民族地区特殊困难老年人养老服务需求研究——基于甘肃省临夏回族自治州的调查

2018年第2期总第159期
哈尔滨商业大学学报(社会科学版）
JO U R N A L O F H A R B IN U N IV E R SITY O F C O M M E R C E
N o.2,2018
S erial N o.159
社会保障
民族地区特殊困难老年人
养老服务需求研究
—基于甘肃省临夏回族自治州的调查
李长远
(甘肃政法学院公共管理学院，兰州730070)
摘要：目前民族地区人口老龄化日益加深，家庭养老功能逐渐弱化，而社会养老服务体系建设滞后，尚处 于孙缺型福利发展阶段。

通过调查发现，民族地区困难老年人缺乏经济支持，日常照料、医疗保健、长期护理、情感慰藉等方面的需求得不到有效满足。

推进民族地区社会养老服务发展，满足困难老年人养老服务需求的策略包括:构建规范、引导和支持养老服务发展的政策体系；建立健全差别化的养老服务制度;加大中央和省级财政对养老服务项目、资金的支持力度;构建责权清晰的组织管理体制。

关键词：民族地区；老年人;养老服务；需求;策略
中图分类号:F719;D669.6 文献标志码:A文章编号：1671 -7112(2018)02 -0109 -08
我国少数民族地区多为边远地区、山区和穷困地区，养老服务发展受制于民族地区经济社会发展水平，总体发展滞后。

有效的社会养老服务体系的构建不仅可以满足民族地区老年人的养老保障需求，实现老有所养，而且有助于少数民族地区全面建成小康社会，增强民族凝聚力，有利于国家的长治久安。

随着少数民族地区全面进入人口老龄化社会，空巢、失独、孤寡、三无、五保老年人数量持续增加，规模日益庞大，困难老年人经济支持、日常照料、长期护理、情感慰藉等方面的养老服务潜在需求不断增加。

目前民族地区养老服务尚处于补缺型养老服务发展阶段，受益老年群体还非常有限，满足困难老年人多样化的养老服务需求，就需要及时建立与经济社会发展水平、老龄化社会和老年人需求相适应的社会养老服务
系。

一、民族地区特殊困难老年人养老服务发展的背景
(一）民族地区人口老龄化形势严峻，催生养 老服务需求
我国早在1999年正式步入人口老龄化社会，各少数民族人口也陆续进入老龄化社会，且表现出老年人口规模及其占比增长快、老年人口抚养比增大、75岁以上的高龄老年人占比上升、“未富先老”等特征，目前民族地区已进入老龄化加速期。

少数民族老年人口增长幅度高于全国及汉族的增长幅度，根据全国第四、五、六次人口普查数据显示，2000—2010年60岁及以上人口的年均增长率和65岁及以上人口的年均增长率全国为
收稿日期:2018 -01 -06
基金项目：017年国家社科基金青年项目“少数民族地区医养结合养老服务体系构建研究”（17C M Z030)
作者简介：李长远（1982 -),男，河南南阳人，副教授，主要从事民族地区社会保障理论与政策研究。

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3.07 %和 3.23 %，汉族为 3.06 %和 3.22 %，少数 民族为3. 17%和3.35%。

未来少数民族地区老 龄化趋势将会持续下去，而且老龄化程度将逐渐 加深。

老年人口抚养比方面，虽然少数民族老年 人口抚养比与汉族相对比较低，但人口抚养比的 变化趋势同全国一致，都处于不断升高的态势，表 明随着少数民族地区老年人口的增加，社会养老 压力逐渐加大。

老年人口结构方面，1990—2010 年，60岁及以上人口中，少数民族人口同全国及 汉族一致，60—75岁的年轻老年人占比下降，75—89岁的老年人和90岁及以上的长寿老人占 比上升，而且少数民族人口中长寿老人占比高于 全国及汉族[1]。

少数民族地区老年人口规模及 其占比的快速增长，老年人口负担系数的增大，对 养老服务的需求都将日益增加，迫切需要构建与 之相适应的社会养老服务体系。

(二）民族地区家庭养老服务功能逐渐弱化，迫切需要完善社会养老服务体系
民族地区家庭养老是建立在民族传统道德和 自给自足农业生产方式之上的，在改革开放社会 变迁与社会流动的大背景下，家庭养老的载体——家庭结构发生了深刻变化，逐渐由传统式 的主干家庭向空巢家庭、隔代家庭、候鸟家庭等多 种类型并存的家庭结构转变。

根据国家卫计委和 中国人口与发展研究中心2015年联合发布的《中国家庭户规模和结构状况调查报告》，我国城乡 家庭户同住人口规模均已降至3人以下，2人户 最为普遍，家庭户内同住人口代际关系简化，以1代为主，家庭同住成员结构以核心家庭为主，单人 户的比例较高[2]。

随着民族地区人口流动加剧，家庭成员间出现的空间分离，大大减弱了家庭养 老生活照料、精神慰藉等功能。

青壮年劳动力向 外流动也使民族地区农村传统习俗受到重大影 响，父权至上和从夫居的权利关系结构开始出现 衰退[3]。

民族地区家庭养老的经济支持也在弱 化。

郭文娟，麻学锋（2010)通过对民族地区农村 养老机制与经济增长的互动关系研究发现，民族 一 110 —地区农村
的养老费用，导致家庭养老决策与地方经济增长 由适应转变为不适应[]。

同时，民族地区土地养 老保障功能的弱化，日常生活资料供给、医疗护理 费用等养老成本的增加都进一步弱化了家庭养老 的经济保障功能。

民族地区农村单一的家庭养老 方式致使养老资源供需失衡，迫切需要建立并完 社会 服务 系。

(三）民族地区社会养老服务体系建设滞后，多元主体合作供给养老服务模式尚未建立
在民族地区老龄化速度不断加快、程度日益
能逐 化的背 ，构
完善社会养老服务体系成为必然选择。

党的十八 届三中全会明确提出了构建与完善我国社会养老 服务体系的战略指导思想，即“积极应对人口老 龄化，大力发展老龄服务事业和产业”。

2011年 12月，国务院办公厅专门颁布了社会养老服务体 系建设“十二五”规划，明确提出了我国未来要建 立以“居家养老为基础、社区养老为依托、机构养 老为支撑”的社会养老服务体系，在此规划的指 导下，我国社会养老服务体系建设步伐明显加快。

但是，目前我国养老服务体系建设存在诸多问题，如重设施轻体系、重建设轻规划、重硬件轻软件等 问题较为突出，受益老年群体还非常小，尚属于补 缺型养老服务模式[5]。

根据全国老龄办组织的 2013年“十城市万名老年人居家养老状况调查”数据显示，我国居家养老服务整体发展缓慢，居家 养老服务行业发展非均衡，社会力量参与不够，服 务内容有限[6]。

社区养老服务业刚刚起步，面临 政策扶持不足、服务设施建设滞后且不规范、服务 质量低、服务评估与监管不足等一系列问题[7]。

机构养老则面临政策体系不完善、养老机构双轨 运行、缺乏公平竞争环境、养老机构自身能力不足 且服务水平较低、机构养老服务有效需求不足等 问题[8]。

二、文献综述
随着 国化速 、能 空
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老人数量增多及家庭养老功能逐步弱化，老年人对服务需求越来越大，我国学者开始对老年人的养老服务需求和社会养老服务体系的构建方面进行研究。

1.关于养老服务需求及影响因素方面的研究
国内学者主要从机构养老和社区居家养老两个层面，探讨城市和农村老年人的养老服务需求及影响因素问题。

第一，机构养老服务需求方面。

王洪娜（2011)通过对山东农村老人入住养老机构的意愿调研后发现，老年人对养老机构的了解较少，入住养老院意愿不强。

左冬梅等（2011)专门对老年人入住机构养老服务的需求意愿变化进行了调查研究，发现老年人入住养老院的意愿呈上升的趋势。

第二，社区居家养老服务需求方面。

王琼(2016)，王晓峰、刘帆等（2015)对城市老年人的社区居家养老服务需求状况进行了分析，研究表明，老年人对社区居家养老服务有较高的需求，但现实需求无法得到有效满足，供需失衡严重。

王振军（016)对农村老年人养老方式和养老服务项目选择进行了探讨，认为农村老年人在养老方式选择上更倾向于居家养老，在养老服务项目上，对临终照料和医疗护理的服务需求最为强烈。

李放、樊禹彤、赵光(2013)则从经济条件、个体特征、保障状况和观念四个方面，对农村老人居家养老服务需求的影响因素进行了实证研究。

研究显示，家庭总收入、对居家养老的了解程度及居住地的发达程度与居家养老服务需求呈正相关性关系，而年龄与居家养老服务需求则呈负相关关系。

民族地区养老服务需求方面的研究相对滞后。

民族地区养老服务体系建设尚处于起步阶段，社会养老服务水平与内地、沿海经济发达地区相比还有很大差距。

学者们普遍认为，虽然传统家庭养老模式日益弱化，但从养老观念、养老意愿以及养老方式上来看，家庭养老依然是少数地区的主要养老方式。

姚虹、向运华（2017)对少数民地区 社区 服务 的研究发现，绝大多数民族地区老年人不愿意选择机构养老，陪同看病、娱乐健身和家政服务是老年人的共同需求，年龄、性别、家庭类型、经济状况及婚姻状况是影响养老服务需求的主要因素，其中经济状况影响尤为明显。

李新辉等（2015)对农村新疆哈萨克族、维吾尔族老年人的养老观念及养老需求研究后发现，老年人养老仍然依靠家庭养老和自我，对养老服务认知度不高，仅有25. 9%的受访老年人认为应提供养老服务。

2.关于建立健全民族地区社会养老服务体系策略方面的研究
学者们普遍认为应立足于民族地区经济发展、社会风险特性和文化传统的特点，在政府主导下进行差异化制度设计。

民族地区养老服务可持续发展的现实路径是建立多层次养老服务体系。

向运华(2015)以城镇散居少数民族需求为视角，探讨了建立养老服务体系的总体思路、原则和指导思想。

武萍（2015)在分析了社会养老服务体系建设条件的基础上，提出了根据不同人口老龄化阶段确立社会养老服务的理论标准与目标模式。

安华（2014)指出应考虑民族地区老年人差异化的养老保障需求，调整养老服务体系结构或制度参量。

综上所述，已有研究为考察民族地区特殊困
服务 及应 策略 有益的
经验，但存在以下两方面的不足之处:一方面，现有研究多倾向于对发达地区城市和农村养老服务需求的研究，对民族地区养老服务需求研究不足。

由于我国各地区经济社会发展差异性较大，地区间发展不平衡，决定了实施养老服务不能以少数发达地区的典型模式为标准，必须同时评估民族地区 服务 ，尤其是 重
关注特殊困难老年人，优先满足其基本养老服务。

，们 地区
服务需求及应对策略研究不够深入。

需求方面，主 念变化 式选择两
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面考察民族地区老年人的养老服务需求，缺乏对具体养老服务需求内容及项目进行考察。

应对策略方面，学者们仅停留在对民族地区社会养老服务体系构建的目标、思路和原则方面的探讨上，对具体应对策略研究不够深入。

本文以甘肃省临夏回族自治州为例，通过实地调研，重点分析民族地区特殊困难老年人养老服务需求及特点，结合民族地区养老服务的现状、地区特色，提出民族地区养老服务体系构建的具体策略，通过差异化的制度设计和政策支持，满足民族地区特殊困难老年人对养老服务的需求。

三、民族地区特殊困难老年人养老服务需求及特点一一基于甘肃省临夏州的调查
(一）调查样本的特征分析
各类困难老年人数量多、占比大，养老服务需求显著增加。

2014年临夏州老龄办对空巢、失能半失能老年人的基本生活和社会经济状况进行了入户调研，此次调研活动范围是全州24个乡镇(街道办）、335个村（居委会）和25个城市社区，涵盖了全州19.5%的乡镇（街道办）、29. 1%的村(居委会）和100%的城市社区。

调查项目涉及10大类的92项，发放问卷7 550份，回收有效问卷7 300份，回收率97. 3%。

从调查结果看，临夏州各类困难老年人数量庞大并逐步增加。

根据调研结果推算（如表1)，全州老年人口中有空巢老人22 690人（男11 708人，女10 982人），占老年人口总数的8.6% ;失独老人634人，占老年人的0.24%;孤寡独居（未纳入五保者）老人1 096人，占老年人的0.04%;农村五保老人16 547，占老年人的6. 3%;城镇三无老人2 416人，占老年人的0. 09%，特困老人20 800人，占老年人的7. 8%;残疾老人9 100人，占老年人的3.5% ;留守老人14 500人，占老年人的5. 5%。

从调查结果来看，临夏州老年人中空巢、失独、孤寡等困难老人数量庞大，全州共有上—112 —述困难老人87 783人，占老年人口总数的30.96%。

41临夏州各种类型困难老年人的人数及占比
困难老年人类型人数（人）比重（％)
空巢老人22 6908.6
独6340.24
孤寡老人（未纳人五保者）1 0960.04
城镇“三无”老人 2 4160.09
农村五保老人16 547 6.3
特困老人20 8007.8
残疾老人9 100 3.5
留守老人14 500 5.5
数据来源:根据临夏州老龄办《临夏州空巢、失独、孤寡、三无、五保老人调研报告》和临夏州民政局《临夏州养老服务工作开展情况报告》数据计算、整理所得
(二）民族地区养老服务需求及特点
1.支持
根据表2所示，调查中发现80%左右的老年人基本没有储蓄，日常生活费用主要依靠子女供给或政府救助和供养，有一定积蓄的老年人仅占被调查对象的6. 6%，73. 6%的老年人供养费低于500元/月。

由此可见，民族地区老年人经济收入极其有限，储蓄不足，微薄的收入远不能满足其养老服务的需求。

养老服务依然依赖家庭，主要有以下两方面原因:一方面，随着老年人年龄增长和身体机能衰退，他们逐步或完全退出劳动力市场，导致通过劳动获取收入日趋减少;另一方面，目前民族地区养老保险制度发展滞后，覆盖面和保障水平非常有限。

2017年，临夏州农村养老保险基础养老金主要为中央财政按照基础养老金标准给予每人每月70元的补贴，民族地区地方财政比较脆弱，很难在中央补贴的基础上再提高当地养老金的水平，省级财政仅对参保居民每人每年缴费补贴30元，市（州）级财政仅对每人每年补贴15元。

因此，在民族地区老年人经济收入极其有限的情况下，要满足其农村养老服务的需求，各
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—基于甘肃省临夏回族自治州的调查
级政府必须为各种困难老年人提供必要的经济援 助，积极推进新型农村社会养老保险制度，并逐渐 提尚其待遇水平。

表2调查对象的储蓄情况
经济来源人数(人）百分比（％)
有一定积蓄481 6.6
有一点积蓄92712.7
有 5 89180.7
2.日常生活照料、医疗保健、康复护理等方面 需求迫切
根据中国老龄科学研究中心发布的《全国城 乡失能老年人状况研究》报告，2015年我国失能、半失能老年人数量已达4 000万。

根据表3所 示，临夏州在被调查的各类困难老人中，失能、半 失能老年人口占比较大，其中，生活完全不能自理 的占被调查对象的18. 9%，部分自理的占比为 42. 8%，完全能够自理的仅占39%。

由于老年人 身体机能逐步弱化，生活照料需求是老年人群体 普遍存在的共性需求，失能、半失能老人所占比重 较大，该群体对日常生活照料、医疗保健、康复护 理等方面的需求日益增长，养老服务需求需要他 人协助才能顺利实施。

表3调查对象生活自理程度
生活自理程度人数(人）百分比（％)
完全能够自理 2 79639
分3 12442.8
完能1 37918.9
3.家庭成员是各类困难老人的照顾主体
调查结果显示（见表4)，配偶、子女或孙子女 是主要照料提供者，困难老人的日常照顾43. 8%由子女或孙子女提供，25.1%由儿子、儿媳和女儿 提供，由亲戚朋友和邻居、村委会照顾的分别占比 20.6%和4.6%，5. 9%的困难老人日常生活无人照看。

由此可见，由于民族地区社会养老服务体
系建设滞后，农村社区作用有限，家庭依然是困难
老人日常照看的主要支持主体。

表4调查对象的照顾者情况
调查对象的照顾者人数(人）百分比（％)
配偶313943.8
子女或孙子女183225.1
亲戚朋友和邻居150420.6
村委会336 4.6
无人照顾431 5.9
4. 健康状况不容乐观，医疗费用负担沉重，医 疗服务需求得不到及时满足
调查发现，多数困难老人身体常被各种疾病
困扰，患有一种慢性疾病和患有多种慢性疾病的
老人占被调查对象的90%左右。

被访老人普遍
反映看病难、看病贵问题依然存在，看病难表现在
去二、三级定点医疗机构就医交通不方便、挂号困
难、等候时间长，65%的老人认为药费与检查费
贵，无力承担自付部分，生病时选择吃药，不去医
院治疗[9]。

5. 精神慰藉是空巢、失独等老人的基本养老
需求
老年人的精神慰藉主要是通过与子女的情感
沟通获取，由于空巢、失独、失独、孤寡、三无、五保
老人子女不在身边或没有子女，导致老年人情感
孤独，精神状态日渐恶化。

调研中发现，47. 5%的
困难老人认为精神压力大，难以承受;26. 7%的老
人时常有焦虑、压抑、烦躁感，缺乏安全幸福感，只
有8.6%的老人认为轻松快乐[9]。

由此可见，老
年人精神慰藉缺失，是民族地区养老服务需求过
程中普遍存在的客观问题，需要加快民族地区老
年人活动场所、精神文化娱乐设施建设，盘活社区
各类社会资源，鼓励、引导各类志愿组织积极融入
老年人精神文化服务活动之中，满足老年人不同
层次的精神文化需求。

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四、民族地区特殊困难老年人养老服务需求的应对策略
(一） 构建支持养老服务发展的政策体系
养老服务政策是指政府为促进养老服务发展，实现老有所养而出台的政策，具有指导、调控 和分配养老服务资源的功能[10]。

面对严峻的老 龄化形势，各级政府逐步认识到养老服务的重要 性，从2000年开始，国家在养老服务中的责任开 始回归、强化，进入政府主导养老服务体系化建设 阶段[1]。

国家层面陆续出台了一系列养老服务 政策规划及指导意见。

2011年国务院办公厅颁 布了《社会养老服务体系建设规划（2011 - 2015 年）》，规范并确定了未来我国要构建以居家为基 础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体 系。

2013年9月出台了《国务院关于加快发展养 老服务业的若干意见》，在养老服务业发展史上 具有重要里程碑意义，直到现在，国务院及其部委 配套出台了 20多项养老服务方面的政策法规，国家层面扶持养老服务的政策呈现“井喷”之势。

构建民族地区省、市地方层面养老服务政策 体系。

民族地区省级层面也应出台配套的加快发 展养老服务业的实施办法，明确总体要求、目标任 务、推进重点和保障措施，使民族地区养老服务业 发展思路逐渐清晰化。

确立民族地区养老服务业 的推进思路，迅速出台涵盖服务用地、设施规划、税费减免、服务评估、服务标准等配套政策，形成 省级层面较为完善的支持养老服务业发展的政策 体系。

市、县级层面，应认真贯彻落实中央、省级 文件精神，出台包括土地供应、金融支持、税费优 惠、人才支撑等方面的系列扶持政策。

中央及地 方各层面养老服务政策体系的构建，将推进少数 民族地区养老服务业的发展，为其提供良好的制 度环境和保障。

(二） 建立健全差别化的养老服务制度
为保障老年人的基本生活，提尚其孕受机构养老和社区居家养老的支付能力，根据不同老人 —114 —的实 ，完 制
制。

1. 健全兜底保障型特困人员供养制度
根据国务院2014年公布施行的《社会救助暂 行办法》，将农村五保供养、城市“三无”人员救济 和福利院供养制度统一为特困人员供养制度，完 善农村五保老人、城市“三无”老人等特困人员供 养制度，使民族地区城乡特困人员救助供养工作 进入新的发展阶段。

可以借鉴临夏州做法，将提 高五保供养标准纳入为民办实事计划，逐年提高 供养标准，将城镇“三无”老人全部纳入城市低 保，并按低保标准全额给予保障。

按照应保尽保、分类施保的原则，保障农村“五保”和城市“三无”老人的基本生活。

发挥特困人员供养制度在社会 养老服务体系构建中兜底保障的功能，改善困难 老年人的生活条件，为社会养老服务体系的构建 提供经济支持。

2. 完 有 性的 制
高龄津贴是政府直接向高龄老年人发放现金 或服务券具有褒扬性质的社会福利项目。

养老服 务补贴可以分为直补供方和直补需方两种形式，政府扮演了建设供方和引导需方的双重角色，高 龄津贴作为一项直补需方（老年人）的养老服务 补贴制度，通过直补需方引导需方消费[12]。

老龄 办、民政等部门可以联合下发文件，明确将80岁以上老年人生活补贴纳入城乡居民基本养老保险 待遇发放范围，通过入户宣传高龄老人补贴发放 相关政策，认真核实登记80岁以上的高龄老人，分类建档和动态管理，防止漏领、冒领补贴现象发 生，确保高龄老人按时领取生活补贴。

(三）中央和省级财政加大对民族地区养老 服务项目、资金的支持力度，推动养老服务业的 发
目前民族地区在养老服务体系建设中，政府 对养老服务资金投入缺乏规划性，各级财政未设 立专项资金，导致资金来源复杂且缺乏稳定性。

将养老服务资金纳入政府财政预算，有利于统一
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资金来源，养老服务具有受益上的非排他性、消费 或使用上的非竞争性，属于一种准公共产品，政府 在养老服务提供中应承担一定的财政责任，主导 社会养老服务的供给。

政府对养老服务公共支出 主要包括对养老服务设施建设的支出和对养老服 务使用者的补贴支出两种形式。

中央和省级财政 应加大对民族地区养老服务项目、资金的支持力 度，推动民族地区养老服务事业的发展。

以临夏 州为例，由于属国家级六盘山区集中连片扶贫开 发攻坚地区之一，市、县级财政十分困难，民政部 和甘肃省结合连片扶贫攻坚行动，优先将其确定 为“国家级少数民族地区综合性社会福利服务示 范区”，提供专项资金支持民族地区养老服务发 展。

地方政府则将养老服务纳入为民办实事项 目，通过无偿划拨土地、多方筹资，建设和运营相 关养老服务项目。

政府财政资金和福利彩票公益金是少数民族 地区养老服务主要的筹集渠道，政府通过补贴引 导社会资金参与养老服务体系建设。

通过制定较 高水平的养老机构补贴标准，推动当地养老服务 业的发展。

制定社会办养老服务机构的具体补贴 办法，对符合条件的自有产权和租赁房护理型床 位分别给予不同的建设补贴，营利性养老机构按 非营利性养老机构补贴标准的一定比例予以。

(四）建立责权清晰的组织管理体制
由于养老服务包括多方面的服务内容，涉及 多个服务主体，不同服务内容和主体往往分属不 同的行政部门管理，容易导致管理体制混乱的情 况发生。

王莉莉(2013)指出，目前我国养老服务 管理体制分割、职能交叉、多头管理、政出多门等 情况比较严重，政策在制定、执行过程中，部门间 的权力、责任、资源、关系等缺乏有效整合，不仅削 弱了政策的执行力，而且造成了资源浪费[14]。

张 孝廷、张旭升（2012))认为目前我国养老服务组 织结构普遍存在三方面结构困境:优惠政策难以 贯彻、主管部门指挥协调能力弱、有限养老服务资源分配非均衡[4]。

在养老服务体系建设中，民族地区应整合部 门资源，实现部门联动，构建责权清晰的“大养老 服务”组织管理机制。

具体做法如下:第一，组建 协调领导小组，建立养老工作定期联席会议制度。

成立由市政府分管领导任组长、各职能部门主要 负责人为成员的养老服务业工作领导小组，负责 全市养老服务工作的组织领导、任务分解、规划与 决策、统筹与协调，领导小组定期召开养老服务联 席会议，分析养老服务业发展的新形势和新情况，对各级政府及职能部门执行情况进行监督和检 查。

第二，明确各相关单位的工作职责，建立政府 主导、民政牵头、部门协作、社会参与的养老服务 工作机制。

民政部门全面履行牵头职责，充分发 挥综合协调、规范管理、督查指导等职能。

发改委 负责将养老服务业发展纳入地方经济社会发展总 体规划和专项规划，财政、卫生、国土、人社、税务、教育等部门履行各自职能，形成各司其责、共同推 进养老服务业发展的良好局面。

第三，各级党政 部门将养老服务体系建设纳入重要议事日程和政 府目标考核范围，定期研究部署、解决养老服务业 发展中的突出矛盾和问题。

各级地方政府明确将 养老服务覆盖面、地方财政投入、养老床位增长 率、养老服务人员配备等量化指标纳入地方政府 目标责任制考核范围。

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