PPP项目采购评估因素分析与法规适用

根据《政府采购法》第二条对 建设项目作为政府购买服务对象，
政府采购对象的表述，政府采购对 也 不 得 将 工 程 与 服 务 打 包 作 为 政
象分为货物、工程与服务。货物 府购买服务项目。
指物质产品，具备一定属性（参数）
（二）PPP 服务内容及采购需求
和用途 ；工程指建筑物、构筑物 ；
1.PPP 不同运作模式下服务内容
理论探讨
PPP项目采购评估因素分析与法规适用
□文/杨学平
PPP 项目采购需求内容复杂， 常 包 含 投 融 资、 工 程 建 设 及 和 运 营等核心需求，不能完全遵守《政 府采购货物和服务招标投标管理 办法》（以下简称“87 号令”）。在 项目采购中，资格条件和评审因素 设 置 除 遵 循 《 政 府 采 购 法 》《 招 标 投标法》等基本原则外，可以灵活 设置与采购需求相关的无歧视性 条款，无需全面遵守一般招标采购 规定具体条款。
目采购需求，更好服务于项目合 于坚决制止地方以政府购买服务
作伙伴招选。
名 义 违 法 违 规 融 资 的 通 知 》（ 财 预
［2017］87 号 ）， 迅 速 予 以 制 止。
PPP项目采购 不属于传统政府购买服务
（一）政府购买服务概念
文 件 明 确 规 定， 严 格 按 照《 政 府 采购法》确定的服务范围实施政 府 购 买 服 务， 不 得 将 货 物 与 工 程
服务为货物与工程之外政府采购
PPP 运作模式常见的有 BOT、
对象。因此，政府采购政策所指服 B O O T 、 B O O 、 D B O T 、 D B F O T 、
务，是“狭义”的服务，是无形的， TOT、ROT、O&M 等。 通 常 由 社
不包含货物与工程。
会资本方或项目公司负责项目投
为适应社会经济发展，合理配 融资、设计、建设、运 营 维 护 和
35
招标2019年第24期.indd 35
2019/6/14 9:54:50
理论探讨
移交等责任。除 TOT、O&M 等不 涉及工程建设，大部分 PPP 需要 社会资本方负责基础设施建设和 货物采购。因此，PPP 服务内容相 当广泛，属于“广义”上的服务， 不等同于政府采购政策规范的“狭 义”服务。
87号令出台背景与适用范围
（三）87 号令适用范围
当前国家招标采购政策中，工
1.87 号令仅适用于招标方式
程 建 设 项 目（ 包 含 工 程 服 务 与 工
采 用 非 招 标 方 式 采 购 货 物、
程货物）招投标适用《招标投标法》 工 程 与 服 务 的， 适 用《 政 府 采 购
及其实施条例 ；《政府采购法》及 非招标采购方式管理办法》（财政
他采购方式的，适用《政府采购 87 号令来全面规范 PPP 项目采购，
法》。工程建设项目招投标具体规 会导致政策之间矛盾。
范已由相关行业主管部门负责制
典型的是关于资格审查。87 号
定，故财政部门无需对工程建设项 令 规 定 公 开 招 标 一 般 采 取 资 格 后
PPP 项目采购与政府购买服务内 大政府购买服务范围，并延长服
涵作区分，对 PPP 采购适用政策 务期限，存在违法违规融资问题，
规 范 作 进 一 步 明 确， 以 便 于 政 策 加剧地方财政金融风险。为此，财
之 间 有 效 衔 接， 充 分 满 足 PPP 项 政部于 2017 年 5 月 28 日下文《关
2.PPP 项目采购需求 为 了 提 高 工 作 效 率， 发 挥 社 会资本方特有的技术、管理经验、 投 融 资 等 优 势， 项 目 实 施 机 构 常 将项目投融资、勘察设计、施工、 货 物 采 购、 运 营 服 务 等 一 次 性 采 购，实现多标合一，采购需求复杂， 因此不能将 PPP 项目采购与传统 政府购买服务混淆。 （三）PPP 项目采购无需完全 执行 87 号令 PPP 是基础设施和公共服务领 域市场化改革重要举措，是国家倡 导的一种公共服务供给模式。实践 中，大部分 PPP 项目采购需求包 含 工 程 建 设 （ 两 标 并 一 标 ）， 投 融 资与项目运营更是必备需求，如果 简单将 PPP 项目采购视为政府购 买 服 务， 则 按 照 财 预［2017］87 号文件精神，凡是包含工程建内容 设且与 家政策之间冲突。故不可以用 87 号令对 PPP 项目采购予以全面规 范约束。
PPP 项目采购评估因素包括 资格条件中的特定条件和综合评 分中的评审因素。基于相关 PPP 文件将 PPP 定义为政府购买服务， 并要求按照政府采购政策选择项 目合作伙伴，故在实践中，采购 代理机构、采购人、政府采购监 督部门以及供应商等常依据一般 政府采购规范来评判 PPP 项目采 购评估因素设置合规性。特别是 87 号令有关“资格条件不得作为 评 审 因 素 ；不 得 将 投 标 人 的 注 册 资本、资产总额等规模条件作为 资格要求或者评审因素”等规定，
其实施条例用以规范货物、工程与 部令第 74 号）及《政府采购竞争
服务采购，采购方式有招标方式与 性 磋 商 采 购 方 式 管 理 暂 行 办 法 》
非招标方式。
（ 财 库［2014］214 号 ）。 其 中 竞
（一）关于工程建设项目招 争性磋商采购方式并未对资格条
投标
件与评审因素作具体规范，现实
常被社会资本方用来质疑、投诉 置公共服务资源与供给，2013 年
采购人。这不仅严重限制了 PPP 国务院办公厅下文推广政府向社
项目特有的采购需求，也混淆了 会力量购买服务。在推广实施过
政 府 购 买 服 务 与 PPP 服 务 的 概 程中，部分地区将基础设施建设、
念。对此，十分必要对 PPP 服务、 建筑工程、货物等与服务打包，扩
因《招标投标法》与《政府采 中很多 PPP 项目采用竞争性磋商
购法》都涉及工程建设项目建设 方式采购。
承 包 商 招 选 问 题， 为 了 法 律 之 间
2. 87 号令仅适用于一般货物
衔接，《政府采购法》规定，政府 与服务采购
采购工程使用招标方式的适用《招
87 号令无法全面适用 PPP 这
标投标法》及其实施条例，使用其 个“ 广 义 ” 服 务 采 购 需 求， 如 以