地方民主与地方治理-国立台北大学

地方民主與地方治理
高永光
（國立政治大學中山人文社會科學研究所）
一、前言
我國自2000年3月總統大選後，發生政黨輪替，並出現少數政府，中央政府出現「分裂政府」的狀態，不僅如此，中央與地方關係也因為分裂政府的關係，呈現出另一種獨特的中央與地方關係的分裂政治。

不僅如此，由於政黨的化分化合，民主化後的台灣，沒有出現穩定的兩黨制，。

反而出現多黨體系，未來是否會因單一選區兩票制的施行，逐漸形成兩黨體系，抑或是循目前多黨體系，持續發展，都在未定之數。

台灣地區採取了地方分權的味道十分濃厚的地方制度法，卻是在1999年1月25日，而約一年後多一點的時間，即發生政黨輪替。

因此，不僅使得地制法實施後的諸多配套措施無法儘速完成，即使連地方制度法的修正，也受到延擱，以致地方政府組織的結構性問題、功能性問題、合作性問題或協調性問題，都無法尋得解決之道，反而因此，使得當前地方公共事務的推動，充滿困難。

因此，如何從地方公共事務的實質解決的角度，去思考修正、充實、調整的方法，恐為當務之急。

二、地方治理
治理的觀念現在成為社會科學研究中一個引人注意的分析概念，地方治理遂成為討論公共事務的一個分析角度。

治理的觀念拒絕過去的政府統治的層級指揮結構（hierarchy），而主張市場導向（market），並認為治理是政策網絡（policy network），更是指社區（communities）本身。

所以，治理概念強調過程（process），更強調推動與協調（steering and
coordinating）同步。

因此，從治理角度來看政府、權力、權威都有了新的變化，強調治理之下沒有政府（Governance without Government）固然過於誇大，但所呈現的治理模式是：
1.分工更細緻化及專門化的國家體制。

2.權力所擁有的強制性質的退化。

3.權威的外放與賦予。

4.多層次的治理。

5.多樣化與分散化。

6.夥伴關係、網絡關係及「共同參加型政府」。

從治理角度看地方事務的決定，用通俗的話來說，就是把決策拉到街上去。

用比較文謅謅的話來說，就是政府在作決策時，必須以地方性的輸入（local inputs）為主，在政治系統內轉換成輸出（outputs）。

三、地方民主與地方輸入
地方治理既強調地方輸入，從政治系統論的輸入來看，就是地方人民能提出他們的要求（demands），由於輸入是回應人民的需求，這才有可能換得人民的支持（supports），政治系統才能達到均衡。

從地方輸入是要多得到地方人民要求的提出來看，除了強化地方民主，（local democracy）別無他法。

地方民主的實現有兩種方式：
1. 選舉地方公職人員。

但是，由於地方公民的投票率往往偏低，在代表
（representation）人民提出需求的意義，不免打了折扣。

因此，地方民主
透過選與來呈現地方人民的參與，招致很多的質疑與批評。

2. 非選舉形式的參與（non-electoral form of participation）。

以英國為例，1990
年代以來，英國強化地方治理採取以不是透過選任官員或議員的方式來增加地方輸入，這些方法相當值得參考：
（1）民調：以書面郵件調查，或電話訪問，或面對面訪問，尋求地方居民的意見或地方人民對政府所提供的服務的意見。

（2）社區調查或社區需求分析：評估某一特定社區或街坊的需求，並決定其優先順序，藉此訂定發展的行動計畫。

（3）固定樣本的調查：選定具代表性的樣本，樣本數大概在500到1000個，定期進行意見調查。

（4）公民會審（citizen’s juries）：讓一群公民聚在一起，花許多天的時間，對複雜問題，進行辯論。

他們針對長期以來非常重要的特定議題，檢視證物，質詢專家，再經過深入的審議和辯論，達成「判決」。

公民會審需要一位受過訓練的主持人來協助進行。

（5）共識尋求會議（consensus conferencing）：讓10到20個人有了密集及充分準備後，針對複雜的問題，和專家進行辯論。

議題大都是科學和技術方面的問題。

會議結論通常只是對該議題的評估，但卻是大家的共識。

（6）審議式民主調查（deliberative opinion polls）：選擇一些公民，為具代表性的樣本。

然後，邀請他們開會，經過多日的討論，並且請該案當事人出席報告，提供更進一步的詳細資料。

在完成此程序後，在詢問這批樣本公民對該議題的意見。

（7）公布問題，要求提供書面意見書後，再召開討論會。

（8）公民投票，對公共政策進行創制、複決。

（9）行動計畫（action planning）：將社區內的議題，有結構地結合起來，邀集有關的居民，在詳細討論後，擬定行動計畫。

（10）街坊論壇（neighborhood）：街坊居民固定聚會，討論地方議題。

（11）模擬計畫：利用3D電腦動畫技術，描繪發展景象，尋求街坊居民創意空間，藉此徵詢民眾意見。

（12）焦點團體討論：邀請一群人，具樣本代表性，針對特定問題，進行非
正式討論，以尋求對該特定議題的質性反映和意見。

（13）網路會議：透過居民上網，利用電子郵件信箱，或網路留言，讓大家把意見表達出來。

（以上非民選方式的參與與類型，係參考Robert
Leach 和Janie Percy-Smith 所著Local Governance in Britain一書，該
書由美國紐約市Palgrave公司出版，2001年）
四、從地方民主型塑我國基層地方政治的未來圖像
從地方民主與地方治理的角度出發，我國未來的地方政治與地方自治，可以思考的發展方向是：
1.地方事務變成真正的地方民眾事務，鼓勵全民參與，多層次參與，大家一
起加入政策網絡當中。

地方政府不過是其中的一個參與者。

2.無論地方政府的層級劃分或調整為幾個層次，充分授權，事權專一化，參
與多元化，應是未來治理地方事務的目標。

3.地方政府仍是公共權威的來源，但應該放棄指導者角色扮演，指導、協調、
合作的角色應該同步扮演。

4.最基層之自治組織，不論維持與否，應使基層自治組織或團體多元化，允
許個人參與管道的多元化，充分利用e化設備，達成基層民主或地方民主，使地方政治或地方自治在政府決策中，提高地方輸入的程度。

5.有關地方公共事務的推動，財源的籌措，實為成功與否的關鍵。

目前地方
財務困難，對地方政府的財政補助，將越來越有限。

解決之道，仍是充分授權，地方公共事務的推動，若能自尋財源，應讓其放手進行，中央只需從事宏觀調控，而地方在籌措財源時，應讓企業適當地進場，特別是讓全國性企業在地方公共事務上，扮演一定之角色。

五、結論
我國因民主化之後，在民主鞏固與民主倒退之間徘徊，朝野互信基礎幾乎蕩
然無存，以致與地方公共事務的推展極為有關的相關法案的訂定及修正，如行政區劃法及地方制度法之修正，延宕多年，未能成功。

連帶地也導致了中央與地方，地方與地方事務的推動，出現了不一致、不協調，甚至衝突的場面。

再加上複雜的分裂政治，中央與地方之間的戰爭，地方與地方之間的征戰，幾乎無日不在上演。

因此，透過法律制度的安排，欲增進地方事務的推動的效率及效能，現階段似乎成了不可能的任務。

也因此，模糊的地方公共事務，地方自治的本質，導致了對20世紀末地方分權主義的質疑，甚至於出現了新中央主義的倡議。

其實，台灣會出現今天在民主倒退與民主鞏固的十字路口，進退維谷，當然是因為發展民主的問題。

吾人深信為了解決民主進展所發生的問題，只有採用更民主的方法。

如果為了解決民主進展所發生的困難，採用了集權、權威的方法，無論如何，是一種民主倒退，也許短時間之內能解決一時的問題，但對於民主參與、多元參與、民主決策、公共治理的本質，畢竟是一種傷害。

舉例來說，當前中央與地方財務之分配，精省後中央到地方究竟是三級政府，抑或二級政府，升格為直轄市的問題或去直轄市化，鄉鎮市自治選舉的存廢，村里長自治選舉應否繼續維持，村里長支領費用公務員化問題，以上等等，均非可以用快刀斬亂麻的方式，予以解決。

但個人相信，只有以更多的民主，才可能斧底抽薪，找出解決之道。

當地方民主的推動，讓更多的地方民眾，型塑出公民的政治效能感（political efficacy）後，公共責任成為一種時尚與文化，地方自治制度的變革，才可能實現。