新农合基金财务管理探讨v2.

新农合基金财务管理探讨
1新农合背景
新型农村合作医疗，简称“新农合”，是指由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。

采取个人缴费、集体扶持和政府资助的方式筹集资金。

主要用于解决农民的“看病贵”，“看病难”问题。

新农合一经提出就得到了迅猛发展。

2002年10月，《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》明确指出：“要逐步建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度”，“到2010年，新型农村合作医疗制度要基本覆盖农村居民”。

2003年1月，卫生部、财政部、农业部《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》确立了新农合的目标和原则、组织管理、筹资标准、资金管理、医疗服务管理、组织实施等重大事项。

标志着新农合制度探索的开始。

2006年1月，七部委《关于加快推进新型农村合作医疗试点工作的通知》标志着新农合制度的逐渐成熟，即将进入全面推广阶段。

提出“要加快合作医疗信息化建设，逐步实现网上审核报销、监管和信息传输，加强规范管理。

”2009年参合农民已超过8.14亿，参合率达91.5%以上。

在新农合信息化方面。

2006年11月卫生部《关于新型农村合作医疗信息系统建设的指导意见》要求“在各级新农合管理部门、经办机构、定点医疗机构以及其他相关实用文档
部门间建立计算机网络联接，实现网上在线审核结算、实时监控和信息汇总，实现新农合业务管理的数字化、信息化、科学化，提高新农合工作效率和服务水平”。

新农合信息系统方面，卫生部颁发的《新型农村合作医疗管理信息系统基本规范（2008年修订版）》规范了新农合信息系统建设，包含六大规范：新型农村合作医疗信息系统平台建设规范、应用系统功能规范、基本数据集规范、数据代码规范、分析指标规范和数据传输规范。

功能规范主要包括县级业务系统与省级管理信息系统两大规范，适应了新农合基金从县级统筹向省级、国家级统筹的发展要求。

其中，县级业务系统明确要求进行基金管理与会计核算，省级管理信息系统明确要求进行会计报表、业务监测、基金监管，利用信息系统对新农合基金进行监管是必然要求。

新农合基金的安全运行是新农合工作的重中之重。

当前，全国参合农民已超过8.14亿，参合率达91.5%以上，新农合基金规模由2003年40亿元提高到现在（2008年）的700多亿元，如何保证这么庞大的基金高效运行并保障参合农民的切身利益，提高补偿水平与受益覆盖面是各地卫生主管部门面临的最大问题。

而加强新农合基金的会计核算是新农合基金管理的核心工作，其它的一切监管工作都是围绕着新农合基金核算展开的。

新农合基金的核算方面，2008年1月1日，财政部颁发了《新型农村合作医疗基金财务制度》与《新型农村合作医疗基金会计制度》，明确要求新农合基金进行单独核实用文档
算。

基金财务管理的任务是：认真贯彻执行国家有关法律、法规和方针、政策，合理筹集和使用基金；建立健全财务管理制度，组织落实基金的计划、核算、分析和考核工作，如实反映基金收支状况；严格遵守财经纪律，加强监督和检查，确保基金的安全。

要求新农合基金纳入财政专户，实行收支两条线管理，专款专用，封闭运行。

财政专户的主要用途是：接收参合农民个人缴费收入、农村医疗救助资助收入、集体扶持收入、政府资助收入、利息收入和其他收入；设立收入户的统筹地区，接收从收入户转来的收入；根据经办机构的用款计划，向支出户划拨基金或直接与定点医疗机构办理基金结算。

新农合对农民的好处是显而易见的：通过政府投入，帮助农民抵御重大疾病风险，缓解因病致贫，因病返贫的压力；可以发挥互助共济精神，按比例补助，风险共担；能够减轻农民医疗负担，提高农民对医疗服务的利用率，保障农民的身体健康。

新农合作为一项伟大的民生工程，他关系到亿万农民兄弟的医疗保障，如何监管并运行好新农合基金，是关乎到亿万农民兄弟医疗治病的大事，而通过规范化财务制度的建设来提高新农合基金的管理水平，加大对新农合基金的监督管理无疑是必然的选择。

2新农合关键知识
本部分从新农合的组织架构、制度流程、管理模式、利益相关者、财务管理主体等重大关键问题进行分析。

实用文档
新农合的组织机构最高层是国务院卫生部新农合管理中心，日常重大事项通过新农合部际联席会议商讨协调。

在各个省地级设置新农合管理办公室组织领导本地区的新农合工作，接受卫生部新农合管理中心领导。

新农合最基层管理组织是县（市）新农合管理办公室，是新农合政策的落实单位，负责新农合最基层的宣传、管理、经办等工作，有的地区乡镇级新农合经办机构下沉到乡镇最低一级。

（见下图）
新农合经办机构是当地卫生部门的新农合管理办公室（简称合管办），合管办最低层机构下沉到乡镇一层。

卫生行政部门是合作医疗管理机构，经办机构是负责具体业务的办事机构，经办机构是具有独立法人资格的事业单位，不是卫生行政部门的内部科室。

典型的合管办科室设置主要有：综合管理科、财务科、医药监审科、信息管理科。

合管办主要职责是：（1）、执行县合管会的决议、决定，具体负责日常业务管理工作；（2）、实用文档
按标准审定新农合定点医疗卫生机构；（3）、严格执行基金管理办法和基金财务核算制
度，按照规定管理、使用新农合基金，做到新农合基金专户储存、专帐管理、专款专用、专人负责，确保基金安全和公平、公正、有效、合理使用；（4）、审批医疗转诊，审核报销医疗费用；（5）、配合卫生局监督检查医疗机构的服务行为和执行规章制度的情况，包括医疗行为、服务质量、医疗收费、药品价格、报销程序、补偿兑现等，及时纠正违规行为；（6）、及时向社会公布新农合基金的收支、使用情况；（7）、按规定及时准确填报各种统计报表。

新农合定点医疗机构是卫生部门给予医疗机构的一种资质，到具有这种资质的医疗机构就医可以享受医疗报销，用于规范医疗服务行为。

为了节约行政成本，实现对定点医疗机构医疗费用控制，新农合大都通过培训医生、委托乡镇卫生院管理，由乡（镇）卫生院负责就诊病人医疗费用初审和补偿费用垫付，承担村级医疗卫生机构门诊病人补偿费用的审核汇总并上报县级经办机构审核报销垫付资金。

新农合系统主要与医院HIS 的门诊、住院收费系统、医嘱系统进行数据交换，主要交换的数据有病人门诊住院信息、药物目录和支付信息。

最终实现门诊实时医保结算、住院实时医保结算。

同时定点医疗机构要接受新农合管理办公室医疗质量和费用控制方面的监督，根据考评结果进行资格审查，以规范定点医疗机构行为。

新农合的典型流程如下：①农民参合并办理新农合医疗证；②参合农民生病后到指
定医院接受治疗；③农户携带户口本、新农合医疗证、住院病情证明、医疗费收据原件，实用文档
到当地卫生院下设的新农合管理办公室进行审核，随即上报县卫生局，申请到新农合基金后，再将现金返还农民本人；或者由定点医院定期申报补偿并定期与新农合管理办公室进行结算。

整个流程涉及到参合农民、定点医院、新农合管理办公室、卫生局、财政局、代理银行等机构，传递的单据量与信息量也非常大。

（见下图）
目前，从管理主体角度，新农合基金管理模式可以分为以下三种。

（1）、卫生部门主管模式，占94%，特点是管理与监管一体，一手托两家；（2）、社保部门主管模式，占2%，特点是与其它医保管理一致，人员精简；（3）、中介机构代管模式，占4%，特点是行政运行成本降低，效率提高。

从新农合基金分配与使用模式角度，新农合基金管理模式可以分为以下五种：(1)大病统筹基金；(2)大病统筹基金+家庭账户(门诊)基金；(3)大病统筹基金+家庭(门诊)账户基金+大病基金；(4)大病统筹基金+家庭账户(门诊)基金+防保基金；(5)大病统筹基金+家庭账户(门诊)基金+防保基金+大病基金。

根据不同基金的分配和使用模式采取实用文档
不同的财政和管理制度，减少财政分配中存在的浪费，从而对基金的安全管理起到重要的作用。

新农合涉及到三方之间的利益关系：一是管理者，即各级政府的分管部门；二是医疗服务的提供者，即合作医疗的定点服务机构；三是合作医疗的受益者，即参合农民。

从新农合涉及的利益关系，新农合基金管理涉及以下三个层面：（1）各级政府的分管部门的监管。

需要明确职责会计人员的分工、加强审计制度、建立财产清查盘点制度。

（2）合作医疗的定点服务机构的监管。

实现对定点医疗机构医疗服务质量的监管，对定点医疗机构医疗服务费用的监管，对发生在诊疗环节以外的定点医疗机构不规范行为的监管。

（3）合作医疗的受益者的监管。

定点医院应定期对农民就医报销的资格进行审查、随意转诊的要求严格把关、不理性的盲目消费进行引导等，可以防止或控制新农合基金的浪费和流失。

新农合基金管理方面，目前比较混乱，其主要原因是会计主体界定不明确。

通过调查分析，不规范的新农合基金管理会计组织形式主要有以下五种：
（1）由县财政部门核算。

县财政部门设置合作医疗基金收支统一账户，参合农民个人缴费和各级财政补助资金记入合作医疗基金收入账户，以县合作医疗管理办公室报送的支出报表为依据记入合作医疗基金支出账户，其支出的原始凭证保留在县合管办。

这种统收统支的作法，不能体现合作医疗基金筹集和使用的详细情况。

在基金收入方面，实用文档
既不能反映各乡镇参合农民缴费的进度和额度，也不能反映各级财政补助收入的结构。

在基金支出方面，无法反映基金具体使用在哪些项目上。

在财政统收统支管理的情况下，县合管办为向使用者提供会计报表，不得不设一些辅助账，不但增加了重复劳动，而且往往由于数字不衔接造成会计信息的失真。

对于县合管办而言，不以账簿为依据生成会计报表是违背会计核算原则的。

对于县财政部门而言，以表代支、记账凭证和原始凭证相分离的会计行为，违背了《会计法》和《会计基础工作规范》的要求。

（2）由会计核算中心核算。

会计核算中心只管记账不管提供会计报表。

因为该中心经管许多单位或部门的收支业务，基本不执行这些单位或部门的会计制度，仅能进行收、支和结余的核算。

即使想提供也无法提供会计报表。

与财政部门统收统支核算一样，存在缺乏合作医疗基金筹集和使用的明细核算。

（3）收支核算分离。

财政部门核算合作医疗基金收入，县合管办核算基金的支出，收支核算脱节，导致会计核算的不完整性。

（4）城镇职工医保管理机构代管。

县合管办只负责农民参加合作医疗的宣传发动，相关政策的制定，管理办法的修订，而把基金管理委托给城镇医保管理机构。

基金管理和日常工作管理的互相脱节，实质上等于机构虚设。

（5）委托人寿保险公司管理。

实用文档
凡是采用上述五种不规范会计组织形式的试点县，任何一个相关的管理和核算单位，都不能回答出当年应收合作医疗基金数额、实收数额中的分项来源、基金使用的范围和项目，当然报送会计报表的真实性和可靠性就必然会大打折扣。

会计核算主体不明确，核算形式不规范，其产生的后果是: 资金管理混乱，信息不完整，报表不真实，最终影响政府的决策和有关管理制度、办法的制定以及农民对合作医疗的可信程度。

根据合作医疗制度的要求和会计制度的适用范围，新农合的会计核算单位应明确界定在县合管办。

其依据是：
（1）由县合管办职责所决定的。

国务院在相关政策文件中多次强调要严格基金管理，确保基金安全。

在组织管理与监督方面要求试点县成立合作医疗经办机构，其管理职责其中一项是要加强新型农村合作医疗基金的核算和管理，管好用好合作医疗基金。

县合管办的管理职责决定了新型农村合作医疗基金的核算单位应设置在县合作医疗经办机构。

（2）符合会计制度适用范围。

经财政部同意，卫生部制定的《农村合作医疗基金会计制度》，本制度适用于新农村合作医疗试点县( 市) 农村合作医疗经办机构经办的新型农村的医疗基金。

制度明确规定：“统筹地区财政部门和卫生行政部门对基金实行监督管理，并由新型农村合作医疗经办机构具体负责基金的日常业务管理和会计核算工作。

”财政部门、会计核算中心、城镇职工医疗保险管理机构以及人寿保险机构无论如实用文档
何也称不上新型农村合作医疗经办机构。

只有会计制度与适用范围相适应，该会计制度才能认真贯彻执行。

（3）符合会计核算基本前提的要求。

会计核算基本前提也称会计假设，其中有会计主体假设。

会计要反映的总是特定的对象，只有明确规定会计核算对象，将会计所要反映的对象与其他经济主体区别开来，才能保证会计核算工作的正常开展。

这里规定的会计核算对象，即为会计主体。

当前对县新农合经办机构是不是具有独立法人资格的事业单位有争议。

有的人认为县合管办是卫生行政部门的一个职能科室；也有人坚持，县合管办是具有法人资格的事业单位。

不管合管办是否是法律主体，均不影响会计主体的成立，一般来说，法律主体必须是一个会计主体，但是会计主体不一定是法律主体。

（4）符合《会计法》的规定。

中华人民共和国会计法指出，各单位必须根据实际发生的经济业务事项进行会计核算，填制会计凭证，登记会计账簿，编制财务会计报告。

如果把会计核算、填制会计凭证、登记会计账簿和编制财务会计报告分割开来，就容易产生虚假的经济事项或者资料，使会计工作缺乏真实性和完整性。

3新农合基金财务管理需求分析
当前，不少新农合统筹县已由县合管办负责会计核算工作，但通过调查发现仍然存在一些不可忽视的问题。

主要表现在: 会计人员不健全，业务素质低下，账簿设立不完实用文档
整，原始凭证保管不齐全，会计报表不及时。

为维护正常的会计工作秩序，保证合作医疗基金安全，能够真实、准确、完整地反映基金运行状况和财务成果，县合管办应加强以下几方面会计管理工作，建立起规范的会计工作秩序。

（1）配备专职的会计人员。

县合管办应当配备2 名专职会计人员，其中记账员1
名，现金出纳人员1 名。

从事会计工作的人员必须取得会计从业资格证书，记账人员最好由取得助理会计师以上专业技术职称人员担任。

（2）依法设置会计账簿。

县合管办除设置总账外，还要设置现金、支出户存款、财政专户存款、暂付款、临时借款、暂收款、各项收入和各项支出明细账。

其中农民缴费收入、财政补助收入要进行各乡镇缴费、各级财政补助收入明细科目核算，农村合作医疗基金支出要进行家庭账户支出、慢性病门诊支出、特殊门诊支出、传染病门诊支出、妇女分娩支出和住院补偿支出等明细科目核算。

（3）取得的原始凭证要符合规定。

各项收入的原始凭证是财政部门财政社保专户缴拨凭证并附加盖专用印章的原始凭证复印件，不得用电话记录替代原始凭证。

各项支出要以审核批准后医药费支出表作为原始凭证，并附参保人员发生医药费的原始收据。

（4）严格执行资金结算办法。

除支付参保人员外地就医补偿费外，与定点医疗机实用文档
构医药费结算一律采用银行结算办法，不准支付大量现金。

及时提供会计报表。

县合管办每月向市合管办提供资产负债表、新型农村合作医疗基金收支总表、新型农村合作医疗基金收入表、新型农村合作医疗基金支出及结余明细表。

年末报送新型农村合作医疗基金数字及财务分析表。

根据以上分析与论证，我们对新农合财务管理的需求分析基于下面的几个事实：（1）新农合的会计核算单位明确界定在县合管办。

（2）虽然各地新农合基金的统筹模式、运营模式不同、管理主体不同，规范的新农合的会计核算都遵循《新型农村合作医疗基金财务制度》与《新型农村合作医疗基金会计制度》。

（3）县合管办与定点医疗机构之间存在监管与被监管的关系；县合管办接受上级新农合管理委员会监管，需要定期报送资产负债表、基金收支总表、基金收入表、基金支出及结余明细表等会计报表；县合管办接受本级或者上级财政部门监管，需要定期报送预算数据、用款计划、预算执行情况表等报表。

（4）对新农合基金的会计机构设置、会计人员配备、内部会计监督与控制以及相关会计基础工作等遵循《中华人民共和国会计法》、《会计基础工作规范》、《会计档案管理办法》及内部控制规范等相关法律、行政法规和制度来设置和配备。

根据以上的业务分析与规范化表述，新农合财务管理存在以下需求：
（1）新农合基金作为独立的会计主体进行确认、计量和披露。

（2）新农合基金独立于经办机构的固有财产及其管理的其他财产，实行专款专用。

实用文档
必须单独建账，单独核算。

（3）新农合基金的会计核算应当划分会计期间，分期结算账目和编制财务报表。

会计期间分为年度、季度和月份。

会计年度自公历1月1日起至12月31日止，季度、月份的起讫日期亦采用公历日期。

（4）新农合基金的会计核算主要以收付实现制为基础。

新农合基金的会计记账采用借贷记账法。

（5）根据《新型农村合作医疗基金会计制度》要求，经办机构应当按制度规定设置和使用会计科目、编制会计凭证、登记会计账簿，对新农合基金进行会计核算。

在会计科目方面，资产类科目包括：现金、财政专户存款、收入户存款、支出户存款、暂付款、缴存省级风险基金；负债类科目只有暂收款科目。

净资产类科目包括：统筹基金和家庭账户基金科目。

收入类科目包括：农民个人缴费收入、农村医疗救助资助收入、集体扶持收入、政府资助收入、利息收入、其他收入科目。

支出类科目包括：统筹基金支出、家庭账户基金支出科目。

（6）按规定设置明细科目，或者辅助核算字段。

满足明细核算的需要，按要求产生对应的会计账簿。

（7）按规定实现出纳管理、票据管理等业务管理，并进行现金日记账、银行存款日记账等账簿的登记与对帐。

（8）可以进行期末转账等业务处理，进行期末结账。

实用文档
（9）可以按月份、年度及时编制并上报资产负债表、收支表、净资产变动表及附注等。

《新型农村合作医疗基金会计制度》规定，新农合基金财务报表包括资产负债表、收支表、净资产变动表及附注，新制度对财务报表的格式作了说明，同时对资产负债表、收支表、净资产变动表的编制内容都作了详细的阐述。

这里的附注是指对在资产负债表、收支表和净资产变动表中列示项目进行的文字描述或明细资料，以及对未能在这些报表中列示项目的说明等，包括收入明细表、支出明细表等相关附表。

附注可由经办机构根据统筹地区具体要求自行编制。

新农合基金财务报表应当按照月份、年度编制，做到数字真实、计算准确、手续完备、内容完整、编报及时。

月度财务报表应于月份终了后8日内报出；年度财务报表应于年度终了后15日内报出。

（10）满足上级单位对农合办的财务监管要求。

（11）新农合基金的预算主要是行政单位的部门预算模式，定期向同级卫生行政部门和财政部门报告预算执行情况，财政部门和卫生行政部门应逐级汇总上报基金预算执行情况。

可以将部门预算的数据反映到财务预算上来，实现预算的实时查询，实时控制，并且完成对定点医疗机构财务方面的评价考核，完善整个管理循环体系。

实用文档
4新农合基金财务管理解决思路
4.1管理思路
利用集团财务管理系统在集团级财务管理方面的优势，分别实现对新农合办公室、医疗机构、参合农民进行事中业务监控，实时核算，根据核算结果进行考评：
（1）根据上述的规范化描述建立起规范标准的财务处理组织体系与制度体系；（2）严格执行《新型农村合作医疗基金财务制度》与《新型农村合作医疗基金会计制度》；
（3）集中核算模式：应用”金算盘医院经营管理信息平台”中的财务管理下面的总账模块、出纳模块、现金银行、现金流量、定期报表等功能。

在县农合办部署财务帐，各个乡镇不做帐，只负责其它业务处理及报账工作，定期上交原始票据，县农合办中心集中核算，定期出报表，上报报表。

这种模式特点是：做账集中，人员精简，但是在县农合办财务人员工作量较大；
（4）分散核算模式：上级新农合管理委员会部署集团服务器，下级农合办部署子机构帐，应用总账模块、出纳模块、现金银行、现金流量、定期报表等功能，通过权限控制与编码管理实现集团化财务集中管理。

这种模式特点是：县合管做账权力下放，各乡镇分散做账，各个经办机构都需要相应的会计人员，机构设置冗余，但是监管及时。

（5）其它一些扩展功能应用，比如财务预算、预算执行分析、财务分析、定点医疗实用文档。