党代表大会年会制创新实践研究

党代表大会年会制创新实践研究作者：朱国华来源：《学理论·下》2013年第05期摘要：党内民主是现代政党的生命线，而党代表会常任制是党内民主的关键环节，党代表大会年会是党代表会常任制之核心内容，是党员代表作用发挥的主要载体。

中国共产党对党代表会年会制的理论探索、组织实践贯穿着党组织成立成长的全过程，可以划分为四个阶段。

党代表会年会制的试点形成了四种典型模式，均凸显了党代表会年会制三项制度，突出了工作核心三种关系。

同时，在探索中暴露出一系列的实践和理论新问题，据此分析了不断改善和完善党代表会年会制的对策。

关键词：党代表会年会制；党内民主；党代表会中图分类号：D26 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）15-0128-03一、党代表会年会制实践历程1.新民主主义革命时期的坚持与尝试新民主主义革命时期党代表会年会制特点表现为实践上努力坚持、理论上有所尝试。

中共从建立之初就借鉴国际共产主义运动经验坚持党代表会年会制，中共六大之前均规定并突出强调党代表会年会制对党内民主建设的极端重要性，并且在实践上也坚持和发展[1]。

1928年的中共六大后，党代表会年会制被日益严重的国内战争环境与长期抗日游击战争环境所打断。

中国共产党多次选举党代表，积极准备召开中共七大，也因战争环境影响被迫拖延到1945年。

考虑到极端恶劣的战争环境中党代表年会制难以实行的客观现状，中共七大决定修改党的全国代表大会每三年召集一次，地方代表大会每两年召集一次，期间可举行党的代表会议制度。

党代会年会制的破坏是客观历史环境下党内民主理论的尝试，虽然提出切合历史实际的替代方案，但其消极影响对党内民主建设探索也是深远的。

2.社会主义建设时期的动摇和发展这个时期党代表会年会制特点变现为实践上有所动摇、理论上有所发展。

中华人民共和国成立后，中国共产党成为执政党，党员代表的使命更加神圣，责任更加重大，作用更加突出，条件更加成熟。

1956年9月，邓小平同志在中共八大《关于修改党的章程的报告》中，第一次系统提出并深刻阐述了党代表会常任制问题。

中共八大不仅恢复了党代表会年会制，而且在总结古今中外政党经验的基础上开创了党代表会常任制。

这是社会主义建设时期关于党内民主建设理论探索的伟大成果，它继承并发展了马克思列宁关于党代表会年会制的重大党建思想，总结并开创了党内民主的新制度。

较为遗憾的是，理论上的发展并没有在实践中坚持和运用，反而有所动摇、有所破坏。

从1957年起，党内的“左倾”思想急剧膨胀，党内个人崇拜现象逐渐滋长，党代表地位与作用日益削弱，党内民主生活开始非正常开展，同时党代表常任制和年会制仍然缺乏实践、缺乏认识、缺乏经验；1958年中共八大二次会议后，党代表会常任制和年会制探索实践实际已中止。

1966年“文化大革命”爆发后，在整个时期的动乱环境中，党代表会出现异常运行，党代表会年会制的作用没有得到正常发挥。

3.改革开放与现代化建设时期的突破和创新这个时期的党代表会年会制特点表现是实践上有所突破、理论上有所创新。

1978年十一届三中全会，端正了全党的思想路线，国家发展进入全新时期，党代表年会制探索实践也进入了开拓创新、稳步推进新阶段。

随后，党纠正了“左倾”错误，澄清了混乱思想，恢复了党代表作用的发挥。

1988年，中组部先后选取了5省12县市进行以党代表会年会制为核心内容的党代表会常任制试点工作。

试点地区的党代表不仅在党代表会上履行了职责，而且在党代表会闭会期间通过参加代表团进行调研、走访、视察等多种形式较好地发挥了作用。

中共十六大以来，以党代表会年会制为载体，充分发挥党代表会闭会期间代表的作用，成为党代表发挥作用的基本思路，呈现出巨大的组织优势，形成了四种典型党内民主模式。

党代表会年会制的探索不但在实践上规模庞大试点充分，而且形成了各具特色的四种主要党内民主模式；不但在理论上百家争鸣深入探讨，而且有所完善有所创新[2]。

二、四种典型模式中的党代表会年会制党代表会年会制指在党的委员会任期内，每年都举行代表会议，行使党的代表大会职权。

党代表会年会的职权表现在八大方面：一是听取审查党委纪委的工作报告，听取上一次党的代表大会决议、决定事项落实完成情况的报告；二是讨论决定本区经济、政治、社会、文化建设和改革中的重大事件和问题并做出决议；三是选举出席上级党的代表大会代表人选；四是修改或撤销党委已经做出的不适当决议和决定；五是收集并处理代表相关提案，并报告上一次代表提案和意见和建议办理情况报告；六是对本届期内新增党委委员和纪委委员进行票决追认工作；七是届中对党委和纪委及其成员进行民主测评；八是听取审议党委提出的其他重大工作事项，并做出相应的决议决定。

十六大以来的党代表会常任制和年会制实践形成了具有代表性的四种模式；椒江模式、雅安模式、罗田模式和宜都模式。

椒江模式。

1988年12月，椒江区成为浙江省首批试行党代表会常任制的试点县市区域。

椒江模式的特点是：民主化与多样化的代表产生程序方式；取消常委会而实行委员制；实行党代表会年会制度；建立完善党员代表常任制度。

代表在大会闭会期间，建立代表团调研制度。

党代表会内设立监督监察、党建研究和代表工作三个专门委员会参与决策；实行向党代表通报工作和征询意见制度；实行党代表联系党员群众和述职活动制度。

椒江区在长期的试点探索中，初步形成了党代表会年会制，其党内最高权力机关、监督机关、决策机关职能得到切实体现[3]。

雅安模式。

四川省雅安市雨城区和荥经县是十六大以后开始的试点单位，两者共同探索形成了雅安模式。

其特点是：党代表通过竞选和直接选举产生；在此基础上创立创新并建立健全有关制度：年会制度，代表视察制度，代表提案、质询制度，代表评议制度，代表联系群众制度，代表考核制度等[4]。

罗田模式。

2003年2月，罗田县作为湖北省党代表会常任制试点开始了新模式探索。

其突破和创新主要有：一是党代表直选制；二是全委会委员制；三是重大决策票决制；四是委员考核评议制。

考核不满意票数超过三分之一的委员则引咎辞职，基本上解决了党代表选举、罢免等实际操作难题[5]。

宜都模式。

2003年9月，宜都市正式启动党代表会常任制的试点工作，也是十六大以后第二批试点单位。

宜都市试点的主要内容包括：党代表由党员直选产生，任期5年，市委委员由党代表推选产生，每年召开一次党代表会，对重大问题进行审议决策，每年对市委、市纪委委员进行评议[6]。

各种典型模式对于发展党内民主侧重不同、形式不同，但是都非常重视党代表会年会这个党代表作用发挥的重要平台和主要载体，党代表会年会制逐步成为党代表常任制试点的核心内容。

党代表会的工作核心是把握好三个关系：党代表会议与党代表会年会的关系；全委会、常务委员会、纪检委员会的关系；党代表会与人民代表大会、多党合作政治协商会议的关系。

把握好党代表会议与党代表会年会的关系。

党代表会是回顾并报告五年来工作开展情况，提议后五年的长远发展规划和工作目标，对上一届党委工作进行全面总结评价，同时提出新一届地方党委届期内的奋斗目标。

而党代表会年会只按照党的代表大会提出的奋斗目标，进行年度工作总结，评价年度工作的开展情况、实施情况、完成情况，并确定下一年的工作指导思想、工作计划、工作内容，监督党的代表大会提出的各项工作目标的完成。

把握好全委会、常委会、纪委会的关系。

党代表会年会制的实施调整了权力协调分配机制，必然对全委会、常委会及纪委会的运行机制产生一定影响。

需要不断完善决策机制、运行机制，完善全委会、常委会的议事规则和决策程序，建立健全常委会向全委会、全委会和纪委会向党代表会报告工作等相关制度，强化常委会的执行职能，规范纪委会的运行，进一步发挥全委会作用，确立并巩固党代表会年会和全委会是党的地方领导机关的地位。

把握好党代表会与人民代表大会、多党合作与政治协商会议的关系。

在指导思想上始终强调党的领导之核心地位，始终坚持对重大问题的领导权，保证在政治、思想、组织上的领导。

在会议的内容上，党代表会主要加强党建，对经济社会发展问题做出宏观决议决策，重点是加强自身建设问题。

人民代表大会、多党合作与政治协商会议主要是参政议政，把党委意见建议通过人民代表大会来体现和贯彻落实，通过多党合作与政治协商会议召集社会各界参政议政，相互监督，共商大计，形成广泛的统一路线。

在工作程序上，应先召开党代表会年会，再召开人民代表大会、多党合作与政治协商会议，使党代表会年会形成的决议、决定对人民代表大会、多党合作与政治协商会议起指导作用。

人民代表大会、多党合作与政治协商会议要根据各自的职能，发挥各自的优势，把党的主张和意见落到实处，进而逐步形成“党委决策、人民代表大会决定、政府执行、政协监督”的运行机制。

总之，推行以党代表会年会制为主要内容的党的代表大会常任制需要一个渐次过程，把握好三大关系是推行党代表会年会制的工作核心部分，应积极实践创新，注重深化提升，及时总结提炼，为全面实行党的代表大会年会制提供更充分的实践依据和可借鉴的经验。

三、党代表会年会制推广的制约因素及发展对策1.党代表会年会制推广制约因素党代表会年会制试点实质是通过党代表会常任制调整党内权力与监督关系，让更多的党员及代表能够参与到党内民主生活。

大力推行党代表会年会制是党内民主建设发展趋势，现阶段仍面临诸多实际制约因素[7]。

第一，党内民主观念问题。

目前，党内民主观念呈现出两大趋势：普通党员逐渐淡化民主权利与义务，党代表尤其是常委会民主观念迟缓。

阻碍党内民主进程的因素主要有：封建等级的传统观念；错误的潜规则潜观念；不完善的规章制度；当权者的既得权益。

其中，传统观念转变和民主修养境界的提升较慢，破除既得权益最难；而建立健全广大党员同志推选党员代表参与党代表会年会不但能激发普通党员民主意识，而且可以推动逐步实现党代表会最高权力机关的实质进程。

第二，年会经济成本问题。

经济社会的发展是党内民主的物质基础，党内民主建设是经济社会发展的政治保障。

从罗田、宜都、雅安试点的情况来看，一次县级党代表会年会需花费十万元左右。

年会经济成本问题，不是单纯的经济开支问题，而是政治成本问题。

如果经济成本投入能够切实带动党代表会年会制的推广和党内民主建设进程，则政治成本收益必然反馈促进经济社会稳步发展；如果经济成本投入只是增加了组织机构设置而无实质进展，则政治成本收益必然负增长从而进一步破坏党内民主建设。

第三，党内民主氛围问题。

政治体制改革离不开全体公民和谐有序参与的民主氛围，党内民主建设离不开普通党员积极踊跃参与的民主氛围。

党代表会年会制试点以来，多种形式的基层民主活动普遍开展，党内决策权力逐步转移到党代表会，党内决策、执行、监督民主机制不断完善。

但是广大党员对更高层次更大范围扩大党内民主寄予厚望，如何把民主厚望转化为浓厚的民主氛围仍然是党内民主建设的难题；如何营造党内民主氛围以推进党代表会年会制仍然是党内民主建设制约因素。