于我国政府而言，“新公共管理”给我们的启示是，政府可以广泛采用私营部门成功的管理方法和手段（如成本—效益分析、全面质量管理、目标管理等）和竞争机制，提高政府工作效率。

同时也要从国情出发，视具体公共服务行
业而定，取消公共服务供给的垄断性，采用“政府业务合同出
租”、“竞争性招标”等方式，从而为社会提供高质量、低消耗的公共服务。

我们应该学习“新公共管理”的内在优势，而非外部形式。

3. 垃圾收集民营化外包过程中承包商的选择标准问题对于民营化的成败是至关重要的。

标准的制定应该首先从推行民营化的原因角度来考虑。

在本案例中，市民们“对市政服务价高质劣的怨愤”是新任市长决定民营化的主要原因。

因此，垃圾收集的民营化的初衷一方面是减少市政卫生部门的开支、降低垃圾收集成本，另一方面是提高垃圾收集工作的质量以使市民们满意。

这也是具有普遍意义的民营化动因。

因此，选择承包商时，应主要以质量和成本两方面为标准来权衡。

首先，要对投标者的竞标资格进行详细的审查，投标公司的资质（包括相关经验、公司声誉、雇员素质等）、技术水平（即按质量和绩效细则履行职责的可能性）、过去的履约记录等，都应该给予适当的权重来进行评分筛选。

在几个投标者都有能力达到既定绩效标准的情况下，应该把合同授予出价最低的合格投标者。

同时，由于合同细则将影响竞标的数量、质量和合同承包的最终效果，所以它必须清楚、全面、用词准确、没有歧义。

比如垃圾收集的街道名称、收集频率、收集时间、清洁
程度及失职违约的赔偿等都应该有细致、明确的规定，以便真正达到优质高效的标准。

政府在公共服务领域的垄断行为中出现的高成本、低效率、质量不尽人意等问题不仅无端浪费公共资源，导致了财政拮据，而且严重损害了公众对政府的信任。

因此民营化是一剂摆脱困境的良方。

垃圾收集是最早，也是最为广泛推行民营化的公共服务领域。

充分的调查资料表明，垃圾收集的合同承包式民营化是可以降低成本、提高效率的。

竞争机制是这一改善的根本原因，在讨论选择承包商的标准时，需要强调的是良好的合同细则和有效的质量控制。

4.当代政府改革的一个重要趋势即是政府充分利用市场和社会的力量，推行公共服务市场化和社会化。

但在推行过程中，不可避免会出现各种问题。

第一，可能有来自各方面的反对。

包括工人、政府官
员、特定商业利益群体和一般公众。

因为工人担心会失去岗位，工资降低，福利减少；公共官员担心地位下降，特权丧失；公众主要是出于对私营化后公共服务的价格上涨或服务质量的担忧。

第二，有关税收问题的处理。

政府部门国有企业无须交纳有关税费或享受优惠，而民营企业却需按照所得相应交纳税费。

由此引起国有与私营企业在市场竞争中面临的不公平的问题。

第三，在政府竞争招标的过程中，细节性问题的处理恰当与否也是决定这一计划能否顺利实行的关键。

如选择何种服务实施私营
化，是否了解有关竞标企业的情况等。

解决办法最为有效的是采取合同外包的形式。

因为有大量的证据表明（包括案例中所指众多社区已成功运用这一方法），合同承包是最有效率的。

它比市政服务效率要高得多，服务质量比政府要好。

同时私营企业在资金、机器设备等方面也要比市政部门有优势。

在废品回收上它可考虑吸纳相关企业整合企业资源，带动相关产业的发展。

因此它对垃圾收集和处理而言应该是最佳选择。

5.私营化是这样一种手段：将公共服务承包给那些替政府完成服务的公司，这种手段被广泛使用，以解决公共规划和服务的价格与质量问题。

无论纳税人还是改革者都支持将臃肿而又低效的官僚机构的高额开支削减下来，缩减政府规划。

可以考虑进行私营化的市政服务
大部分城市基础设施建设和城市居民服务都可以考虑私营化。

包括城市给排水、能源、交通运输（道路桥梁）、公用事业（水电气热）、环境保护和治理（绿化、市容市貌、污水处理、垃圾处理）等。

市政服务的私营化过程中的方法或模式
（1）影子收费
由英国在市政建设中率先创造的投融资模式，即不直接进行收费，而是由政府根据交通量的大小，逐年给予拨款归
还投资者。

以道路建设为例，所谓“影子收费”，就是由投资商出钱、政府出地，合作建路后并不向过往车辆收取任何费用。

其投资回报是政府
通过计算该道路带来的社会效益，然后按社会效益的一定比例，每年向投资商支付费用。

对于项目的最终受益者市民来说，其最大的利好是：不用担心今后上快速路要收费，因为全部费将由政府买单。

（2）市政公用行业实现市场化运作
市政公用行业的自然垄断性严重制约了行业的进一步发展。

要打破计划经济时期建立起来的市政管理体制、投融资建设方式、经营模式和运作方式，打破一“公”独有的垄断局面，全面开放市政公用行业市场，充分激活市政公用行业的活力。

实现市政公用行业政事分开、政企分开、事企分开。

①管理体制：政府主管部门与公用企业脱钩
通过事改企和企业改制，实现政府主管部门与市政公用企业在人事管理、财务、经营决策等方面彻底脱钩，使之成为独立的市场竞争主体。

②投融资方式：实现投资主体多元化
全面开放投融资市场，鼓励民营资金、社会资金和境外资本投资市政公用行业。

通过有偿竞卖等办法，出让加气站经营权以及道路、桥梁、广场、路灯、停车场等市政公用设
施的冠名权、广告权、收费权等。

采取独资、合资、合作和建设、经营、转让等多种形式，实现市政公用设施建设投资主体多元化。

③经营模式：公开招标授权“特许经营”
城镇供水、供气、供热、公共交通、园林绿化、污水处理、垃圾处理等经营性市政公用行业，严格实行特许经营制度。

由市政公用行业主管部门通过公开招标，选择有资格的投资者或经营者，签订特许经营协议，确保提供持续、安全、优质、高效、价格合理的服务。

小结：凡是企业能经营好，凡是比政府经营更有效率的城市设施建设和经营的项目都应交给市场和企业，也就是把原来属于国家所有、国家控制、国家经营的一部分资源市场化、资本化。

而诸如公共设施之类的公共品则可以交给竞争性企业来经营，以提高效率。

这样，城市经营的一个方面就是对属于国家所有的公共资源，通过所有权与经营权的分离，由企业通过建立现代企业制度或其他合适的方式进行独
立经营。

城市政府脱离对国有资源（资产）的直接经营或干预，从而形成有效的城市资源市场配臵方式。