浅议外资审计的经济监督职能

一
“ 内外合一’ 要 求对 内对外出具的审计报告保持一致 ， 避免出现对 内 报告陈述 的问题在对外报告时被隐瞒、弱化或作出修改 。“ 如实披 露’ 要 求外资审计坚持实事求是原则 ， 真实揭露问题 ， 客观陈述项 目 进展情况及存在 问题， 避免 出现瞒报或避重就轻 的现象 。在衡量外
浅பைடு நூலகம்外资审计的经济监督职能
周 丽娜
（ 黑龙江省审计厅 １ ５ ０ ０ ０ ０ ）
经济监督职能是审计的基本职能， 其 内涵是通过 审计 ， 监察和 督促被审计单位的经济活动在规定 的范围内、在正常的轨道上进 行， 监察和督促有关经济责任者忠实地履行经济责任 ， 同时借 以揭 露违法违纪、 稽查损失浪费， 查明错误弊端， 判 断管理缺 陷和追 究经 济责任等。外资审计是审计机关依法对各级政府部门、 国有企事业 单位、 国有金融机构等组织利用国际组织和外国政府援助 、 贷款及 其有关的经济活动的真实、 合法和效益情况进行的审计监督。从外 资审计的概念 中不难看出， 经济监督职能在外资审计中也处于基础 性的地位， 因此， 经济监督对于外资审计是一项十分重要职能。本文 探讨 了在 新 形势 下 外 资 审计 所 面 临 的挑 战 以及 如 何 充 分 发挥 经 济 监督职能， 并试 图通过查找问题， 澄清思路， 为外资审计更好地发挥 审计监督职能提 出具有建设性的意见和建议 。 外资审计发挥经济监督职能面临的挑战 在 实 际工 作 中 ， 由于 外 资审 计通 常 需 要 由提供 资 金 的 国际 组织 或外 国政府委托国家审计机关执行审计， 国家审计机关再根据地域 管辖和经济隶属关系进行 向下授权 ， 而且外资审计报告是由审计师 对被审计单位提供年度财务报表发表审计意见 ， 审计师在规定期限 内向提供贷援款 的国际组织或外 国政府提交审计报告 ， 所 以， 从表 象上似乎更突 出了委托者 与被委托者的关系， 形式上类似于社会审 计中注册会计师接受业主委托承担审计任务， 这就更突出了外资审 计 的经 济鉴 证职 能。 有 些观 点也将 国际组 织及 外 国政府 贷援 款 项 目 的审计直接作为审计经济鉴证职能的典型范例。 而且 目前外资审计是否能真正做至 内外合一、 如实披露” 又成 为 了备 受关 注 的焦 点 ， 个 别 审计 项 目审 计 报 告 实行“ 两稿制 ” ， 甚至 隐瞒 问题 ， 不如实披露， 直到提 供贷援款 的国际组织或外国政府在 例 行 的检 查 和 评 估 中 发现 问题 ， 才 揭 开 项 目实施 的真 正面 目， 使 我 国政府处境十分被动， 也产生了巨大 的审计风险和审计责任。 因此， 从这些表象和存在 的问题上看， 外资审计的经济监督职 能在一定程度上受到了弱化。由于外资审计操作区别于其他审计 ， 并且在监督经济活动合规性、 查处违纪违规问题时， 考虑 国际形象 、 本 国利 益 ， 在 查处 力 度 及 对 外报 告上 有 所 宽 松和 迁 就 ， 这 严 重 影 响 了外资审计发挥经济监督职能。 二、 强化 外 资审 计经 济监 督职 能 的途 径 （ 一） 外资审计项 目在立项上应不拘泥于委托及授权 目 前， 国外贷援款项 目的审计重要依据是委托和授权 ， 即国家审 计署接受提供贷援款的国际组织及外国政府的委托， 进行立项； 然后 再根据地域管辖及经济隶属关系 向省级审计机关进行授权，省级审 计机关再根据国家审计署的授权进行立项， 列入年度计划。 在这样的 委托和授权模式下，某些国外贷援款项 目可能会不被纳入我们审计 的范围， 例如， 对于某些外 国政府赠款项 目， 如果赠款国政府没有提 出审计委托及要求， 这些项 目就不会被纳入审计的监管范围。 这种相 对被动的立项模式使得一些项 目成为“ 漏网之鱼” ， 失去了相应的监 管和约束。因此， 在外资项 目立项模式上 ， 我们应该进行新的探索和 研究， 应该把某些没有委托及授权审计的项 目也纳入审计范围内， 根 据项 目的特点， 设计相应的审计要求及程序 ， 对内出具审计报告， 并 向政府及有关主管部 门汇报审计结果， 使其对项 目外资运用情况、 建 设完成情况及存在的问题有清晰明确的认识 。这样有利于使这些项 目得 到相 应 的规范 ， 促进 项 目顺 利完 成 ， 取 得预 期效 果 。 （ 二） 坚持 做 至 内外合 一 、 如 实披 露 ” “ 内外合一、 如实披 露’ ’ 原则是外 资审计质量要求 的核心原则，
资审 计项 目审计质 量 时 ， 这 两 项原 则都 是 首要 的衡 量指 标 。近 年 ， 出 现 的一些违反上述原则， 未向提 供贷援款方揭示项 目问题 、 隐瞒项 目失败本来面 目或隐瞒贷款资金被骗取挪作他用等严重 问题 ， 不仅 造成 了极大的审计风险， 而且使我国政府 的国际信誉也受到了很大 的影 响 。业 内人士 常 谠 ‘ 外 资 无 小事 ” ， 此类 问题 造 成 的影 响 无 论在 性质上还是在范围上都 是严重而广泛的。因此 ， 外资审计在发展过 程 中， 一定要切实把握好这两项原则， 保证审计质量 ， 使贷援款提供 方掌握项 目的真实情况， 使项 目单位及 时整改 ， 以避免造成恶劣 影
响及 不 良后 果 。
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（ 三） 注 重 发挥 外 资审 计处 理处 罚 作用 由 ‘ 内外合一、 如实披露 ” 原则贯彻程度在不同审计机关存在 差异， 因此 ， 在对审计发现问题处理处罚力度上也存在着不平衡 。审 计 的处 理 处 罚按 规 定要 通 过 出具 审 计 决 定 书 的形 式 要 求 被 审 计 单 位在规定期限内对审计发现 问题进行整改并上报 。但在实际工作 中， 各 个 审计 机 关 的外 资 审计 在运 用 审 计 决定 进 行处 理 处 罚 的情 况 存在差异， 有的审计机关 的外资审计很少 出具审计决定书， 外资审 计 的查 处 力度 受到 了很 大程 度 的削 弱 ， 被 审计 单位 对 问题 的整 改 力 度 也相 应 的受 到 了影 响 。因 此 ， 外 资审 计要 通 过注 重 处 理 处罚 手 段 的运用 ， 以督促项 目单位 向规范化方向发 展， 使被审计单位重视审 计 结论 ， 尽 快进 行 整 改和 完善 。这样 外 资 审计 才会 取 得 良好 的经 济 监 督效 果 。 （ 四） 关注 外 资审 计重 点的 同时监 督相 关 经济 活动 由于提供贷援款方在委托审计 时， 对项 目审计的重点和内容都 做 了一定 要 求 ， 而 且 经 历 长期 的发 展 和 完 善 ， 外 资 审 计 也形 成 规 范 化 的 审计 要 求 和操 作 指 南 ， 所 以， 外 资 审 计 重 点 和 内 容可 以说 已经 成 为一 个 规范 化 的体 系 。例 如 ， 世亚 行 贷 款项 目要求 审 计 师 重 点关 注 被 审计 单位 提 款报 账 程序 的规 范性 及 内容 的真 实 、 合规性 ， 这样 ， 审 计 师据 此 在 审计 工作 中要 对 该 审计 年 度 的提 款 报 账进 行全 面 审 计。 在实际工作中， 审计人员在完成重点审计内容后 ， 由于审计资源 的有 限性 ， 往往“ 及 时收兵 撰 写报 告 ， 总结 审 计结 论 ， 而忽 视 了项 目 其他方面可能存在 问题及隐患， 没有进行深入的挖掘和揭示。这样 的审 计 实际 上 是存 在很 多风 险 的， 审 计未 查 出或 未 揭 示 的 问题 往 往 会 在 一 定阶 段 导致 项 目挫 折 或失 败 。 因此 ， 为 了避 免 出现 较 大 的审 计风 险 及 保证 项 目的 健 康 、 顺利运行， 外 资 审 计人 员 在 完 成 重 点 审 计任务后， 还 应 兼 顾其 他 方 面 ， 查找风险存在之处， 及 时 予 以揭 示 ， 避免产生不 良后果。 （ 五） 加强与其他部门的联动 外资审计人员在完成了审计报告和审计决定的出具工作后， 应 进一步针对此次审计所发现的问题积极地帮助和督促被审计单位 落实整改。这种后期的工作要讲究方式方法 ， 有的问题可能会涉及 到被审计单位 以外的其他相关部门， 如配套资金不到位 ， 项 目资金 被挪用等问题。这需要审计机关与发改委、 财政、 监察等多部门的进 行沟通 ， 实现合作和联动 ， 来共同督促， 确保外资项 目顺利完成 。针 对有的外资项 目实际实施后 ， 其效果与可研报告、 与项 目申报情况 大相径庭的情况， 可多部 门联动进行综合评估， 共 同确定项 目的更 改或退 出， 避免项 目带来更多更大的损失。