如何完善行政问责制

光华时报/2010年/9月/24日/第003版

建言立论

如何完善行政问责制

曹向阳崇义县政协委员

从2003年“非典事件”的官员问责起，引发了社会对行政问责制度的广泛关注，政府、社会学者加紧制定研究行政问责制度，群众在社会公共事件发生后，除了对事件本身的关注外，对社会被问责及问责内容也是格外关注。但7年过去了，我国的行政问责制度还停留在“风暴式”、“运动式”阶段。

一、行政问责制的社会土壤缺失

1、文化土壤缺失。行政问责制的灵魂是行政问责文化，行政问责的落实有赖于在整个社会中形成一种“问责文化”的氛围。一方面它通过行政思想、行政理想、行政道德、行政观念、行政传统、行政习惯等对政府及公务员进行“内在控制”；另一方面通过其它主体的监督、质询对政府及公务员进行“外在控制”。长期以来，我们出了问题往往是“大事化小、小事化了”，要进一步追究领导责任，则难上加难，“好人主义”泛滥，领导干部责任意识淡薄，事不关已，高高挂起。并且在一些领导干邹中存在一种认识上的误区，认为部下出事，领导受追究是搞封建社会的株连制，领导受牵连不合情理，是代人受过，往往心慈手软，难以追究。因此，只有将问责文化内化于人们的潜意识中，才能使问责主体在日常工作行为中自觉地、主动地利用其问责的权力和机会，真正发挥问责的监督制约作用，才能使作为问责客体的政府及公务员更能积极面对社会的诉求和迅速回应公众的需要，真正为自己的行政行为承担责任。

2、统一制度的缺失。国务院颁布实施《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》后，中央和地方相继出台了一系列规定。如中共中央颁布了《党政领导干部辞职暂行规定》、中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于落实党政领导干部问责的暂行规定》，各地也颁布了大量的地方性规定，如《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》、《天津市人民政府行政责任制问责制试行办法》等，但是，这些规定主要体现在规章制度、政策层面，没有上升为法律，尤其是没有上升到宪法的高度。国外行政问责制比较成熟的国家大都从宪法的高度规定行政问责制，并作为宪政的一部分；然而我国的宪法中仅仅规定了政府的权力，而对政府公权力滥用后的责任承担则少有涉及。虽然《暂行规定》从一定程度上解决了“问责”的统一立法问题，但该规定颁布的效力等级仍是比较低的，也没有处理好中央立法与地方立法的冲突问题。

二、我国行政问责制存在的问题

在现有的社会土壤中，要孕育出科学合理的问责制是有相当难度的，目前实施的行政问责制不可避免的带有一定的缺陷和不足之处。

1、权责不清。我国各级政府和政府部门之间的有些职责不够清楚，权限不够明确，在追究责任时，相关部门相互推诿，出现谁都有责任，谁都没有责任的情况；或者在问责中，问责客体具体应当承担什么责任、模糊不清。有些单位的行政问责制，对行政失察、失职的行为或追究事项的规定太过于笼统，导致在实际工作中难以执行；对责任追究对象也过于模糊。

2、问责范围太小。时下的问责实践，一些地方政府似乎更多停留在行政领导体系中，努力贯彻对上级负责、对权力负责的制度化，而在对法律负责、对公众负责、对权利负责的努力上有所欠缺。从我国实施行政问责以来，追究了一大批行政官员，一些重大事故问责了相应的行政首长。但总的来看，我国的问责范围太小，主要表现为:一是行政问责仅仅停留在人命关天的大事上，对影响力、破坏力的所谓“小事”却不问责。二是行政问责仅仅限于安全事故领域，对其他领域应担负领导过失责任的官员却不问责。三是行政问责只是针对滥用职权的违法行为，而不针对无

所作为的行政行为。四是问责只是针对经济上的过失，而对政治等其他领域的过失却不问责。五是问责仅仅局限于执行环节而不问责决策和监督环节。

3、以同体问责为主，异体问责薄弱。目前各地的行政问责探索实践，还主要停留在由上级行政机关来问责，而国家权力机关、新闻媒体和社会公众的问责还很不够。以同体问责为主，在实践中难免存在问题和不足，可能导致官官相护，从而难以做到真正问责。从行政问责制的长远发展来看，必须实行对行政官员责任追究机制从内部问责到外部监督的方向发展，即异体问责。

4、相关法制及程序不完善。目前的行政问责制缺乏明确而规范的问责程序和标准，缺乏操作性。从法的一般意义上说，程序是任何一项健全制度必备的要素，正是程序决定了法治与人治的根本区别。行政问责要走向公开、公正、公平、健全和完备的程序是必需的。但是问责程序并没有引起我们的根本重视，我们一味地追究从快从重处理相关的责任人，以显示相关责任机关对相应事件的重视，这样做的结果不利于问责制走向制度化、规范化的发展道路。我们经常看到，一些地方已经被追究责任的官员，无论是被免职的，还是引咎辞职的，大都是在行政层面上进行的，对其责任的追究并不是依据相关的法律作出的，行政问责制主要追究的是行政官员的行政行为，但官员实际上还应承担政治责任、法律责任、道德责任等。行政上的问责制，虽然在一定程度上体现了责任政府理念，但由于没有相应的法律制度做支撑，可能会导致该制度在执行过程中的随意性。一些受到处理的行政人员有时会认为是自己不走运，出了事故，便竭力掩盖、瞒报事实真相。因此，行政问责制需要进一步完善相关的法律规范，并且在完善这方面法律规范的同时，还需要一系列的配套制度，形成一个制度体系。

三、行政问责制之重构

建立科学合理的行政问责制，需要全新的思想指导，配套制度的完善。

1、培养行政问责文化。行政问责文化代表着现代行政文化发展的方向，就其本质来说是一种先进的文化。首先，各级政府要加强对所有公务员的问责教育。所有公务员都必须接受“问责制”的教育和训练，安排相关的课程和实践，教育训练的目标是加强公务员对行政问责制运作的了解，提高他们对行政问责制的认识。尤其是担任领导职务的公务员必须明确自己权力的范围、内容以及可能出现的责任种类、性质、做到心中有数。其次，要加强全社会的行政问责文化建设，提高全社会的行政问责意识。考虑到行政问责文化的建设具有长期性而且需要有一定的社会文化基础，政府应制定长期的行政问责文化发展战略。问责文化发展战略的制定应该具有前瞻性和全局性的战略眼光，不仅仅着眼于问责公务员，而且从更高更广的角度着眼于从整体上提高全民的责任意识，为行政问责制的推行提供广泛而深厚的问责文化底蕴。

2、落实异体问责制度。从根本上说，问责的主体应是公民及其代理机构。因此，要完善异体问责制，我国目前重点应当是充分保障和落实各类主体“异体问责”的权力和权利:一是人大有权力也有责任适时启动问责机制、质询机制、加强人大监督。我国现阶段人大作为权力机关，还主要体现在了解权上，处理权和制裁权相对较弱，因此要大力加强其处理权和制裁权。一是要加强民主党派对政府问责的权力。让民主党派依据宪法、法律所赋予的权力设立专门组织形式和专门办理机构实施监督和问责，并规定具体的、可操作性的问责权力，形式、途径和程序，使民主党派的问责制约更具权威性。三是要加强媒体问责，新闻媒体在西方被认为是立法、行政、司法三大权力之外的“第四种权力”。在许多国家，各种报刊、电视、广播等传播媒介，虽然有一定的倾向性和明显的阶段性，但都具有相对独立的权利，新闻界高度关注公职人员的活动，一旦发现任何不轨行为的线索则穷追不舍，使公职人员很难逃避监督。四是要充分保障和落实公众向政府问责的权力，从制度上保障公众可以顺利地对政府官员的言行发问，这是“问责制”全面落实的关键之一。“让人们来监督政府”，这是50多年前毛泽东同志在延安回答民主人士黄炎培提出的共产党如何跳出历史周期率的问题时所说的话，官员的“去”与“留”让民意作主，是法制社会，民主体制的一种常态。

3、制定统一的行政问责法。行政问责的前提是有法可依，但不仅要有法可依，而且要有科