指导案例170号：饶某某诉某物资供应站等房屋租赁合同纠纷案

指导案例170号：饶某某诉某物资供应站等房屋租赁
合同纠纷案
文章属性
•【案由】房屋租赁合同纠纷
•【案号】（2019）最高法民再97号
•【审理法院】最高人民法院
•【审理程序】再审
•【裁判时间】2019.12.19
裁判规则
违反行政规章一般不影响合同效力，但违反行政规章签订租赁合同，约定将经鉴定机构鉴定存在严重结构隐患，或将造成重大安全事故的应当尽快拆除的危房出租用于经营酒店，危及不特定公众人身及财产安全，属于损害社会公共利益、违背公序良俗的行为，应当依法认定租赁合同无效，按照合同双方的过错大小确定各自应当承担的法律责任。

正文
指导案例170号：饶某某诉某物资供应站等房屋租赁合同纠纷案
（最高人民法院审判委员会讨论通过2021年11月9日发布）关键词：民事/房屋租赁合同/合同效力/行政规章/公序良俗/危房
相关法条：
《中华人民共和国民法总则》第153条、《中华人民共和国合同法》第52条、第58条（注：现行有效的法律为《中华人民共和国民法典》第153条、第
157条）
基本案情：
南昌市青山湖区晶品假日酒店（以下简称晶品酒店）组织形式为个人经营，经营者系饶某某，经营范围及方式为宾馆服务。

2011年7月27日，晶品酒店通过公开招标的方式中标获得租赁某物资供应站所有的南昌市青山南路1号办公大楼的权利，并向物资供应站出具《承诺书》，承诺中标以后严格按照加固设计单位和江西省建设工程安全质量监督管理局等权威部门出具的加固改造方案，对青山南路1号办公大楼进行科学、安全的加固，并在取得具有法律效力的书面文件后，再使用该大楼。

同年8月29日，晶品酒店与物资供应站签订《租赁合同》，约定：物资供应站将南昌市青山南路1号（包含房产证记载的南昌市东湖区青山南路1号和东湖区青山南路3号）办公楼4120平方米建筑出租给晶品酒店，用于经营商务宾馆。

租赁期限为十五年，自2011年9月1日起至2026年8月31日止。

除约定租金和其他费用标准、支付方式、违约赔偿责任外，还在第五条特别约定：1.租赁物经有关部门鉴定为危楼，需加固后方能使用。

晶品酒店对租赁物的前述问题及瑕疵已充分了解。

晶品酒店承诺对租赁物进行加固，确保租赁物达到商业房产使用标准，晶品酒店承担全部费用。

2.加固工程方案的报批、建设、验收（验收部门为江西省建设工程安全质量监督管理局或同等资质的部门）均由晶品酒店负责，物资供应站根据需要提供协助。

3.晶品酒店如未经加固合格即擅自使用租赁物，应承担全部责任。

合同签订后，物资供应站依照约定交付了租赁房屋。

晶品酒店向物资供应站给付20万元履约保证金，1000万元投标保证金。

中标后物质供应站退还了800万元投标保证金。

2011年10月26日，晶品酒店与上海永祥加固技术工程有限公司签订加固改造工程《协议书》，晶品酒店将租赁的房屋以包工包料一次包干（图纸内的全部土建部分）的方式发包给上海永祥加固技术工程有限公司加固改造，改造范围为主要
承重柱、墙、梁板结构加固新增墙体全部内粉刷，图纸内的全部内容，图纸、电梯、热泵。

开工时间2011年10月26日，竣工时间2012年1月26日。

2012年1月3日，在加固施工过程中，案涉建筑物大部分垮塌。

江西省建设业安全生产监督管理站于2007年6月18日出具《房屋安全鉴定意见》，鉴定结果和建议是：1.该大楼主要结构受力构件设计与施工均不能满足现行国家设计和施工规范的要求，其强度不能满足上部结构承载力的要求，存在较严重的结构隐患。

2.该大楼未进行抗震设计，没有抗震构造措施，不符合《建筑抗震设计规范》（GB50011-2001）的要求。

遇有地震或其他意外情况发生，将造成重大安全事故。

3.根据《危险房屋鉴定标准》（GB50292-1999），该大楼按房屋危险性等级划分，属D级危房，应予以拆除。

4.建议：（1）应立即对大楼进行减载，减少结构上的荷载。

（2）对有问题的结构构件进行加固处理。

（3）目前，应对大楼加强观察，并应采取措施，确保大楼安全过渡至拆除。

如发现有异常现象，应立即撤出大楼的全部人员，并向有关部门报告。

（4）建议尽快拆除全部结构。

饶某某向一审法院提出诉请：一、解除其与物资供应站于2011年8月29日签订的《租赁合同》；二、物资供应站返还其保证金220万元；三、物资供应站赔偿其各项经济损失共计281万元；四、本案诉讼费用由物资供应站承担。

物资供应站向一审法院提出反诉诉请：一、判令饶某某承担侵权责任，赔偿其2463.5万元；二、判令饶某某承担全部诉讼费用。

再审中，饶某某将其上述第一项诉讼请求变更为：确认案涉《租赁合同》无效。

物资供应站亦将其诉讼请求变更为：饶某某赔偿物资供应站损失418.7万元。

裁判结果：
江西省南昌市中级人民法院于2017年9月1日作出（2013）洪民一初字第2号民事判决：一、解除饶某某经营的晶品酒店与物资供应站2011年8月29日签订的《租赁合同》；二、物质供应站应返还饶某某投标保证金200万元；三、饶某某
赔偿物资供应站804.3万元，抵扣本判决第二项物资供应站返还饶某某的200万元保证金后，饶某某还应于本判决生效后十五日内给付物资供应站604.3万元；四、驳回饶某某其他诉讼请求；五、驳回物资供应站其他诉讼请求。

一审判决后，饶某某提出上诉。

江西省高级人民法院于2018年4月24日作出（2018）赣民终173号民事判决：一、维持江西省南昌市中级人民法院（2013）洪民一初字第2号民事判决第一项、第二项；二、撤销江西省南昌市中级人民法院（2013）洪民一初字第2号民事判决第三项、第四项、第五项；三、物资供应站返还饶某某履约保证金20万元；四、饶某某赔偿物资供应站经济损失182.4万元；五、本判决第一项、第三项、第四项确定的金额相互抵扣后，物资供应站应返还饶某某375.7万元，该款项限物资供应站于本判决生效后10日内支付；六、驳回饶某某的其他诉讼请求；七、驳回物资供应站的其他诉讼请求。

饶某某、物资供应站均不服二审判决，向最高人民法院申请再审。

最高人民法院于2018年9月27日作出（2018）最高法民申4268号民事裁定，裁定提审本案。

2019年12月19日，最高人民法院作出（2019）最高法民再97号民事判决：一、撤销江西省高级人民法院（2018）赣民终173号民事判决、江西省南昌市中级人民法院（2013）洪民一初字第2号民事判决；二、确认饶某某经营的晶品酒店与物资供应站签订的《租赁合同》无效；三、物资供应站自本判决发生法律效力之日起10日内向饶某某返还保证金220万元；
四、驳回饶某某的其他诉讼请求；五、驳回物资供应站的诉讼请求。

裁判理由：
最高人民法院认为：根据江西省建设业安全生产监督管理站于2007年6月18日出具的《房屋安全鉴定意见》，案涉《租赁合同》签订前，该合同项下的房屋存在以下安全隐患：一是主要结构受力构件设计与施工均不能满足现行国家设计和施工规范的要求，其强度不能满足上部结构承载力的要求，存在较严重的结构隐患；二是该房屋未进行抗震设计，没有抗震构造措施，不符合《建筑抗震设计规范》国
家标准，遇有地震或其他意外情况发生，将造成重大安全事故。

《房屋安全鉴定意见》同时就此前当地发生的地震对案涉房屋的结构造成了一定破坏、应引起业主及其上级部门足够重视等提出了警示。

在上述认定基础上，江西省建设业安全生产监督管理站对案涉房屋的鉴定结果和建议是，案涉租赁房屋属于应尽快拆除全部结构的D级危房。

据此，经有权鉴定机构鉴定，案涉房屋已被确定属于存在严重结构隐患、或将造成重大安全事故的应当尽快拆除的D级危房。

根据中华人民共和国住房和城乡建设部《危险房屋鉴定标准》（2016年12月1日实施）第6.1条规定，房屋危险性鉴定属D级危房的，系指承重结构已不能满足安全使用要求，房屋整体处于危险状态，构成整幢危房。

尽管《危险房屋鉴定标准》第7.0.5条规定，对评定为局部危房或整幢危房的房屋可按下列方式进行处理：1.观察使用；2.处理使用；
3.停止使用；
4.整体拆除；
5.按相关规定处理。

但本案中，有权鉴定机构已经明确案涉房屋应予拆除，并建议尽快拆除该危房的全部结构。

因此，案涉危房并不具有可在加固后继续使用的情形。

《商品房屋租赁管理办法》第六条规定，不符合安全、防灾等工程建设强制性标准的房屋不得出租。

《商品房屋租赁管理办法》虽在效力等级上属部门规章，但是，该办法第六条规定体现的是对社会公共安全的保护以及对公序良俗的维护。

结合本案事实，在案涉房屋已被确定属于存在严重结构隐患、或将造成重大安全事故、应当尽快拆除的D级危房的情形下，双方当事人仍签订《租赁合同》，约定将该房屋出租用于经营可能危及不特定公众人身及财产安全的商务酒店，明显损害了社会公共利益、违背了公序良俗。

从维护公共安全及确立正确的社会价值导向的角度出发，对本案情形下合同效力的认定应从严把握，司法不应支持、鼓励这种为追求经济利益而忽视公共安全的有违社会公共利益和公序良俗的行为。

故依照《中华人民共和国民法总则》第一百五十三条第二款关于违背公序良俗的民事法律行为无效的规定，以及《中华人民共和国合同法》第五十二条第四项关于损害社会公共利益的合同无效的规定，确认《租赁合同》无效。

关于案涉
房屋倒塌后物资供应站支付给他人的补偿费用问题，因物资供应站应对《租赁合同》的无效承担主要责任，根据《中华人民共和国合同法》第五十八条“合同无效后，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任”的规定，上述费用应由物资供应站自行承担。

因饶某某对于《租赁合同》无效亦有过错，故对饶某某的损失依照《中华人民共和国合同法》第五十八条的规定，亦应由其自行承担。

饶某某向物资供应站支付的220万元保证金，因《租赁合同》系无效合同，物资供应站基于该合同取得的该款项依法应当退还给饶某某。

（生效裁判审判人员：张爱珍、何君、张颖）法院评论
指导性案例170号
《饶某某诉某物资供应站等房屋租赁合同纠纷案》的理解与参照——出租应予拆
除的危房用于经营酒店违背公序良俗
为了正确理解和准确参照适用第170号指导性案例，现对该指导性案例的裁判要点、参照适用等有关情况予以解释、论证和说明。

一、本案例的基本情况
江西省南昌市青山湖区晶品假日酒店（以下简称晶品酒店）经营者系饶某某，经营范围及方式为宾馆服务。

2011年8月29日，晶品酒店与某物资供应站签订租赁合同，约定：物资供应站将上述办公楼出租给晶品酒店，用于经营商务宾馆。

合同签订后，物资供应站依照约定交付了租赁房屋。

同年10月26日，晶品酒店将租赁的房屋发包给上海永祥加固技术工程有限公司加固改造。

2012年1月3日，在
加固施工过程中，案涉建筑物大部分垮塌。

江西省建设业安全生产监督管理站曾于2007年6月18日出具房屋安全鉴定意见，鉴定结果和建议是：根据《危险房屋鉴定标准》（GB50292-1999），该大楼按房屋危险性等级划分，属D级危房，应予以拆除。

饶某某诉讼请求：一、解除租赁合同；二、物资供应站返还其保证金220万元；三、物资供应站赔偿其各项经济损失共计281万元；四、本案诉讼费用由物资供应站承担。

物资供应站提出反诉诉请：一、饶某某承担侵权责任，赔偿其2463.5万元；二、饶某某承担全部诉讼费用。

再审中，饶某某将其上述第一项诉讼请求变更为确认案涉租赁合同无效，物资供应站亦将其诉讼请求变更为：饶某某赔偿损失418.7万元。

南昌市中级人民法院一审判决：一、解除租赁合同；二、物资供应站返还饶某某投标保证金200万元；三、饶某某赔偿物资供应站804.3万元，抵扣本判决第二项物资供应站返还饶某某的200万元保证金后，饶某某给付物资供应站604.3万元；四、驳回饶某某其他诉讼请求；五、驳回物资供应站其他诉讼请求。

一审判决后，饶某某提起上诉。

江西省高级人民法院二审判决：一、维持一审判决第一项、第二项；二、撤销一审判决第三项、第四项、第五项；三、物资供应站返还饶某某履约保证金20万元；四、饶某某赔偿物资供应站经济损失182.4万元；五、本判决第一项、第三项、第四项确定的金额相互抵扣后，物资供应站应返还饶某某37.6万元；六、驳回饶某某的其他诉讼请求；七、驳回物资供应站的其他诉讼请求。

饶某某、物资供应站均不服二审判决，向最高人民法院申请再审。

最高法院提审后，再审判决：一、撤销一、二审判决；二、确认租赁合同无效；三、物资供应站向饶某某返还保证金220万元；四、驳回饶某某的其他诉讼请求；五、驳回物资供应站的诉讼请求。

二、裁判要点的理解与说明
该指导性案例的裁判要点确认：违反行政规章一般不影响合同效力，但违反行政规章签订租赁合同，约定将经鉴定机构鉴定存在严重结构隐患，或将造成重大安全事故的应当尽快拆除的危房出租用于经营酒店，危及不特定公众人身及财产安全，属于损害社会公共利益、违背公序良俗的行为，应当依法认定租赁合同无效，按照合同双方的过错大小确定各自应当承担的法律责任。

现围绕与该裁判要点相关的问题解释和说明如下：
首先，关于合同效力的一般认定标准。

合同效力问题是合同纠纷案件审判的基石，在尊重当事人意思自治的前提下，人民法院应依法审查合同是否存在违背公序良俗，违反法律、行政法规的强制性规定等无效情形，此种审查为依职权审查，不以当事人主张与否为转移。

即使合同当事人不主张合同无效，仅要求判令解除合同或追究对方的违约责任，人民法院仍应当依职权认定合同无效，并向当事人释明合同无效的法律后果，引导当事人重新调整诉讼请求。

人民法院依职权审查合同效力问题，体现了当事人意思自治和国家强制力之间的平衡。

在民法典实施以前，人民法院对合同效力的认定是依据最高法院《关于适用合同法若干问题的解释（一）》第4条“合同法实施后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据”，和最高法院《关于适用合同法若干问题的解释（二）》第14条“合同法第五十二条第（五）项规定的‘强制性规定’，是指效力性强制性规定”等规定。

对于违反法律、行政法规的效力性强制性规定的，一般对合同效力作否定性评价；对于违反法律、行政法规的管理性强制性规定以及违反相关行政规章规定的合同效力，一般不予以否定。

理论界和实务界对于导致合同无效的效力性强制性规定范围理解不一，总体来说，第一，应当以规定的表述为准，如果法律、行政法规明确规定违反禁止性规定将导致合同无效或者不成立，则属于效力性强制规定无疑；第二，虽未明确规定违反禁止性规定将导致合同无效或者不成立，但如合同有效将损害国家利
益或者社会公共利益的，也应当认定是效力性强制性规定；第三，如果不具备上述两种情形，而只是损害当事人利益的，就不属于效力性强制性规范。

合同法研究》（第一卷），中国人民大学出版社2011年版，第638页。

" > [1]也有学者认为，“如果具体强制性规范旨在保障公共利益，则契约应为无效；如果具体强制性规范旨在保障私人利益，则契约应为有效。

在适用过程中应当坚持最小工具标准，即只有当行政处罚、刑事处罚或其他民事处罚不足以实现法律目的时才有必要否定合同效力”。

[2]在中国裁判文书网上以“《中华人民共和国合同法》第五十二
条”“违反法律、行政法规的强制性规定”“行政规章”等关键词进行检索，截至2021年12月10日，包括本案在内共检索到最高法院作出的50个裁判结果，其中，租赁合同纠纷包括本案在内有3个裁判结果，其他类型的纠纷有47个裁判结果；有2个裁判对于违反规章或者规范性文件的合同的效力作出无效的认定，其余48个裁判均作出有效的认定。

但并非意味着对于违反行政规章的行为一概不作审查，对于涉及金融安全、市场秩序、国家宏观政策等公序良俗等，应当根据案情审查合同效力。

其次，关于违反公序良俗的判断标准。

公序良俗的概念起源于罗马法，并逐渐被各国法律所采纳，作为国家公权力对契约绝对自由的限制，契约只有在不违反公序良俗的前提下才能够实现当事人预期的法律后果。

公序良俗第一次作为法律规定是在1804年的法国民法典，该法典第6条规定：“个人不得以特别约定违反有关公共秩序和善良风俗的法律。

”我国民法典第一百五十三条第二款规定，“违背公序良俗的民事法律行为无效”，此规定是对民法总则第一百五十三条和合同法第五十二条的延续。

在大多数人看来，公序良俗是一个抽象且富有弹性的概念，其内涵具有极大的不确定性，于是部分学者对违反公序良俗的行为进行了具体罗列，以便于普通民众和法官理解和贯彻执行。

其中，日本学者我妻荣将违反公序良俗的行为归纳为：（1）违反人伦的行为；（2）违反正义观念的行为；（3）乘他人无思
虑、危难而谋取不正当利益；（4）对个人自由的极度限制行为；（5）对营业自由的限制行为；（6）对作为生存基础的财产进行处分的行为；（7）显著的射幸行为。

[3]我国学者梁慧星认为，违反公序良俗的行为可以分为10类，具体包括：（1）危害国家公序型，比如以从事犯罪或帮助犯罪行为为内容的合同。

（2）危害家庭关系型，比如约定父母子女别居的协议；约定夫妻别居的协议；约定断绝亲子关系的协议等。

（3）违反性道德型，比如妓馆之开设、转让合同；为开设妓馆而购买或承租房屋等契约；对婚外同居人所作之赠与或遗赠；以同居为条件的财产转移等。

（4）射幸行为型，比如赌博、买空卖空、彩票、巨奖销售等，但经政府特许者除外。

（5）违反人权和人格尊重行为型，比如过分限制人身自由的劳动合同；以债务人人身为抵押的约款等。

（6）限制经济自由型，比如分割市场、封锁市场的协议；限制原材料输出或者商品进入的协议等。

（7）违反公正竞争型，比如拍卖或招标中的围标行为；以贿赂方式诱使对方的雇员或代理人与自己订立合同等。

（8）违反消费者保护型，主要表现为利用欺诈性的交易方式、不当劝诱方法、虚假广告等方法与消费者发生的交易行为。

（9）违反劳动者保护型，比如“工伤概不负责”条款、“单身条款”等。

（10）暴利行为型。

[4]私法主体如果违反了法律强制性规定或者公序良俗原则，将导致法律行为无效。

审判实践中，经常遇到某些违反公共秩序或者善良风俗的行为，而由于法律的滞后性，往往没有明确的法律规定，因此可以适用而对于违反公序良俗情形的判定，在不同个案的适用将有所不同。

一方面，上述列举不能够穷尽所有的情形，规定过于笼统，以至于实务中难以准确判断；另一方面，有些列举的情形本不属于违反公序良俗的范畴，且在不同的国情下，对于公序良俗的理解和适用会有所偏差。

具体到本案而言，《商品房屋租赁管理办法》第六条规定，不符合安全、防灾等工程建设强制性标准的房屋不得出租。

《商品房屋租赁管理办法》虽在效力等级上属部门规章，但是，该办法第六条体现了对社会公共安全的保护以及对公序良俗的维护。

对本案情形下合同
效力的认定应当从严把握，司法不应支持、鼓励为追求经济利益而忽视公共安全的有违社会公共利益和公序良俗的行为。

在租赁房屋已被权威机构确定属于存在严重结构隐患、或将造成重大安全事故、应当尽快拆除的D级危房的情形下，双方当事人签订租赁合同，约定将该房屋出租用于经营可能危及不特定公众人身及财产安全的商务酒店，违背了公序良俗。

依照民法总则第一百五十三条第二款、合同法第五十二条第（四）项（现民法典第一百五十三条第二款）的规定，租赁合同应确认无效。

人民法院通过示范性裁判对公序良俗原则在合同纠纷中的适用进行解释和说明，树立正确的裁判方向，对于引导合同当事人及社会公众在民事活动和日常生活中遵守法律、行政法规和规章制度，依法诚实守信经营、弘扬社会主义核心价值观和善良风俗具有导向意义。

最后，关于合同无效时的释明问题。

审判实践中，经常存在原告起诉主张合同有效，最终法院认定合同无效；或者原告主张合同无效，最终法院认定合同有效的情形。

因法院认定的合同效力与原告主张相左，如机械地适用“不告不理”原则，驳回原告的诉讼请求，则会造成当事人讼累，增加诉讼成本。

为了避免仅就原告诉讼请求进行审理的机械办案方式，根据《全国法院民商事审判工作会议纪要》（以下简称《九民会纪要》）精神，人民法院可以根据审理需要，在认定合同效力与原告主张不一致的情况下，在审理过程中向原告释明变更或者增加诉讼请求，或者向被告释明提出同时履行抗辩，尽量在一次诉讼中解决问题。

根据《九民会纪要》精神，如果一审法院未予释明，二审法院认为应当对合同不成立、无效或者被撤销的法律后果作出判决的，仍然可以直接释明并改判。

本案中，鉴于再审法院对合同效力作出无效的认定，而原审双方当事人的诉讼请求及反诉请求均建立在合同有效的基础上，故再审审理中，合议庭对双方当事人进行了释明，双方当事人分别变更了诉讼请求及反诉请求，再审法院依据新的诉请直接作出改判，极大地提高了审判效。