综合交通运输体系下城市公共交通的概念及发展理念

综合交通运输体系下城市公共交通的概念及发展理念综合交通运输体系下城市公共交通的概念及发展理念（一）城市公共交通的概念从世界先进国家的发展情况看，城市公共交通（以下简称城市公交）系统可分为两个子系统，一是城市公交运输工具和设施子系统；
➢综合交通运输体系下城市公共交通的概念及发展理念
（一）城市公共交通的概念
从世界先进国家的发展情况看，城市公共交通（以下简称城市公交）系统可分为两个子系统，一是城市公交运输工具和设施子系统，二是城市公交规划与运营治理子系统。

城市公交运输工具和设施子系统主要由四部分组成：一是常规公交方式，主要是公共汽车、电车、出租车、轮渡等；二是快速轨道交通方式，包括轻轨，地铁等；三是市郊铁路，即城市利用铁路干线开往市郊的铁路列车；四是公交场站，如公共电汽车的首未站、中途站、保养场，轨道交通车站和调车场等。

城市公交规划与运营管理子系统包括：一是公交线网规划与站点选址；二是公交票制、票价与票务管理；三是公交服务水平与服务质量监督；四是公交日常营运调度；五是公交车辆保养与维护。

（二）综合交通运输体系下的城市公交发展理念
根据国外发展经验和我国国情，发展综合交通运输体系下的城市公交，要充分利用各种运输方式的优势，依据各种运输方式的新技术经济特征和未来发展前景，对综合交通运输网络系统进行合理规划布局，最大可能地为社会经济发展服务，尽可能地降低社会总成本。

不但要考虑各种运输方式的使用成本，更要充分体现社会的进步性，将时间效率、便捷性、个性化需求作为重要的衡量标准；要考虑各种运输方式的互补和相互促进作用，以实现整个大系统的高效运转，更有效支持城市可持续发展，更体现“以人为本”和“环境友好”。

详细包括：
1、重视公众需求，发展大运量快速公交运输方式。

交通拥堵是世界大都市以及人口密集区域普遍存在的问题，简朴地增加交通基础设施的供应并不能根本解决交通需求不断增长的需要，假如形成与小汽车相耦合的生活方式和出行方式，还会陷入“拥堵—增加基础设施供给—交通状况改善—刺激更多需求—再形
成拥堵”的恶性循环。

为此，城市公交系统不能仅从交通流与基础设施的平衡来进行规划和构建，必须从公众需求角度考虑，重点发展大运量快速公交运输方式。

2、以人为本，提供一体化运输服务。

城市公交基础设施不仅是供交通运输工具使用，更是为公众服务的。

因此，“以人为本”和“一体化运输服务”的思想必须贯穿到城市公交建设发展的全过程。

从城市公交基础设施的规划布局、设计开始直至运营组织、用户服务等各个环节都要体现“以人为本”，全面考虑和落实安全、便捷使用、恬静、智能、公平、服务等各方面。

要建立一体化运输的网络系统和服务系统，即各种运输方式之间和运输方式内部在基础设施、运输装备、运输组织、管理软件各方面实现物理和逻辑上的紧密连接和一体性，实现运输过程的无缝化和连续性。

3、提高技术水平，重视资源节约和环境保护。

要通过提高技术水平实现增量供给和增强安全保障性，减轻资源和环境压力，实现城市公交现代化和可持续发展。

为此，城市公交系统各环节都要有利于先进技术的推广应用，有利于集约化发展和整体水平的提高，在一次性资金投入与资源节约、环境保护的比较中，要侧重于资源节约和环境保护。

从政府的角度看，发展综合交通运输体系下的城市公交是城市政府从事的社会管理事务，是城市政府所承担的公共服务责任。

我国城市公交发展水平与世界先进国家相比有很大差距，其中，规划先天不足、公交结构单一、出行分担率低、政府投入不足、部分公交企业亏损严峻等问题正日益成为中国城市公交的“心腹之痛”。

随着我国国民经济的持续稳定发展，城市人口进一步集聚，城市化进程进一步加快，城市公交负载的压力将越来越大。

借鉴国外综合交通运输体系下城市公交发展的先进经验和有关做法，进一步拓宽城市公交建设筹资渠道、发展大运量快速公交运输方式、进一步改革行政管理体制和行业管理机制，组建统一的城市公交组织运营管理机构，是摆在我们面前的现实而紧迫的问题。

二、国外的有关经验和做法
（一）拓宽筹资渠道
随着城市公交基础设施建设规模的不断扩大和技术升级，建设运营资金需求越来越多。

从公共财政中持续增加对城市公交的投入不太可行，因为这样可能会
影响对义务教育、社会保障等基础性社会公共管理事务的投入。

在这种情况下，除了吸引和鼓励各类资本参与公交投资建设和运营、支持公交企业盘活资产改制上市、特许经营外，近年来，开征专门用于城市公交建设的地方性规费，或者将其他行业收益横向转移补助城市公交部门的做法越来越引起各国政府的重视。

1、征收专门（或者指定用途）的地方性规费
这种做法不仅是非传统的资金筹措方式，更重要的，这是向交通设施使用者传导价格信号、消除私人交通消费偏好的重要方式。

其中，与环境保护和交通发展紧密联系的收费政策在越来越多的国家受到关注。

这类收费项目以“污染者付费”为原则而设计，指要为交通工具使用时产生的所有成本付费，包括环境污染、交通事故和堵塞等。

具体包括几下几种形式：
（1）面向企业主/雇员的收费：美国和欧洲的许多城市设立了专门的“雇佣费”，以企业工资总额为计费基础，收费对象是超过九个雇员的企业（雇员在企业内居住或企业提供自备车的除外）。

法国的城市轻轨和其它交通基础设施建设资金、维也纳的地铁建设资金都采用这种方式筹集。

（2）与财产增值有关的收费：以土地开发商或社区为收费对象，并指定用于公交基础设施建设。

这在北美的城市非常普遍，在北美以外的地区很少见，但日本的大阪、印度的孟买和西班牙的巴塞罗纳已经开征。

（3）发展费：如果由于与财产税冲突使与财产增值的有关收费难以开征，那么发展费也是一种可行的方法。

这种收费方法设计更加灵活，有以下几种形式，一是发展费：通常向增值土地上的新开发项目收取；二是收益共享费：向由于城市公交开发而促使资产增值的项目收取；三是稠密费：向获得答应在邻近城市公交站点区域开发建设的企业收取，一个典型的例子是对城市公交站点邻近地块的投标或拍卖，相关收入用于城市公交建设；四是并网费：向申请与城市公交运输网直接并网或连接的财产所有人（或房地产开发商）收取。

（4）停车费和交通违章罚款：这种收费项目和环境保护、交通建设规划紧密联系，因此其中的一部分可用于城市公交和停车场建设。

英国城市普遍实行了这政策；荷兰的阿姆斯特丹在城市中央区域征收较高费率的停车费，用于部分筹集新的轻轨路线建设；法国从1973年起，就将停车费和交通违章罚款收入专门用于
城市公交基础设施建设；希腊的雅典将部分私人汽车违章占用城市公交车道的罚款补贴城市公交机构。

（5）通行费：在北欧一些城市，非公交工具进入市区要缴费；美国一些城市收取桥梁或隧道通行费，用于补贴农村交通设施（汽车和渡口）建设；新加坡从1975年起实施区域牌照（限牌）计划，并征收堵车费，用于支持公交取代小汽车这种通行方式；圣地亚哥对高速公路上通行车辆开征堵车费，用于支持快速公交建设，车辆可选择使用堵车的车道或者缴费后使用不堵车的车道。

2、横向转移其他行业的收益
（1）消费税：美国、印度的一些城市从一般消费税或特种商品（烟、酒）、博彩消费税中提取一定比例专门用于城市公交发展。

（2）其他市政公用行业盈利：从其它市政公用行业(电话、水、电、天然气、污水处理等)的盈利中提取一部分或者一定比例的利润专门用于城市公交事业。

在20世纪90年代后期，德国大约有18%的公交运营费用是从这些市政公用行业的盈利中筹集的。

（二）发展轻轨运输
在城市公交系统中，小公共汽车与出租车载客量小，难以成为城市公交的主流；公交巴士造价低，对道路条件要求不高，票价低廉，是许多城市尤其是中小城市的主要运输方式，但它载客量较小，发车间隔时间长，站点通过能力有限，在单一的平面路网中，易受自行车流和人流的干扰而降低速度，加重了交通拥堵和乘车困难，如碰到客流高峰时间与节假日，交通状况更为恶化，无法满意几百万以上人口的大城市对公交运输的需求。

因此，发达国家在经历类似情况后开始将目光转向地铁、轻轨等大容量快速轨道交通。

目前，美国城市快速轨道交通客运量占总客运量的31%，加拿大占38%，快速轨道交通已成为不容忽视的运输方式。

城市大容量快速轨道交通主要包括地铁和轻轨两种。

国际铁路联盟（UIC）明确定义：城市轨道交通中线路和车辆具备和公路汽车以及非机动车混行能力的系统称为轻轨，不具备的称为地铁。

地铁容量大，输送能力在3万人次/小时以上，速度快，与其他车辆无交叉干扰，能大限度地缓解交通需求紧张，但是造价极高（投资6亿元/公里以上，海内有些城市超过了10亿元/公里），建设周期比较长（5-6年），不能及时解决交通运输要求。

轻轨（也叫现代有轨电车）是二战
后德国在传统有轨电车基础上发展起来的，轴重相对较轻，输送能力1.5—3.0万人次/小时，是介于地铁与公交巴士之间的运输方式。

由于轻轨运量较大、速度快、安全，准时，建设周期比地铁短（2-3年），建设成本比地铁低（投资2-3亿元/公里），因此成了近几十年来欧美流行的交通方式。

美国、西班牙、德国、意大利、荷兰、澳大利亚、突尼斯、爱尔兰、以色列等国近50个城市已经或即将投入运营各种类型的轻轨。

目前，我国一些城市也在加快轻轨交通建设，如天津和上海浦东。

我省南京、昆山等市也已完成了中远期轻轨建设规划。

与城市快速路、快速公交巴士等其他运输方式相比，轻轨运输具有以下长处：1、运输量大
在单位时间里，轻轨比城市快速路上的小汽车运输量大。

理论上说，有多节车厢的轻轨在现有城市道路不宽于两车道的双线窄轨上运行，高峰时间运输量可达2万人/小时，是快速路上小汽车运输量的8倍多。

如果在专用轨道上运行并采用先进的交通信号灯传感控制系统，轻轨最多能运输3万人/小时。

而快速路的最大通过量受限于汽车数量，由于开车上班或旅行的大多数为每车一到二人，据此估算每辆车的平均载客人数为1.2人，这将快速路上单位时间内人员总通过量限制在2400人/小时左右。

并且，当快速路每小时通行超过2000辆车的时候，通行秩序明显混乱，通行速度明显下降，据此测算，如果要达到2万人/小时的通过量，至少需要建设18车道的快速路，这在土地资源日益稀缺的城市是不现实的。

在单位时间里，轻轨比城市公交巴士运输量大。

一节轻轨车厢能载144-188人（2-3节车厢相联能载288-465人），而一辆双层巴士只能载80-160人。

轻轨运输量超过2万人/小时，而使用专用车道的快速巴士最多只能运输7000人/小时。

因此，在人口较多的大城市，轻轨比快速巴士运输效率更高，而在人口密度较低的中小城市里，巴士运输仍是一种传统的选择。

2、舒服安静
与城市公交巴士相比，轻轨运行平稳流畅，舒适安静，运营中的噪音比城市背景噪音还低；巴士则摇晃晃动，急停急行，发动机噪音大。

与城市快速路相比，快速路上的噪音是持续的，极大影响了沿线居民的工作和生活，而轻轨只有在经过时才会听到声响。

3、快捷准点
轻轨设计时速可达70-80公里/小时，由于轨道专用并且大多建在道路中心或者采用高架、地下形式，不存在受堵的问题（除非其它车辆也被允许使用这个轨道地带），同时，轻轨高峰时间不需要减速，能准点到达。

而快速路上常常会堵车，巴士即使道路通畅，也可能由于停靠在路边的汽车影响正常行驶。

目前在我国，城市公交出行的分担率平均不足10%，特大城市也只有20%左右。

由于拥堵，公交巴士的车速越来越低，平均车速只有10公里/小时，低于自行车的12公里/小时和小汽车的20公里/小时。

另外，根据美国德克萨斯州交通运输协会的相关年度报告，由于拥堵，洛杉矶市乘客每年浪费的时间高达136个小时，每个司机每年浪费的时间和汽油折合2500美元。

由于拥堵，近20年洛杉矶市快速路行车的平均速度降到了19英里/小时，而该市“诺尔沃克-里敦道海滩”轻轨线在高峰时的平均速度却一直保持在34英里/小时（包括停车）左右，轻轨的高效显而易见。

4、环保减排
欧洲国家研究表明，因交通污染死亡的人数是因交通事故死亡人数的二倍。

轻轨以电力驱动，不会像汽油、柴油车那样排放尾气，因此比快速路上的小汽车和公交巴士更环保减排，不会引起人们的呼吸道疾病和肺癌，发展轻轨系统可以帮助城市减少空气污染。

5、投资和运营成本相对较低
城市快速路投资在1亿元/每公里左右，轻轨投资为2－3亿元/公里，相对较高。

但是，由于快速路上最多只能通过2400人/小时，而轻轨能载客2万人/小时，测算下来，轻轨的小时人均建设投资仅为快速路的36%，换句话说，轻轨的小时投资效率是快速路的2.77倍。

此外，轻轨也可以采用一些通用技术手段进一步降低投资，如减少地下和高架工程、与巴士共用换乘站台、向铁路租用轨道路线、与快速路整合建设等。

快速公交巴士专用道建设投资为0.5-1.3亿元/公里，明显低于轻轨。

但是由于快速公交巴士每小时最多只能载客7000人，而轻轨每小时能载客2万多人，测算下来，轻轨的小时人均建设投资与快速公交巴士大体相称，但是轻轨的运营成本只有快速公交巴士的1/2。

通过以上比较可以得出结论，轻轨不仅相对建设投资和运营成本都较城市快速路和快速公交巴士低，投资效率相对较高，并且具有环保减排、快捷准点、安静舒适等优点。

据国外有关调查，和巴士比较，很多人首选轻轨作为公交工具，反过来，如果用巴士替代轻轨，乘坐率大约会下降34%。

（三）统一组织运营管理
发达国家一般采用统一的城市公交管理机构和管理模式。

例如，法国管理机构为“城市交通管理委员会（AOTU）”，它是在“城市交通服务区”内，各相关市镇议员为统一组织管理城市公交而组成的联合体，是市镇间合作和协商的平台。

“城市交通服务区”通常覆盖着多个市镇，不参照各市镇的行政边界划定，而只涉及公交服务网络覆盖到的建成区部分。

服务区内公交网络的建设与管理事务相应地从各市镇政府中分离出来，由“城市交通管理委员会”实施统一的专门管理。

美国管理机构为各市“公共交通局”，负责运输基础设施规划、产业政策、市场准入、运输行业管理、公路设施管理、交通安全、车辆管理，驾驶员管理、驾培行业管理、交通监控、交通信号、道路标志线等综合管理。

德国、奥地利和瑞士等国则采用“公交联合会”（Verkehrsverbund，下称‘联合会’）的形式。

联合会是世界上第一种专门的公交运营管理机构，最早于1967年成立于德国汉堡，由州政府、市县政府和公共运营商派员联合组建。

州负责法律制订和对市县公交补助经费的拨付，市县地方政府负责公交设施规划、建设用地、具体管理规章制度的制订，运营商负责具体公交线路的运营。

联合会则是政府和运营商之间的机构，其职能是：受州或地方政府委托，管理公交具体事务，包括向政府提出城市公共基础设施建设规划和公交网络建设框架建议、收集和分析运营和财务数据、设计公交线路体系、为每条线路设计时间表和频次、设计票价系统、向公共运营商分配收入和政府补贴、广告和公共关系。

联合会的服务区域不仅包括人口密度高的大城市，还包括大城市四周的卫星城、森林、农场和小村镇等。

它将不同公交运营商和不同种公共工具视为统一的运营系统，在路线的设计上最大限度降低旅行时间和成本，在组织管理上使地铁、城郊铁路、轻轨、巴士的运行方式互相补充，运行时间协调一致，使城市公交系统的总体服务质量大幅提高。

联合会采取的具体措施有：
1、扩张服务。

一是通过新建地铁和城郊铁路交通提供更快、更可靠和更舒适的服务。

二是增加现有轻轨和巴士系统的服务频次，设计方便乘客记忆并换乘的更有规律的停靠时间表。

如在维也纳和苏黎士，有轨电车和巴士每10分钟一班，城郊轨道交通每20分钟一班，地铁每5分钟一班，并且在天天的高峰时间，提高路线的服务频次。

三是增加信息化投入，建设先进的计算机信息系统，通过电脑、电话或在站台为乘客提供个性化的（或最快、最便宜的）路线、费用、时间表设计；在车内或站台上设置电子显示装置和语音提示系统，提供车辆停靠时间、地点等信息。

四是提供多种灵活的服务来弥补轨道交通和巴士由于路线固定形成的真空地带，使用客货车、小巴、中巴和出租车来完善系统，如果乘客支付一定的额外费用，这些工具还可提供门到门服务，上门接送。

2、提高服务质量。

一是根据分析，“迅速”和“可靠性”是乘客选择何种交通工具的最重要的两个因素，联合会因此积极采取措施，在交叉路口安装自动交通信号灯控制系统，保证巴士和轻轨优先于社会车辆通过十字路口，减少了等待时间，极大提高了准点率；加强各种运输工具和路线的协调衔接，建设连接火车站和机场的高速轨道交通，在主要火车站建设地铁、城郊铁路的换乘系统。

二是由于“停车换乘”和“自行车换乘”是鼓励使用城市公交的两个重要辅助方面，联合会因此增加了汽车停车场的数量和容量（主要在僻远的城郊轨道站）、自行车保管场的数量并提高了服务质量（提供车架和车锁）。

三是对站台进行扩容、现代化改造和重新设计，让乘客在换乘公交时免受不利天气的干扰。

四是提高车辆运行质量，对车辆进行现代化改造，大量使用高舒适度、大容量、易于进出、低地板的巴士和轻轨车辆。

3、设计吸引人的票价结构。

联合会采用“一票到底”的形式，让乘客买一张票就可以在不同公交运营商的不同种公交工具之间自由换乘。

同时，联合会以大大低于单程票的价格提供月票、年票，并且设计了一系列不同价格的相关票种来弥补单程票和月票、年票之间的空缺，如周票、四日票、三日票、日票、来回票，有的联合会还在非高峰时间，允许月票持有者同时携带三名儿童、一辆自行车和一条狗搭乘公交，不需另外付费。

4、实施更积极的市场策略。

联合会实施积极市场策略的目的是鼓励私家车主试用公交方式，并巩固现有乘客的忠诚度。

一是宣传，将公交宣传资料印制在大型
商场的手提袋上，更普遍的是在报纸、影院、收音机、电视或通过邮递广告的形式进行宣传。

宣传的重点是公交的环境和社会效益，以及与私家车相比，更安全、便捷、省钱的特点。

有些联合会自办免费杂志，提供最新服务、最新票价、特殊活动和未来计划的最新信息。

二是促销，鼓励大企业半价为雇员团购月票，以低于一半的价格向学生提供学期票，将公交车票（主要是一日票或多日票）低价与音乐会、公园、运动会、会展、节庆门票和宾馆房费捆绑销售。

三、对促进我省城市公交发展的借鉴意义
（一）传达明确价格信号，拓宽筹资渠道
我省传统的城市道路、公交基础设施建设资金主要有三个来源：一是公共财政安排一块，二是从城市建设投资公司相关土地开发收益补充一块，三是大部分资金通过银行贷款或企业债券方式筹集，其缺陷是：筹资渠道单一，政府投入资金有限，随着银行贷款余额不断增加，政府财政还贷风险也不断加大。

为此，2006年省政府办公厅印发了《关于优先发展城市公共交通的实施意见》（苏政办发[2006]112号），要求市、县政府在推进行业投融资体制改革、全面推行特许经营制度的同时，要将城市公共交通建设列入国民经济与社会发展计划，将所需资金纳入政府公共财政，逐步增加资金投入；城市公用事业附加费、基础设施配套费和土地出让金用于城市基础设施建设的部分，要重点用于城市道路、公共交通建设；在增加政府投入的同时，大力推进公共交通产业化，广泛吸引社会资本投资经营公共交通相关项目。

《实施意见》为城市公交建设的资金筹措提供了有力的政策支持，但仍不能完全解决日益增加的城市交通基础设施建设需求和相对短缺的资金供给之间的矛盾。

在此情况下，借鉴有关国家经验，以“向非公交工具使用者传达明确价格信号、消除私人交通消费偏好”为目的，向非公交工具使用者征收专门（或指定用途）用于城市交通建设、与环境保护和公共交通发展政策紧密联系的地方性规费或许是又一种不错的政策选择。

比如说向进入市区的非公交工具征收市区交通费，实施区域牌照（限牌）计划，征收堵车费，对进入中心城区的非公交工具收取费率较高的停车费等。