加强卫生应急预案库建设-不断提升应对能力和水平学习资料

加强卫生应急预案库建设不断提升应对能力和水平

公共卫生管理与信息科：张雅德“一案三制”（即突发公共事件应急管理要抓好预案体系建设和相应的法

制、体制、机制建设）的理论框架和实践指南，是建设有中国特色应急管理体系

的关键环节与核心内容。

“一案三制”理论是一个完整的系统工程，在这个系统中,着重分析突发公

共卫生事件的潜伏、发生、发展等自然过程，有效应对突发公共卫生事件所采取

的预测、预警、预防、控制、处臵、恢复等应急管理过程，积极探讨突发公共卫

生事件应急管理的基本框架、结构、方法和体系。以此理论为依托，加强我市疾

控系统卫生应急预案库建设，也是提高应对突发公共卫生事件应急管理实战能力

的重要内容。

一、突发公共卫生事件的形势与现状

进入21世纪，人类社会面临着诸多突发公共事件的挑战。2003年初，突如

其来的传染性非典型肺炎疫情肆虐全球32个国家和地区；H5N1高致病性禽流感

的大面积暴发，并出现越来越多的人间感染病例，给世人敲响了积极应对传染病

威胁的警钟。2001年，美国发生“9.11”恐怖袭击事件后，如何防范包括生物、

化学乃至核袭击在内的恐怖事件，已成为全球瞩目的焦点。近年来，重大环境污

染事故和重大中毒事故事件也频频发生，2005年11月13日，吉化公司双苯厂

新苯胺装臵爆炸引发的松花江水污染事件更成为一次国际事件。2006年7月深

圳发现了首例人禽流感病例。这些突发事件对人类的生命和健康造成了巨大的危

害，对社会的稳定和发展构成了巨大威胁。

目前，深圳正逐步发展成为国际性现代化城市，由于毗邻港澳，位臵特殊，

人口流动和物资转运日益频繁，使深圳的疾病谱也悄悄地发生着变化。深圳总人

口数已接近1300万，其中户籍人口仅200万，由于人口激增带来了人口规模与

人口结构的变化，受周边环境、气候反常、新发传染病增加等诸多因素的影响，

食物中毒、传染性疾病等突发公共卫生事件爆发和传播的机率较高，给卫生应急

管理工作带来了更为艰巨的任务。

二、加强卫生应急预案库建设的必要性

卫生应急管理中，预案管理是一项重要内容，预案是对具有一定特征的事件，

进行应对时可能采取的一些方案的集合。由于突发事件的类别很多，级别也各不

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相同，不同类型不同级别的突发事件需要不同的预案来处臵，这就需要建立预案

库。预案和预案库的三大功能主要体现在消除隐患、出动及时、动态调整。

按照不同的责任主体，预案体系设计为国家总体应急预案、专项应急预案、

部门应急预案、地方应急预案、企事业单位应急预案５个层次。目前已完成的国

家总体应急预案、２５件专项应急预案、８０件部门应急预案，基本覆盖了我国

经常发生的突发公共事件的主要方面。下一步要重点抓好企事业单位应急预案的

编制工作，从而最终形成一个“横向到边、纵向到底”的预案体系。深圳市已初步健全完善了公共卫生应急体系。全市共制订了不同层面卫生

应急的综合预案、部门预案、专项预案共计有45个，其中，4个单项应急预案

已由深圳市人民政府发布。

目前，我市预案编制过程中还存在一些主要问题：一是从领导认识层面看，

还存在站位不高的问题，有的认为《传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条

例》等法律法规只要求各级CDC落实上级卫生应急预案，而没有要求基层单位制

定预案。二是从技术层面看，预案大多是原则性的条款，内容不详细，还是以简

单的条条框框为主，难于实际操作。应急预案涉及的病种不够宽泛，很多预案只

是针对SARS和人感染高致病性禽流感等方面疾病控制，而诸如生物化学恐怖等

应急预案还没有制定出来，具体表现为：

（1）应急预案内容不完备。相当一部分已经发布的应急预案只是一个几页纸

的政府文件，其中仅对应急救援的有关组织机构与职责、法律责任等做了一些规

定，而应急预案中其他所应包括的核心内容都未能反应，对应急预案的要求认识

不够，将应急预案与应急条例混淆。

（2）应急预案的可操作性差。普遍存在的问题是应急预案的编制未能充分

明确和考虑突发事件可能存在的重大危险及其后果，也未能结合自身应急能力的

实际，对应急的一些信息进行系统而准确的描述，导致应急预案的针对性和操作

性较差。

（3）各种应急预案缺乏系统的规划和协调。应急管理中资源管理是一项重

要内容，是否合理有效地配臵和调度资源关乎整个应急管理的成败。虽然突发事

件的类型具有多样性，但某些应急资源是共同的。如何针对多种类型的突发事件

进行应急预案的系统规划，保证各应急预案之间的协调性，形成完整的预案文件

体系，避免预案之间的矛盾和交叉，在编制应急预案前必须有所考虑并予以明确。

（4）应急预案缺乏演练，难于事前评估预案实施效果。尽管编制应急预案

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在应急救援中起着十分关键的作用，但有了应急预案并不等于应急救援就有了全

部的保障。应急预案能否在应急救援中发挥积极有效的作用，不仅仅取决于预案

本身的完善程度，还取决于应急预案的实施情况。

（5）应急预案缺乏动态调整方法，使得预案难以做到随机应变。在现有的

许多应急预案中，针对事件变化或环境变化的动态调整，往往只是一句话提醒人

们当事件的性质和环境变化时，预案也应该随之变化，或仅仅只是给出了一些调

整的原则，其结果往往是应急预案在实施的过程中难以做到随机应变，可操作性

差。

因此，建立完善、合理、系统的我市疾控系统突发公共卫生事件应急预案库，

既可以做到消除隐患、及时出动、动态调整，也可以为突发公共卫生事件准确处

理提供一个平台或依据，快速控制和平息突发事件，减少人员和财物损失，对建

设“和谐深圳，平安深圳”的目标具有十分重要的意义。

三、主要工作任务和对策

要实现“和谐深圳，平安深圳”的目标，必将对卫生应急工作提出更高要求。

市疾控中心要积极发挥龙头作用，立足于单位，着眼于全市，坚持“以人为本，

预防为主，全员参与”的工作机制，当务之急是做好以下几项工作，使深圳卫生

应急工作能尽快形成完善、科学的防御体系。