土地抵押贷款风险防范

土地抵押贷款风险防范

土地抵押贷款是指借款人将土地使用权抵押给业务经办银行所取得的贷款。

土地抵押贷款通过土地抵押来套取贷款已经形成了一个新的金融学概念——土地货币。由于政府对土地环境、用途的变更直接会导致土地价格的巨幅波动，这个土地货币是一种风险货币，银行隐含着巨大的风险。

目前商业银行土地抵押贷款存在的风险主要反映在以下几个方面：一是评估风险。以土地使用权作为贷款抵押需要中介部门评估，受中介部门评估趋利性影响，往往会出现高估地价现象。如有的中介部门为了多收取评估费，故意高估地价，有的以贷款金额倒估地价，使土地抵押贷款从一开始就存在抵押值不足的信贷风险。现实中土地抵押贷款的评估机构是各地国土部门的附属机构，他们的评估具有高度的垄断性，大部分机构评估目的是为了收费，其评估费用不仅较高，而且很不公平公正，只要评估人愿意付款，一般均能按评估人要求，设定评估价值，致使纯土地抵押贷款评估失真。二是地理位置风险。目前客户到银行申请办理抵押贷款的土地，多数是处于

城市规划而尚未实际开发的土地，有的地处城市边缘地带，有的虽处城市开发区，但所处地理位置偏僻。三是规划变更风险。当前城市尚未开发的土地，在规划问题上许多地方存在较大的变更性，特别是中小市县城镇尚未开发的土地，其变更频率更高，许多商业银行贷款抵押的土地，常常因城市规划及某些布局变更。目前国家对土地政策的从紧调控、对征用土地补偿规定的调整和对部分地区工业园区的整顿及关停，陡增了部分土地抵押贷款的风险。四是开发风险。据调查，当前

开发商贷款购买的土地，除一部分无力开发形成闲置不能按期收回外，有相当部分存在投机性质，有的等待土地价高后出让，有的等待

房价上涨后再开发，抵押贷款土地“长闲不用”，在少数地方形成了“圈地运动”，并使一些土地被“搁荒”。五是回收管理风险。一些土地开发商在银行贷款取得土地使用权通过开发之后，不按约定归还银行土地抵押贷款，而是把土地抵押贷款挪作他用，重新去开发新项目。目前银行应对发放“纯土地”的抵押贷款要慎之又慎，其中除要严格审查借款人是否具有开发资质和能力等条件外，当前重点要把好“三关”。一是土地价值关。二是土地的地理位置关。三是时间关。银行还需加强“纯土地”抵押贷款管理。除要全面清理，通过多种手段，确保所抵押的土地在国家规定的期限内开发使用外，对超过规定开发时间的贷款，各基层行要采取措施加紧收回，避免因逾期使用开发而遭没收之尴尬。银行要加大力度做好土地抵押贷款的回收。要采取银行与银行之间合作，银行与企业之间的合作等多种手段，防止土地抵押贷款长期体外循环，做到担保抵押的土地一旦开发，就要立即从开发贷款或其开发收入中收回土地抵押贷款。

商业银行土地抵押贷款之风险防范

一、以土地抵押发放的房地产开发贷款

目前银行与开发商合作的理想模式大多是，开发商取得土地证，将土地抵押给银行取得贷款，房屋销售时银行发放按揭并逐步收回贷款。这一模式看似合理，其实银行也存在着较大风险。一是作为抵押物的国有土地使用权，在没有开发前是有实在价值的，但一旦开发以后，则其价值事实上已随售房行为逐步转移到房价之中。二是已开发土地在实践中是无法执行与拍卖的，实际担保价值基本丧失。一旦开发商恶意不还贷款，银行就土地担保其实是无法变现的。银行在发放贷款后，应控制住开发商的资金回笼，在销售达到一定比率（如30%）后应逐步收贷款，在销售过大半时（如70%）应收清贷款。在操控上，银行可在土地抵押后，先发放部分贷款，待开工逐步追加在建工程抵押，再陆续放款。这样一来，开发商每买一套房屋，都必须先取得银行同意，方可在房管部门备案销售，银行可完全控制住销售回笼，也避免了已开发土地难以变现的弊端。

二、划拨土地抵押应注意的问题

涉及划拨土地抵押的规定比较多。1997年国家土地管理局《关于土地使用权抵押登记有关问题的通知》中第二部分第2款规定“以划拨方式取得的国有土地使用权，由抵押人委托具有土地估价资格的中介机构进行地价评估，经土地管理部门确认，并批准抵押，核定出让金数额后，由抵押人和抵押权人签订抵押合同。”2001年《城市房地产抵押管理办法》第45条规定“以划拨方式取得的土地使用权连同地上建筑物设定的房地产抵押进行处分时，

应当从处分所得的价款中缴纳相当于应当缴纳的土地使用权出让金的款额后，抵押权人方可优先受偿”。2004年1月15日国土资源部《关于划拨国有土地使用权抵押登记有关问题的通知》明确了“以国有划拨土地使用权为标的物设定抵押，土地行政管理部门依法办理抵押

登记手续，即视同已经具有审批权限的土地行政管理部门批准，不必再另行办理土地使用权抵押的审批手续。”

从上述有关文件的变化过程中可以看出，划拨土地使用权可以抵押，但要实现抵押权，将抵押物拍卖后必须先缴纳土地出让金，还要支付金额不菲的过户费用。因此在办理涉及划拨土地的房地产抵押时，银行应充分考虑处置抵押物的费用，适当降低贷款成数，以控制风险。

三、关于房地产抵押估价管理应注意的问题

商业银行在发放房地产抵押贷款前，普遍采用评估的方式确定房地产抵押价值。这一点，在2006年1月13日建设部、人民银行、银监会等三部委联合发布的《关于规范与银行信贷业务相关的房地产抵押估价管理有关问题的通知》（以下简称《通知》）中被进一步规范。《通知》指出:房地产抵押估价原则上由商业银行委托，但商业银行与借款人另有约定的，

从其约定。估价费用由委托人承担。房地产估价机构的选用，由商业银行内信贷决策以外的部门，按照公正、公开、透明的原则，择优决定。商业银行内部对房地产抵押价值进行审核的人员，应当具备房地产估价专业知识和技能，不得参与信贷决策。

以往商业银行一般不承担评估费用，由借款人作为委托人来承担。今后商业银行必须就评估一事与借款人签订协议，明确哪一方作为委托人，即付费方。另外在银行内部决策部门和审核人员上也应调整，即不能由信贷决策部门选用评估机构，按《通知》要求，审核人员还应当是具备房地估价专业知识和技能的专业资格人员，并不得参与信贷决策。形成两股相对独立、相互制约的机构。

四、对土地使用权出让合同的审查

于2005年8月1日生效的最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》中的部分条款对金融机构的债权有较大影响。

一是开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同无效。但起诉前开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，经市、县人民政府土地管理部门追认的，可以认定合同有效。鉴于此，金融机构在办理土地使用权抵押贷款时，必须要做好主体审查，对以前有以开发区管委会作为出让方出让土地使用权的出让合同，应采取有力措施，尽快督促借款人、抵押人将这部分合同得到市、县人民政府土地管理部门的追认。

二是经市、县人民政府批准同意以协议方式出让的土地使用权，出让金低于订立合同时当地政府按照国家规定确定的最低价的，应当认定土地使用权出让合同约定的价格条款无效。鉴于此，金融机构办理土地使用权抵押时，应审查土地出让金的实际缴纳情况，以及出让金是否低于国家规定的最低价，是否已及时足额缴纳。

三是受让方擅自改变土地使用权出让合同约定的土地用途，出让方请求解除合同的，应予支持。鉴于此，金融机构应注意关注土地使用权人是否按土地使用权出让合同约定的用途、容积率、绿化率等条件进行开发。若有改变，是否经有权部门批准，也要防范“超过合同约

定动工开发日期二年后未动工开发的土地，政府可以无偿收回”的法律风险。

五、土地储备贷款的法律风险

商业银行普遍认为土地储备机构风险较低。但从法律上分析，土地储备贷款也存在一定风险，主要表现在：

1、土地收购资金过分依赖银行贷款。目前各地的土地收购储备机构在资金筹措上大部分依赖银行贷款，很多地区达80-90%左右。一旦经济形势或国家有关政策变化，土地市场不活跃，储备的土地供不出去，土地储备机构无法还款时，即使银行抵押了大量土地，亦难以处置。过高的贷款比例也给土地储备中心带来了沉重的利息负担，其发展前景将受到影响。

2、土地收购储备机构不是严格意义上的市场主体。土地收购储备机构是由政府组建的不以营利为目的的特殊机构，按政府委托或授权行使一些特定的职能，形式上主要有事业单位、土地开发公司两种，但它们都不具有严格意义上的市场主体地位，只是地方政府经营城市的一个代理机构。因此，在法律上尚未解决土地储备机构在市场经济条件下的市场定位问题。