公共文化服务的财政保障范围标准和方式

公共文化服务的财政保障范围标准和方式
摘要：公共文化服务作为国家基本公共服务体系的重要组成部分，其发展水平直接关乎国家基本公共服务的总体均等化程度，提供公共文化服务构成政府在文化领域的重要职责。

公共文化服务财政保障范围的外部边界应参考中文化预算模式，并以公共文化服务设施网络，公共文化产品、服务和公益性文化活动，公共文化服务建设和运行支撑体系为三大保障内容。

公共文化服务财政保障标准应从分类保障标准和倾斜保障标准出发，在公益性文化单位财政保障标准测算中引入“内涵式”保障标准，从而测算出总体保障标准，同时这一标准还要根据国内其他各公共服务的财政支出标准、发达国家公共文化服务的财政保障标准及公共文化服务的支出增长率、增长弹性系数和边际增长倾向等因素进行调整，最终构建基于预算和预算管理体制，具有中国特色的规范化、制度化的公共文化服务体系建设和运行的长效保障机制。

公共文化服务的财政保障方式则应保证财政投入日益规范，各级政府责任分摊方式明确，并寻求多渠道的筹资方式。

关键词：公共文化服务，政府责任，财政保障
改革开放以来，我国的公共文化服务①从政府直接承担全部职能责任、几乎所有公共文化产品和服务都由政府财政支出“大包大揽”的阶段走向了市场化服务提供阶段。

但是，过度市场化直接导致了这一阶段公益性文化事业和文化产业的混淆、政府文化职能和财政保障责任的模糊，也导致财政对公共文化的总体投入规模过小、增长缓慢，与人民群众不断增长的基本公共文化需求不相适应。

2002年党的十
六大首次将传统的大文化事业分为公益性文化事业和经营性文化产业，此后的一系列文化政策使得公共文化服务在十来年的时间获得了快速发展。

在此基础上，2011年党的十七届六中全会提出：到2020年，覆盖全社会的公共文化服务体系基本建立，努力实现基本公共文化服务均等化。

但是，现阶段我国公共文化服务体系建设还面临诸多问题，要实现到2020年公共文化服务的“全覆盖”和“均等化”目标，关键和当务之急在于研究、解决公共文化服务体系建设和运行中政府的角色定位与财政保障的范围、标准和方式问题。

在公共财政框架下，探讨公共文化服务的政府责任与财政保障的范围、标准和方式，有助于进一步厘清社会主义市场经济体制下政府在文化领域的责任，完善文化管理体制，切实转变政府职能，推动政府部门由办文化向管文化转变；有助于充分发挥公共财政的资源配置职能，确保公共文化服务的有效供给和2020年公共文化服务发展目标的实现；有助于完善现代公共文化服务体系建设战略的顶层制度设计，建立公共文化服务体系建设和运行的长效保障机制。

整理有关公共文化服务的文献可以发现，现有研究大多集中于公共文化服务体系建设的具体内容和各地实践，从学理层面尤其是从公共财政视角探讨公共文化服务及其政府财政保障责任的文献很少，公共文化服务财政保障的边界和范围问题还有待结合中国实践从理论上进一步深入探讨。

在较少的关于公共文化服务财政保障的文献中，大多又限于财政保障机制的初步探讨，涉及保障标准和保障方式的极少。

较有参考价值的是，不少关于国外公共文化资金管理模式的研究
文献，都提到了文化支出占财政支出比例1%的经验标准。

②这为研究公共文化服务的财政保障标准提供了大致方向，尤其是对公共文化服务财政保障范围的明确和总体保障标准的确定具有重要参考价值。

但文化支出占财政支出比例的高低并不能直接反映国家公共文化服务的提供规模和公共文化服务体系建设的支出规模，文化支出和公共文化服务支出是两个不同的概念。

至于如何设定具体的保障标准，傅才武、曹兴国提出了通过分类确定县级“三馆一站”及基层剧团、剧场、县级广播电视机构的详细事权，分别核算财政保障标准的思路。

③但其研究对象仅涉及县域范围，且主要针对的是基层公益性文化单位，范围相对较小。

韩梅根据对山东省济宁市财政局支持公共文化服务体系建设情况的调查研究，提出了关于现阶段公共文化经费支出范围、财政保障重点以及补助标准的建议。

④但其研究主要是基于个体案例，并未给出相应的理论依据。

在保障方式方面，大部分研究集中于财政投入方式，如杜方主张对公益性文化单位预算管理实行“全额管理，核定收支，专项补助，结余上缴或差额补助”的管理模式。

⑤至于资金来源方式，谢旭人提出要进一步拓宽文化投入来源渠道，合理增加政府非税收入用于文化的投入，重视文化事业费等专项用于文化改革发展资金的征收、管理和使用，逐步提高各级彩票公益金用于文化事业发展的比重。

⑥但目前学术界尚缺乏对如何进一步拓宽政府公共文化投入的来源渠道，打破现有预算约束的研究。

本文的主旨在于对公共文化服务财政保障的范围、标准和方式作进一步的定性分析和探讨，为现代公共文化服务体系建设的财政保障奠定理论基础。

一、公共文化服务的财政保障范围
1.保障的内容
从社会契约论的观点来看，国家和政府的合法性不仅仅来自于普遍同意和授权委托，还在于甚至更主要地在于其对自身承诺的信守、对自身所负义务的承担和对自身职责的忠诚。

因此，保障公民基本人权成为政府获得合法性的基础之一。

目前，基本人权被划分为公民、政治权利与经济、社会和文化权利两大类。

其中，公民、政治权利被认为是“绝对的”，而且是需要“立即”实现的“免费的”权利，因此被社会广泛关注。

而经济、社会和文化权利则被认为是“程序性的”、“逐步实现的”，且比较“昂贵”，因而被认为“更具有政治意味”，而非真正的权利，导致这类权利常被忽略。

⑦但是根据吉奥·耶利奈克的性质理论以及卡雷尔·瓦萨克的第三代人权理论，各国在经济、社会和文化权利方面有义务提供积极的服务。

而由于文化权利在范围、法律内涵和可执行性上最不成熟，因此政府在此方面更加需要有所作为。

从公共经济学的角度来看，文化服务可以分为公共文化服务和私人文化服务两类。

公共文化服务具有非竞争性和非排他性，容易产生“搭便车”现象，具有很强的正外部性。

若由私人部门提供，则其获得的边际收益小于社会所获得的边际收益，造成对公共文化服务的实际供应量小于需求量，导致公共文化服务的短缺，从而损害公民享受最基本的公共文化服务的权利。

此时，政府应发挥调节公共文化服务成本和收益的作用，保障公共文化产品的充足供应。

随着理论研究的深入和实践经验的丰富，国家决策层已经明晰了公共文化服务的基本特征，政府对文化的保障责任也日益明确，即政府提供制度环境并保障人民群众最基本的文化需求，由市场解决文化产业领域的问题。

可以具体地将公共文化服务政府财政保障的内容概括为三大部分：公共文化服务设施网络，公共文化产品、服务和公益性文化活动，公共文化服务建设和运行支撑体系。

2.保障的外部边界
考察政府对公共文化服务的财政保障范围，应以公共品概念为准，以市场失灵和政府干预为界限，并与公共财政支出范围相吻合，在明确政府财政保障内容的基础上，进一步界定我国公共文化服务财政保障的外部边界范围和内部组成结构。

⑧虽然政府保障公共文化服务供给已成共识，但不同文化背景下的政府对文化责任的承诺并不相同，各国政府文化责任的范围及文化预算的规模相差较大，这取决于政府对公民应享有的最基本公共文化服务水平的认定和政府与市场在文化领域的分工。

若政府期望公民享有较高水平的公共文化服务，则其会以较大的财政投入和较多的文化保障承诺矫正“正外部性”导致的服务供给水平的低下，政府将在文化领域发挥主导作用。

从国际范围来看，按照政府对文化的保障责任范围大小，公共文化预算的外部边界可以粗略地划分为小文化模式、中文化模式和大文化模式，分别以美国、日本和北欧为代表。

小文化模式中，政府对文化的财政保障范围极为有限；中文化模式中，政府对文化的财政保障范围主要涵盖文化基础设施建设及公益性文化活动；大文化模式中，
政府对文化的财政保障范围不仅涵盖传统意义上的公共文化服务，还会涉及体育、旅游等内容。

⑨
目前，我国公共文化服务列于“文化体育与传媒（207）”类级预算科目之下，主要包括“文化（20701）”、“文物（20702）”、“体育（20703）”、“广播影视（20704）”、“新闻出版（20705）”、“文化事业建设费安排的支出（20706）”、“国家电影事业发展专项资金支出（20707）”和“其他文化体育与传媒支出（20799）”等8个款级科目。

剔除体育科目，大致为这里讨论的公共文化服务。

从预算的角度来看，我国公共文化预算的外部边界类似于中文化模式。

这既避免了大文化模式下对狭义文化的财政预算紧缩，也避免了小文化模式下对公共文化服务的忽视，将公民应该享有的公共文化服务定位在较高水平，有助于弘扬社会主义先进文化，保障人民群众基本文化权益、满足人民群众基本文化需求，比较符合中国的国情。

但是，目前我国的文化预算科目并不能涵盖公共文化服务财政保障的所有内容。

部分公共文化基础设施建设等资金通过临时性和应急性的专项资金形式拨付，并没有列入目前的预算之中，而某些非公益性的广播影视和新闻出版支出也被视为公共文化支出，这导致目前各种衡量公共文化服务规模的预算口径存在偏差。

因而，将公共文化预算与公共文化服务对接是目前文化预算改革的重点。

3.保障的内部结构
对于公共文化服务财政保障的具体内部结构问题，学界并没有达成共识。

笔者认为，应从公共文化服务财政保障的内容着手厘清其内
部结构，根据财政保障的三大内容及其内部结构进行预算科目设置，从而实现公共文化服务具体内容与预算的对接。

我国公共文化服务设施主要包括公共图书馆、群艺馆、博物馆、文化馆（美术馆）、乡镇综合文化站和其他文化场馆等设施。

由政府统筹规划并委托建设各类公共文化基础设施已经成为学术界的共识。

在政府主导下，目前我国已基本实现了“县有图书馆、文化馆，乡有综合文化站”的建设目标，覆盖城乡的公共文化服务设施网络基本建成。

我国公共文化产品、服务和公益性文化活动主要包括群众文化活动、文化遗产保护、基本的广播电视服务、突发事件应急广播服务、民族文字出版和民族语言广播等。

对于这类服务是否应纳入及在多大程度上纳入财政保障的范围还存在较大分歧。

一部分学者认为公共文化服务是公共产品，理应由政府或政府资助的公益性文化事业单位和机构来提供。

也有部分学者认为政府在提供公共产品和服务时，无法应对差异化的需求，且供给效率低下，公共文化产品和服务供给应该走市场化道路，而不能将其简单地纳入到政府保障范围内。

⑩虽然这两种观点都有其合理的一面，但也有片面性。

一种折中的观点是采用供给主体多元化的保障机制。

⑾笔者认为，由于公共文化产品、服务和公益性文化活动属于公共产品的范畴，在多元主体供给模式下，应该强调政府的财政保障责任，区分公共生产和公共提供，提倡公共提供、私人生产，同时注重发挥地方政府的作用，通过建立和完善公共文化服务的需求反馈机制解决公共产品和服务的低效供给问题。

公共文化服务体系的建设离不开文化人才队伍、现代科学技术、资金及管理组织的重要支撑，其良性运行也离不开运行评估体系的监督和保障。

因此，这些支撑体系的建设也需要纳入到政府财政保障范畴之内。

二、公共文化服务的财政保障标准
我国的文化建设总投入在“十一五”规划期实现了五年翻一番，是“十五”规划期的2.46倍，年均增长19.3%。

⑿但目前我国政府对公共文化服务的财政投入除总量仍显不足外，主要问题还在于建设初期采取的应急性、临时性的非常规保障方式亟需转向规范化、制度化的以预算和预算管理体制为依托的政府财政支出和转移支付方式。

这既是公共文化服务体系建设和运行本身的需要，也是公共财政模式的内在要求。

本文考虑按以下思路来探讨公共文化服务财政保障的标准问题：一方面，在分类标准和倾斜标准研究的基础上，引入“内涵式”保障标准，最终得出公共文化服务财政保障的总体标准。

分类标准拟根据公共文化服务的三大保障内容进行标准化财政测算；倾斜标准则在标准化财政测算的基础上引入差异调整系数，以调节各地区由于经济、地理、社会、文化等因素不同而导致的公共文化服务供给差异，实现公共文化服务向特定地区和特定人群的倾斜；“内涵式”保障标准对纳入文化部门预算编制范围的单位，在保持其财政保障规模及其增长速率不变的前提下引入绩效因子，实现“以钱养人”和“以钱养事”的结合。

另一方面，总体保障标准还需要在标准化测算的基础上，根据我国其他公共服务保障标准、国外公共文化服务财政保障标准和
其他相关因素进行适当调整。

1.分类保障标准
公共文化服务的分类保障标准具体包括公共文化服务设施网络体系的财政保障标准，公共文化产品、服务和公益性文化活动供给体系的财政保障标准，公共文化服务建设和运行支撑体系的财政保障标准三大内容。

（1）公共文化服务设施网络体系的财政保障标准。

公共文化服务设施网络体系是国家公共文化服务体系的基础、载体和平台，公共文化服务设施网络的建设和完善是公共文化服务体系建设战略的基石和关键环节。

“十二五”规划期是公共文化服务设施网络建设的关键时期，相关规划对基本公共文化服务的设施布局、场馆建设等制定了具体标准，各级各地政府需要依据国家规定的公共文化服务设施网络建设标准，结合地区人口、建设成本、物价水平等测算出公共文化服务设施网络建设的财政保障标准。

此外，我国公共文化服务的保障重心还主要处在设施的大规模建设阶段，导致一些建成的设施处于“空壳”状态，难以正常运行并提供标准化服务，因此，根据规划要求加强对公共文化服务设施运行的财政保障是完善公共文化服务设施网络体系的重中之重。

为保证公共文化服务设施网络体系正常运行，应对目前我国场馆建设和运行的经费现状与目标状态进行对比，制定实现目标的财政保障标准，并纳入预算框架，通过财政资本性支出予以保障，逐步缩小现行保障标准与目标保障标准的差距。

具体来看，某种公共文化服务设施网络的财政保障标准由设施网络的标准建
设成本和标准运行成本构成。

标准建设成本为该设施网络的标准建设价格，根据平均估价或选取代表性区域建设标准得到。

标准运行成本则由标准人员经费、标准行政经费和标准配套设备经费组成。

（2）公共文化产品、服务和公益性文化活动供给体系的财政保障标准。

公共文化产品、服务和公益性文化活动供给体系是公共文化服务体系建设和运行的核心内容，对这一部分内容的保障直接影响到公共文化服务体系建设和运行的水平和质量及广大社会公众公共文化需求的满足程度。

《国家基本公共服务体系“十二五”规划》详细规定了各项公共文化服务的提供标准。

如，到2015年，城乡居民能免费享有流动文化服务，每个乡镇每年送4场地方戏曲；每学期中小学生观看两部爱国主义教育影片；为农村和少数民族地区居民提供广播影视服务；为城乡居民提供应急广播服务等。

在进一步明确服务标准和服务规范的基础上，考虑文化产品、服务和活动的性质及各自在文化建设中的功能和地位，以确定公共文化产品、服务和公益性文化活动的财政保障标准，探索稳定的长效财政保障机制成为当务之急。

笔者认为，某种公共文化产品、服务和公益性文化活动的财政保障标准可大致等同于其标准价格，而这一价格可根据调研所获取的平均水平计算得到。

（3）公共文化服务建设和运行支撑体系的财政保障标准。

公共文化服务建设和运行支撑体系包括人才队伍、技术支持、组织支撑和运行评估体系，完善的支撑体系有助于保证公共文化服务体系的高效运行。

公共文化服务人才队伍是公共文化服务体系建设和运行的基础
力量，主要包括公益性事业单位的人才队伍和基层文化人才队伍。

目前，公益性文化事业单位正面临事业单位整体改革、内部收入分配和人事制度调整所带来的一系列问题，基层公共文化服务人才队伍则存在数量不足、结构不合理、专业素质偏低等问题。

要解决这些问题，需对我国公共文化服务系统各类人才队伍的生存状态、培训现状及保障标准和方式进行实地调查，研究针对各类文化人才队伍的不同财政保障标准。

网络、数字、新媒体技术的推广应用，为公共文化产品和服务的生产、组织、提供、传播、消费等各个环节提供了技术支持保障和技术创新空间，它们改变的不仅仅是文化的载体形式，更是在改变着社会公众利用公共文化服务设施、享受公共文化服务的方式。

研究公共文化服务建设和运行中技术支撑体系的财政保障标准，需要参考先进国家的支出水平，考虑由中央政府统一投入。

我国公共文化服务组织支撑体系、运行评估体系的财政保障标准则需要通过对各级政府的运行成本进行估算，选择优秀的公共文化服务示范区作为典型案例进行分析和测算。

综上，公共文化服务建设和运行支撑体系的财政保障标准为人力资源标准支出、技术支持体系标准支出、组织支撑体系标准支出和运行评估体系标准支出之和。

2.倾斜保障标准
研究表明，长期以来我国公共文化服务的财政投入呈现不均衡发展格局。

从城乡结构来看，国家对文化的投入存在明显的“城市偏向”，农村地区的公共文化投入远远低于城市地区。

从区域结构来看，我国中西部地区和边疆少数民族地区财政用于公共文化服务和整体基本
公共服务的投入远低于东部发达地区。

从人群结构看，由于公共文化服务整体保障水平偏低、建设任务繁重，弱势群体表达群体自身公共文化服务需求的意识和机制欠缺，城市农村、本地外地等服务管理体制隔离，导致保障农民工、妇女、未成年人、老年人、残疾人等特殊群体享受公共文化服务存在机制上的缺陷。

因此，在进行综合标准、分类标准研究的同时，还须从立法高度重点确立国家财政向农村地区、向中西部和边疆少数民族地区、向弱势群体倾斜的财政投入机制，加强国家财政向这些地区和群体倾斜的财政保障标准研究，加强公共文化服务三大保障重点领域的财政转移支付制度研究。

公共文化服务的倾斜保障标准主要通过三类差异调整系数来反映。

首先，考虑影响公共文化服务设施网络建设的因素，包括各地区公共文化服务辐射范围、自然环境、交通条件、价格水平等，选取辖区面积、地表起伏度、公路密度和物价指数等指标，引入相应的差异调整系数反映由这些差异造成的设施网络价格和数量的差异，从而实现公共文化服务向农村、中西部等落后地区的倾斜。

其次，考虑影响公共文化服务设施网络运行费用与公共文化产品、服务和公益性文化活动提供成本的因素，选取人口密度、物价指数等指标，引入相应的差异调整系数反映由这些差异造成的设施网络运行费用以及产品和服务提供价格和数量的差异，并通过公共文化服务产品种类的设计实现公共文化服务向特殊群体的倾斜。

最后，考虑公共文化服务建设和运行支撑体系有关的各种因素，如辖区大小、财政分权程度、管理难易程度等因素，选取辖区面积、财政分权度和犯罪率等指标，引入相
应的差异调整系数反映由此引起的支撑体系建设成本的差异。

各差异调整系数的计算过程为：首先分别将影响财政保障标准的各种指标通过与该种指标的最大值或最小值对比进行正向化处理，然后将各种指标按照重要性赋予权重，再将某地区的各指标权重相加即可得出该地区的初步差异调整系数，最后将初步差异调整系数与该地区初步差异调整系数平均值比较得出最终的差异调整系数。

3.“内涵式”保障标准
目前的财政保障标准主要采用人均标准拨付方式，这种保障标准模式给公共文化服务领域带来的影响和问题是，直接导致了公益性文化单位的“以钱养人”、传统文化事业单位规模的外延式扩大。

财政保障并未考虑公益性文化事业单位公共文化服务的供给规模和质量。

鉴于此，公共文化服务的财政保障应采用“内涵式”保障标准，同时考虑激励标准与人均标准，兼顾“以钱养人”与“以钱养事”，以增强财政保障对公共文化产品服务提供、公益性文化活动开展的激励。

因此，“内涵式”保障标准需要建立在对公益性文化单位公共文化服务提供效率评估的基础上，在保持其财政保障规模及其增长速率不变的前提下，按照分类保障标准确定部门的标准化保障资金，体现“以钱养人”的老原则，同时需要在标准化保障资金的基础上，乘以绩效因子，以体现“以钱养事”的新原则。

即，文化事业单位的财政保障标准为现有财政保障标准、财政规模增长速度及文化事业单位绩效因子的乘积。

4.总体保障标准。