关于认可本质和作用的分析报告(征求意见稿)

关于认可本质和作用的分析报告
（征求意见稿）
中国合格评定国家认可委员会
二〇〇九年八月十三日
目录
前言 (1)
一、合格评定、认可相关概念和定义 (2)
（一）有关合格评定的概念和定义 (2)
（二）有关认可的概念和定义 (2)
二、中国认可机构概述 (4)
（一）CNAS的组织结构图 (5)
（二）CNAS徽标与认可标识 (5)
（三）CNAS国际合作与互认 (6)
三、认可的分类及流程 (6)
（一）认证机构认可 (6)
（二）实验室认可 (6)
（三）检查机构认可 (7)
（四）认可的流程图 (7)
四、认可的本质 (7)
（一）国际认可组织和国外认可机构对认可本质的相关表述 (7)
（二）CNAS对认可本质的分析 (9)
五、认可的特征 (11)
（一）公正性 (11)
（二）权威性 (11)
（三）技术性 (11)
（四）规范性 (11)
（五）国际影响力 (12)
六、认可的作用 (12)
（一）在监管方面 (12)
（二）在贸易方面 (12)
（三）在能力方面 (12)
（四）在市场竞争方面 (12)
（五）在持续改进方面 (13)
七、认可结果的使用 (13)
（一）认可结果在国际上的使用情况 (13)
（二）认可结果在我国的使用情况 (16)
八、需要关注的几个问题 (18)
（一）关于认可作用及其市场期望问题 (18)
（二）关于认可与市场准入、行政监管的关系问题 (19)
（三）关于消费者对认证和认可概念模糊的问题 (20)
九、增强认可的公信力，进一步发挥认可作用。

(20)
前言
中国合格评定国家认可委员会（CNAS）秘书处在深入学习实践科学发展观活动中，采取各种方式征求了社会各界对认可工作的建议和意见，来自政府部门、合格评定机构、合格评定服务对象、合格评定结果使用方和专业机构的代表反馈了他们意见或建议。

调查反映，随着社会和经济的发展，认可作为国际上传递信任的通行手段和方式，在促进贸易、保障安全和推动发展等诸多方面具有不可替代的作用，认可结果得到广泛采信和认同；然而，各方代表对认可本质及其作用的认识与理解还存在模糊、混淆和不一致的问题，他们对认可工作的要求和期望还存在差异。

为此，由CNAS秘书处牵头组织人员对上述问题展开了深入的研究，研究了国际上有关认可的相关概念与定义以及对其本质与作用的理解，梳理了相关国际和/或国家标准以及国家相关法规中有关认可的定义，结合国际合格评定认可实践的惯例和中国国情特点，阐述了认可的本质和作用。

其目的就是，澄清对认可的模糊认识，理解认可的核心价值，进一步促进认可工作的持续发展。

一、合格评定、认可相关概念和定义
（一）有关合格评定的概念和定义
在国家标准GB/T 27000《合格评定词汇和通用原则》（等同采用国际标准ISO/IEC 17000）中，对以下术语进行了定义：
1．合格评定
合格评定是指与产品、过程、体系、人员或机构有关的规定要求得到满足的证实。

这里所讲的“合格评定”是广义的概念，包括了通常所讲的检测、检查、认证等合格评定活动，以及对合格评定机构的认可活动。

2．检测
检测是指按照程序确定合格评定对象的一个或多个特性的活动。

从事检测活动的机构通常称为实验室。

3．检查
检查是指审查产品设计、产品、过程或安装并确定与其特定要求的符合性，或根据专业判断确定其与通用要求的符合性的活动。

从事检查活动的机构通常称为检查机构。

4．认证
认证是指与产品、过程、体系或人员有关的第三方证明。

从事认证活动的机构通常称为认证机构或注册机构。

5．合格评定机构
合格评定机构是指从事合格评定服务（检测、检查和认证等）的机构。

认可机构不属于合格评定机构。

（二）有关认可的概念和定义
1．认可
在GB/T 27000和ISO/IEC 17000中定义：认可是正式表明合格评定机构具备实施特定合格评定工作的能力的第三方证明。

在《中华人民共和国认证认可条例》中规定：认可是指由认可机构对实验室、
检查机构、认证机构以及从事评审、审核等认证活动人员的能力和执业资格，予以承认的合格评定活动。

两者在表述上略有不同。

其主要区别就是，在GB/T 27000和ISO/IEC 17000中“认可”仅指与合格评定机构有关的证明；而在《中华人民共和国认证认可条例》中，“认可”还包括国家标准GB/T 27024《合格评定人员认证机构通用要求》(等同采用ISO/IEC 17024)所定义的人员认证活动。

这主要是因为《中华人民共和国认证认可条例》是基于当时的国际实践惯例和ISO/IEC指南2:1996《有关标准化及标准化活动的通用词汇》中的定义。

而在ISO/IEC指南2之后发布的国际标准ISO/IEC 17000、ISO/IEC 17011《合格评定认可机构通用要求》、ISO/IEC 17024以及国际实践惯例已经改变了原ISO/IEC指南2中关于认可的定义。

2．认可机构
在GB/T 27000和ISO/IEC 17000中定义：认可机构是指从事认可活动的权威机构。

认可机构通常由政府授权。

3．认可与合格评定的关系
从以上定义可以明确认可与其他合格评定活动的关系，尽管检测、检查、认证和认可在广义上都属合格评定活动范畴，但从事检测、检查和认证的机构称为合格评定机构，而从事认可活动的机构称为认可机构。

此外，检测、检查、认证以及认可的服务对象也不同，检测、检查和认证等合格评定活动的对象是产品、过程、体系、人员等，而认可的服务对象则是从事检测、检查和认证的合格评定机构。

4）合格评定体系中的职责
在合格评定体系中，认可机构和合格评定机构既相互联系又各负其责。

如图1（摘自GB/T 27011和ISO/IEC 17011）所示：
在认可环节，认可机构是认可活动的执行主体，承担认可活动符合规定要求（包括法律法规、标准或规范以及相关方要求等）的责任。

认可机构有责任确保其各项认可活动的公正性和能力符合规定要求，并对所发布认可结果的真实性、准确性和有效性负责。

获得认可的合格评定机构是被认可的合格评定活动的执行
主体，承担合格评定活动符合认可要求的责任。

获得认可的合格评定机构有责任确保其被认可的各项合格评定活动的公正性和能力符合认可要求。

在检测、检查和认证等合格评定环节，合格评定机构是上述合格评定活动的执行主体，是合格评定活动符合规定要求（包括法律法规、标准或规范以及相关方要求等）的责任者。

它们有责任确保其各项合格评定活动的公正性和能力符合规定要求，并对所发布的检测、检查或认证的报告或证书的真实性、准确性和有效性负责。

合格评定对象的提供者(如提供受评定的产品的组织)与执行者（如拥有受评定的管理体系的组织）以及合格评定对象本身（如受评定的人员）是合格评定对象的执行主体，承担确保其经合格评定的产品、过程、体系或其本身符合合格评定要求的责任。

二、中国认可机构概述
按照《中华人民共和国认证认可条例》规定，中国合格评定国家认可委员会（以下简称“CNAS”）是经中国国家认证认可监督管理委员会（以下简称“国家认监委”）批准设立并授权的唯一国家认可机构，统一负责实施对认证机构、实验室和检查机构等相关机构的认可工作。

同时，按照国际惯例，CNAS的运作也符合GB/T 27011和ISO/IEC 17011的要求。

CNAS的宗旨是推进合格评定机构按照相关的规定要求加强建设，促进合格评定机构能够持续以公正的行为、科学的手段、准确的结果有效地为社会提供服务。

CNAS秘书处设在中国合格评定国家认可中心，认可中心是CNAS的法律实体，
承担开展认可活动所引发的法律责任。

（一）CNAS 的组织结构图
CNAS 的组织结构图如图2所示：
图2 CNAS 的组织结构图
（二）CNAS 徽标与认可标识
CNAS 徽标如图3所示，是代表CNAS 机构本身的
唯一图形标识。

CNAS 拥有该徽标的所有权和使用权，并
受法律保护。

其他机构和个人未经CNAS 的书面允许不得
使用CNAS 徽标。

CNAS 认可标识是CNAS 颁发的、供获准认可的机构使用的、表示其认可资格的图形标识。

CNAS 认可标识由CNAS 徽标与认可注册号组合形成。

图3 CNAS 徽标
（三）CNAS国际合作与互认
国际认可论坛（IAF）和国际实验室认可合作组织（ILAC）作为世界范围认可机构的国际合作组织，共同在全球范围内建立和发展统一、有效的国际合格评定认可体系。

IAF和ILAC分别基于统一的国际标准，采用相同的运作模式，通过建立相互同行评审制度，形成国际多边互认协议，促使认可的合格评定结果具有同等的可信性，以努力实现“一个标准、一次评定、一次认可、全球承认”的目标，促进国际经济贸易的发展。

CNAS作为IAF和ILAC的正式成员，除了发挥着重要的作用之外，其认可制度也已经融入了国际认可互认体系。

目前，CNAS签署了IAF的质量管理体系认证、环境管理体系认证和产品认证的三个认可互认协议和ILAC的检测与校准实验室的认可互认协议。

此外，CNAS还签署了亚太实验室认可合作组织（APLAC）的检查机构、医学实验室和标准物质生产者的三个认可互认协议。

三、认可的分类及流程
正如认可的定义，它是对认可对象满足所规定要求的一种证实，这种证实大大增强了政府、监管者、公众、用户和消费者对合格评定机构的信任，以及对经过认可的合格评定机构所评定的产品、过程、服务、体系、人员的信任。

这种证实在市场，特别是国际贸易以及政府监管中起到了相当重要的作用。

下面将认可分为实验室认可、检查机构认可和认证机构认可分别来介绍，具体如下所述。

（一）认证机构认可
认证机构认可是指CNAS依据我国的法律法规，基于GB/T 27011和ISO/IEC 17011的要求，并分别以国家标准GB/T 27021《合格评定管理体系审核认证机构的要求》（等同采用国际标准ISO/IEC 17021）、国家标准GB/T 27065《产品认证机构通用要求》（等同采用国际标准ISO/IEC Guide 65）和国家标准GB/T 27024《合格评定人员认证机构通用要求》（等同采用国际标准ISO/IEC 17024）为准则，对管理体系认证机构、产品认证机构和人员认证机构进行评审，证实其是否具备开展相应认证活动的能力，对于满足要求的认证机构予以正式承认，并颁发获准认可的证书，以证明该认证机构具备实施特定认证活动的技术和管理能力。

（二）实验室认可
实验室认可是指CNAS依据我国的法律法规，基于GB/T 27011和ISO/IEC 17011的要求，并以国家标准GB/T 27025《检测和校准实验室能力的通用要求》（等同采用国际标准ISO/IEC 17025）为准则，对实验室进行评审，证实其是否具备开展检测或校准活动的能力。

对于满足要求的实验室予以正式承认，并颁发获准认可的证书，以证明该实验室具备实施特定检测或校准活动的技术和管理能力。

（三）检查机构认可
检查机构认可是指CNAS依据我国的法律法规，基于GB/T 27011和ISO/IEC 17011的要求，并以国家标准GB/T 18346《检查机构能力的通用要求》（等同采用国际标准ISO/IEC 17020）为准则，对检查机构进行评审，证实其是否具备开展检查活动的能力。

对于满足要求的检查机构予以正式承认，并颁发获准认可的证书，以证明该检查机构具备实施特定检查活动的技术和管理能力。

（四）认可的流程图
四、认可的本质
（一）国际认可组织和国外认可机构对认可本质的相关表述
1．国际认可论坛IAF（International Accreditation Forum）
认可是认可机构对合格评定机构有能力完成特定任务的正式承认过程。

通过确认合格评定机构是否具有实施特定合格评定的能力，认可为企业和客户降低了风险。

实施认可的IAF成员机构必须按照最高的标准运作，同时并要求其认可的合格评定机构应遵守相应的国际标准。

由IAF多边互认协议成员认可机构认可的合格评定机构所出具的证书在全球范围是值得信赖的，因为多边互认协议向客户确保其证书是同等可信的。

（摘自IAF网站）
2．国际实验室认可合作组织ILAC（International Laboratory Accreditation Cooperation）
通过认可，证明了实验室具备了一定范围内的检测能力及其公正性，使人们在选择实验室时能够更加明智和理性。

认可有助于加强产品和服务的可信性。

对于政府和管理部门，使用获认可实验室出具的数据进行关键分析，可增加依此数据所作重要决议的信心，减少与影响人类健康和环境保护相关的决定的不确定性，增加公众信心，消除多余的评审，提高评审效率。

使用认可实验室还增加以下几方面的信心，如从供应商处购买的物品是安全的、可靠的；减少了重复抽样、重复检测的费用，节约了时间。

使用认可实验室还推动了经济和贸易的增长。

认可过程是依据统一的方法来确定实验室的能力——这个方法得到跨国界的承认并在许多国家得到实施。

由于检测和测量惯例得到国际承认，认可实验室出具的数据可使出口货物在海外市场上更加容易得到承认。

由于减少或消除出口货物在另一国家进行重复检测的需要，这样就降低了费用并且方便了进出口。

（摘自ILAC网站）
3．美国国家认可委员会ANAB（American National Accreditation Board）认可是向合格评定机构的客户确保合格评定机构将持续按照国际公认的标准运作，认可用来验证或核实合格评定机构同国家或国际标准的要求的一致性。

认可机构是向合格评定机构授权并签发证书的组织。

经过认可的合格评定机构是一个被认可机构评定和承认其有能力签发符合性证书、证明其他组织、产品或人员符合标准或其他要求的组织。

（摘自ANAB网站）
4．美国国家标准协会合格评定政策委员会（ANSI Conformity Assessment
Policy Committee）
合格评定/认可是有关规定要求得到满足的证实，这种证实是增强市场或监管部门对产品、过程、服务、体系、人员或机构的信心的一种手段。

通过这种证实，产品或服务的供应方可以减少对市场、监管部门以及贸易壁垒的担心。

但是，合格评定/认可作为对满足规定要求的证实，并不能对通过合格评定的产品、过程、服务、体系、人员等结果进行控制，它仅能够确保经合格评定机构评定过的产品、过程、服务、体系满足规定要求。

认可机构和合格评定机构决不能夸大或暗示认可和/或合格评定机构提供的合格评定的作用。

所有合格评定/认可相关方必须澄清关于产品、过程、服务、人员等合格评定和认可的情况，当合格评定/认可的输出描述不准确时，就会产生误导。

合格评定/认可需要具有知识和技能去证实被评价对象是否满足规定的要求。

然而，一些所谓的“专家”用主官的检查、评价等方法对不能完全满足规定的要求进行合格评定/认可，提供合格评定/认可保证。

这样做，在任何时候都会使合格评定/认可的价值遭到破坏。

（摘自ANSI网站）
5．澳大利亚国家测试协会NATA（The National Association of Testing Authorities）
NATA是澳大利亚的国家实验室认可机构，其认可提供了一种决定、承认和提升可以熟练地完成检测、测量、检查和校准等特定任务能力的一种手段。

通过NATA的认可，实验室的检测能力得到了承认，更具有市场竞争力。

（摘自NATA网站）
（二）CNAS对认可本质的分析
合格评定机构通过获得CNAS的认可，证明其具备了按规定要求提供特定合格评定服务的能力，有利于促进其合格评定结果被社会和贸易双方的广泛相信、接受和使用。

但是，认可机构并不能对该机构每一次提供服务的结果进行控制或保证。

通俗地讲，认可是以诚信为基础，以相关标准或规范性文件为准则，对申请认可的合格评定机构的特定能力（包括技术能力和管理能力）实施抽查，证实该机构具备按照规定要求开展合格评定活动和出具合格评定证书或报告的能力，并
且其在被认可范围内按照规定的程序出具的合格评定证书或报告应该是可信的。

认可机构并不对合格评定机构出具的每一份检测、检查和认证的报告或证书进行验证和批准，确保每一份检测、检查和认证的报告或证书的准确、可靠，符合认可要求是获得认可的合格评定机构的责任，同时也是CNAS持续追求的目标。

1．认证机构认可的本质
对于获准认可的认证机构，CNAS证明其在特定范围内按国际公认标准具有从事相应认证活动的能力，但认可并不能担保认证机构出具的每一份认证证书都是准确无误的。

通过认可的认证机构，在技术能力和管理能力方面达到认可规定的要求并持续保持，即使出现了不符合要求的认证证书，也可以在规范的运作体系下查找到导致不符合的原因，使其认证活动更具有追溯性，及时采取纠正措施和预防措施，不断地进行改进，提供可信的服务。

2．实验室认可的本质
对于获准认可的实验室，CNAS证明其在特定范围内按国际公认标准具有从事相应检测或校准活动的能力，但认可并不能担保该实验室出具的每一份检测报告或校准报告都是准确无误的。

通过认可的实验室，在技术能力和管理能力方面达到认可规定的要求并持续保持，即使出现了不符合要求的检测报告或校准报告，也可以在规范的运作体系下查找到导致不符合的原因，使其检测或校准活动更具有追溯性，及时采取纠正措施和预防措施，不断地进行改进，提供可信的服务。

3．检查机构认可的本质
对于获准认可的检查机构，CNAS证明其在特定范围内按国际公认标准具有从事相应的检查活动的能力，但认可并不能担保检查机构出具的每一份检查报告或证书都是准确无误的。

通过认可的检查机构，在技术能力和管理能力方面达到认可规定的要求并持续保持，即使出现了不符合要求的检查报告，也可以在规范的运作体系下查找到导致不符合的原因，使其检查活动更具有追溯性，及时采取纠正措施和预防措施，不断地进行改进，提供可信的服务。

五、认可的特征
认可作为合格评定体系中的一个重要环节，具有以下特征：
（一）公正性
按照国际公认标准，认可机构设置有由来自国家政府部门、合格评定机构、合格评定服务对象、合格评定使用方和相关的专业机构与技术专家等各利益相关方组成的公正性委员会。

在该公正性委员会中，各利益方的参与符合利益均衡原则，任何一方均不占支配地位，并对认可机构制定的认可政策及其运行进行监督和最终确保认可制度的公正性。

正是基于这种各利益方的监督与参与的原则，才确保了认可机构所制定的认可政策与认可制度的公正性，并最终确保认可结果能够满足各利益方的要求与期望。

（二）权威性
政府的授权和承认是认可机构权威性的基础。

同时，认可的权威性更重要的是来自于政府和公众对其能力和运作的信任，政府和公众对认可结果的信任是认可工作可持续发展的重要保障。

（三）技术性
认可是一个国家技术基础设施的一部分，认可机构需要具备必要的专业能力。

CNAS通过建立技术委员会、专业委员会以及认可评审专家库来确保具备广泛的专业知识和技术能力。

同时保持与国际认可技术的同步，确保CNAS认可技术始终达到国际水平。

（四）规范性
认可机构自身的运作按照国际通行的标准ISO/IEC 17011进行运作,并接受国际同行的评审，以确保其运作的规范性和有效性。

认可机构对合格评定机构的评价也是按照国际通行的标准，如ISO/IEC 17025或ISO/IEC 17021等。

通过对合格评定机构的技术能力和管理能力进行评审并定期进行监督和复评，评价合格评定机构是否按照规定的要求开展合格评定活动，以证实其合格评定活动的公正性、规范性和有效性。

（五）国际影响力
为了促进国际贸易的便利化，克服技术性贸易壁垒，认可机构积极参与国际政策的制定和相关工作，及时了解和掌握国际认可的新趋势和前沿技术，并通过签署认可机构间的国际互认协议等手段，使得认可结果及其认可的合格评定机构的评价结果融入到国际互认体系中。

目前，CNAS是国际认可论坛（IAF）、国际实验室认可合作组织（ILAC）、亚太实验室认可合作组织（APLAC）和太平洋认可合作组织（PAC）的正式成员。

目前我国已与其他42个国家和地区的质量管理体系认证、环境管理体系认证和/或产品认证的认可机构签署了互认协议，已与其他国家和地区的62个实验室认可机构签署了互认协议，这将进一步提高认可机构的国际地位，增强认可的国际影响力。

六、认可的作用
（一）在监管方面
认可为政府管理部门在宏观调控、规范市场和保护消费者权益方面起到技术支持的作用,为制定相关政策提供基础，增加了使用相关使用检测、检查和认证等合格评定结果的信心，减少做出相关决定的不确定性和行政许可的技术评价环节，降低了行政监管的风险，进一步增强了社会公信力。

（二）在贸易方面
认可作为应对技术性贸易壁垒的手段，通过签署双边或多边互认协议，促进合格评定机构的检测、检查、认证等合格评定结果的国际互认，避免重复检测、检查和认证，降低了成本，简化程序，提高效率，促进国际贸易的便利化。

（三）在能力方面
通过认可能够帮助合格评定机构提高他们的管理能力和技术能力，促进其所具备的实施特定合格评定的能力得到正式承认。

同时，也获得了国际互认协议集团成员国家或地区认可机构的信任，可得到签署互认协议方国家或地区认可机构的承认，进而促进合格评定机构的评价结果得到相应国家或地区的承认和接受。

（四）在市场竞争方面
认可能够帮助合格评定机构及其客户向社会或最终用户证明，自身具备提供满足规定要求的服务或产品的能力，以及具备确保其符合相关法律法规要求及顾客要求的能力；帮助其增强社会知名度和市场竞争能力，赢得政府部门、行业组织及社会各界的信任，并有助于合格评定机构的评价结果及其评价对象或评价对象的输出结果被接受或承认，提升市场竞争力。

（五）在持续改进方面
认可还可以帮助合格评定机构及其评价对象的提供者实现自我改进和自我完善，不断推动合格评定机构及其评价对象的提供者管理水平和技术能力的改进和提高，降低其市场风险和增强其适应市场要求的能力。

七、认可结果的使用
在认可发展的初期，认可主要被视作一种自愿行为。

随着社会和经济的发展，认可作为国际上传递信任的通行手段和方式，越来越受到重视和关注。

认可在促进贸易、保障安全和推动发展等诸多方面具有不可替代的独特作用，越来越多的政府部门认识到认可有助于政府履行职责和维护公共安全。

目前，越来越多的国家或经济体的政府部门已经采用了认可结果，认可的价值得到了认同。

（一）认可结果在国际上的使用情况
1．在亚太区域，亚太经济合作组织（APEC）采用认可结果，亚太实验室认可合作组织（APLAC）/亚太认可合作组织（PAC）成为了APEC的专门区域机构（SRB）。

目前，在APEC协议中的合格评定部分，认可是重要的技术支持。

2．在东盟，东南亚国家联盟（ASEAN）及其十个成员国已经把认可纳入到东盟电子电器设备互认协议中，认可成为满足每个成员的强制要求和推动东盟自贸区（AFTA）的实施的重要方式。

3．在欧洲，欧盟理事会和欧洲议会通过了一项法规，为欧洲认可服务提供了法律框架。

该法规同时涵盖支持自愿合格评定和立法要求的合格评定的认可运作，并将于2010年1月实施。

这表明欧盟以立法的形式承认了认可的作用，将其作为一种表明符合强制要求的手段。

该法规承认欧洲认可合作组织（EA）作为欧洲各国认可体系的协调组织，规定每个欧盟成员国只能有一个国家认可机构，强调了国家认可机构的唯一性。