公共政策学第七讲 公共政策的执行与有效性62页

C·琼斯认为：“政策执行乃是将一种政策付诸实施的各项 活动，在诸多活动中，又以解释、组织和施用三者最为重要。
所谓解释，是将政策的内容转化成一般人所能接受和了解的 指令；
所谓组织，乃是设立政策执行机关，用以拟定执行的办法和 落实政策；
所谓施用，即由政策执行机关提供例行性的服务与设备，支 付各项经费，进而完成政策目标。”
6.政策执行是一种追求政策效果的活动或行动。 它以最大限度地实现政策目标为最高的价值判断标准，但以 不违反法律为限度。
7.政策执行是一种需要不断总结来自实践的经验教训、不断 修正行动策略的活动或行动。
它强调在既定的政策规定性的条件下，根据具体情况的变化 随时调整工作方式和方法。
第二，组织学派定义。
概括地说，政策执行具有以下7个方面的特点：
1.政策执行是一种活动或行动的过程。
其目的是试图将既定的政策目标由一种法权的规定性变为一 种可供观察、可供比较的实际结果。
2.政策执行是一种有组织的活动或行动。
它通过组建机构，召集人员并获取必要的授权的方式形成组 织特有的力量，进而依靠组织的力量有计划地实现政策决定规 定的政策目标。
可从不同的角度对政策执行做出一些划分。
按政策执行主体的权力来源，可分为依权执行、授权执行 和委托执行；
按政策执行主体的态度，分为积极的政策执行和消极的政 策执行，即作为和不作为；
按政策执行方式，分为强制性执行和非强制性执行；
按政策执行受法律约束的程度，分为羁束和自由裁量两类。
政策运行，是指从政策产生到政策实施、政策终结，包括旧 政策消亡、新政策产生的周而复始的运转过程。
3.政策执行是一种法权活动或行动。
它向社会公众解释政府的既定政策，要求社会公众遵从法律 并与政府一道执行法律。
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4.政策执行是一种广泛的活动或行动。 它综合利用信息、资讯、沟通、权力、财政等政府手段推进 政策执行。
5.政策执行是一种持续的活动或行动。 它在一个动态发展的进程中分阶段、有步骤地实现政策目标。
第一，政策执行是实现政策目标的中心环节，政策的主要 目的不是研究问题而是解决问题；
第二，政策执行的高效率和高质量是政策方案圆满实现的 根本保证；
第三，政策执行是检验政策质量的重要途径；
第四，政策执行是后继政策制定的重要依据，一方面，根 据实际情况的变化对原有政策的修正和补充，也就是通常所说 的追踪决策，另一方面，以前一项政策执行后的反馈信息为基 本依据制定新的政策。
组织学派强调有关政策执行的一切都与组织直接相关，特别 是组织的原则、结构和运作方式直接影响政策执行的效率。
综合上述各学派的观点，可将政策执行界定为，一个动态 的过程，它是政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资 源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行动， 将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而实现既定政策目 标的活动过程。
1.行动理论：2.组织理论：3.因果理论：4.管理理论：5.交 易理论：6.系统理论：7.博弈理论：
第一，行动学派的定义。
普雷斯曼和韦达夫斯基定义政策执行为：“可以将政策执 行看作在目标的确立与适应于取得这些目标的行动之间的一种 相互作用的过程”。
霍恩等的观点：“政策执行是指公私人民或团体为了致力 于先前政策决定所设立的政策目标的实现而采取的各项行动。 这些行动可以归纳为两大要项：将政策转化为可以运作的努力； 为实现政策所确定的目标而做出的持续的努力。”
（一）政策执行与政策运行
1、政策执行
政策执行是一种将政策付诸实施的活动，它不同于政策运行。 关于政策执行理论，政策科学学者从不同角度进行了研究， 其中比较有代表性的是行动理论学派、组织理论学派、因果理 论学派、交易理论学派、管理理论学派、演化理论学派、系统 理论学派等。
有学者将众说纷纭的理论概括为七种理论：
组织理论学派强调任何政策都是经由一定的组织得以执行的。 没有一定的组织为依托，没有一定的组织化的努力，任何政策 目标都只能停留在政策构想阶段。
组织理论的代表人物之一J·佛瑞斯特认为，政策执行不仅是 政策执行机构及其人员对政策目标和政策规定的顺应行为，而 且是政策规划者、政策执行机构和人员的预期分析能力的应用， 预期分析能力是政策执行成功与否的关键。
所以，可以说现代公共政策科学的基本任务可以表述为： 如何正确地制定政策和如何有效地执行政策。
（三）公共政策执行的原则
1、合法、公正性原则
首先应当明确的是执法守法的问题，也就是说政策执行必须 依法定职权进行，遵守法定程序，并接受法律、法规和政策的 约束。在政策执行过程中，要维护政策的严肃性、权威性、原 则性和稳定性。
政策执行还必须坚守公平正义的原则，这意味着，在政策面 前人人平等，政策执行者不能根据一己好恶和情感亲疏而区别 对待；
政策决策者、政策执行者和接受者都是平等的，在政策面前 既应同等受益，也应履行同等义务，而不允许以权谋私和逍遥 法外。
它有着过程的客观性、动态性、整体性、时效性、阶段性、 权威性等特点。政策运行不同于政策执行，实际上政策执行仅 是政策运行的一个阶段。
（二）公共政策执行研究的缘起与意义
政策执行研究的兴起有深刻的理论与实践上的原因。
从理论上看，在美国，60年代末70年代初政策科学研究的 视野拓宽，要求对政策系统和政策过程的各种因素和环节作全 面深入的研究。过去人们忽视了对政策执行、评估和终结的研 究，这制约着政策分析学科的发展。
这一概念包含几方面的内容：
1.政策运行是一种“生命”过程，它是由政策制定、采纳、 执行、调整和终结等环节构成的、有始有终的行为过程；
2.政策运行是一种进化发展过程，每一次政策运行的终结是 新的政策运行的开始；
3.政策运行也是信息、能量在政策系统内外交流的过程，政 策的周期性运行并不意味着政策系统自身的封闭性，相反具有 相当的开放性。
从实践上看，60年代由约翰逊政府所发起的“大社会”改 革的许多政策项目并没有取得预期的效果，这促使人们去评估 政策，并寻找政策执行方面的原因。正是在理论与实践的双重 作用下，政策执行在70年代以后成为政策科学研究的一个焦点 话题。
政策的社会价值在于解决政策问题，即获得可以明确表达 的政策效果，而政策执行是决定政策效果的关键之一，其意义 在于：