浅析混合所有制改革中的国有资产流失风险及防范-2003 文档 (1)

浅析混合所有制改革中的国有资产流失风险及防范唐小峰党的十八届三中全会将混合所有制经济作为国有企业改革的重要方向。

国有企业的混合所有制改革，主要是指国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合。

长期以来，单一所有制的国有企业，不同程度上均面临着管理僵化、员工积极性不高、效率低下等通病，缺乏创新思维，缺乏市场竞争力。

混合所有制改革能显著提升国企的管理水平、内在活力和市场竞争力，对企业的发展有积极、深远的意义。

混合所有制改革对国企而言可谓是一场革命，将给企业的治理架构、管理模式、员工思维带来前所未有的变化。

同时，混合所有制改革也存在一定的风险，主要体现在国有资产流失、员工利益得不到保障等方面。

本文着重探讨国企改革中存在的国有资产流失风险及其防范。

一、在国企混合所有制改革过程中，国有资产流失的形式主要有以下几个方面：（一）民营资本参股或实施员工持股的时候，对国有资产高值低估。

相对而言，设备、建筑物、库存原材料和产成品等有形资产在评估中弄虚作假容易被发现，更容易出现问题的往往集中在无形资产、往来账款、企业未来收益预测等方面。

典型的手段有：1、低估土地价值。

由于国有企业独特的历史，其使用土地的一部分可能是行政无偿划拨的，或者因政府扶持以低于市价购买的。

对于行政无偿划拨的土地，会计报表上不会有所体现。

在资产评估时，一般情况下，土地的增值幅度是较大的，但相关人员出于个人目的，可能采取以下行为：无偿划拨的土地未在财务账面体现，评估时予以自动“忽略”，或者人为缩小面积；以低于市价购买的土地使用权，评估时人为降低增值幅度，由于历史成本较低，表面上增值幅度仍然较大；对于其他土地，过于强调不利因素、弱化有利因素，为调低土地评估价格寻找借口。

2、低估企业的未来收益。

对于持续经营的企业，目前中介机构较常采用的评估方法是收益法。

大量收集、整理和分析不同的信息是评估机构运用收益法的前提。

但是由于中国实行市场经济的时间较短，市场发育不够成熟，市场机制也不健全，因此各种信息的来源极为有限，有限的信息也往往是不全面、不及时、甚至受到人们质疑的。

在这种现状之下，收益法的准确性并不高，同时也为人为操纵评估价格打下了伏笔。

另外，很多企业的生产经营往往有较为明显的周期性，例如受春节和气候影响，建材行业上半年经营状况一般不如下半年。

如果某个建材类国企的改制，其资产评估基准日为上半年某一时点，在预测未来收益时过多利用了上半年的数据，将对预测的准确性造成较大影响，从而影响到评估价格降低。

（二）民营资本参股国企的时候，对投入的非货币性资产低值高估。

中国有很多资本雄厚、业绩良好的优秀民营企业，少数民企的管理水平甚至可以比肩世界一流企业。

但不可否认，在现有的市场体系中，有部分民企缺乏诚信，它们在参股或控股国有企业的时候，存在着“占便宜”、“捞一把”等不良动机。

民企以设备、建筑物、无形资产、股权等非货币性资产注入国企的时候，要审慎进行评估。

少数缺乏诚信的民企往往以技术落后甚至淘汰的设备、过度开采或滥采的矿山、商业开发价值不高的地块作为投入资产，然后在评估中串通中介机构低值高估，达到侵占国有资产的目的。

民营资本在以股权作为投入资产时，有可能对与股权资产相对应的企业进行账务上的人为操纵，虚列资产、虚增利润，导致该股权评估价值虚增。

（三）民营企业或原有高管在取得国企的控制权后，在改制国企尚有一部分国有股份的前提下，可能通过种种利益输送途径侵吞国有资产。

典型的手段有：1、本人或亲友注册公司，垄断改制国企的供应或销售渠道，以较高的价格向改制国企提供原材料，或以较低的价格购买改制国企产品。

2、通过自身的关联方企业，以围标等方式，以明显高于市场的造价承包改制国企的工程建设。

3、通过自身的关联方企业向改制国企借款并长期占用，或者关联方企业长期占用改制国企的预付货款、长期拖欠改制国企的销售货款。

4、操纵改制国企向自身的关联企业提供担保，被担保企业在获得银行贷款并转移资产后申请破产，改制国企被迫承担巨额债务。

（四）国企改制后，治理结构不合理、管理不到位、经营决策失误，或者不能妥善处理国企改制的遗留问题，企业矛盾较多，客观上导致国有资产流失。

国企混合所有制改革后，由于参股的民营企业和国有企业的文化、管理机制有较大差别，短期内可能有一定的矛盾，如处理不当，将导致矛盾激化、经营管理混乱，使企业经营受到较大影响，导致原本盈利的企业形成亏损、原本微亏的企业形成巨亏。

员工安置可以说是国企改制的关键问题。

在国企改制之初，首先要就国有企业员工身份置换、员工分流等问题形成完善的方案。

如果国企改制后，上述方案不能得到完整的实施，对员工的承诺不能兑现，可能导致员工心怀不满，甚至酿成群体性事件，严重影响企业的经营环境，导致生产经营无法正常开展，使改制企业举步维艰甚至走向破产。

（五）国企实施股份制改造并上市后，参股的民营企业或国企原有高管关注短期利益，以所持股份在短期内高价售出为目的，竭泽而渔，忽视企业的长远利益，事实上造成国有资产流失。

在高管持股禁售期内，为提升上市公司“业绩”，可能采取以下虚假手段：生产线或主要设备超负荷运行；生产线或主要设备不进行必要的大修或技改；人为调低成本、费用，企业包袱后移；人为调高收入、利润；等等。

企业“业绩”上升、股票大涨，参股民企或持股高管在转让或出售股票后，获利丰厚，可能就此“金蝉蜕壳”，留下一个难以为继的企业，留下大批面临失业的普通员工。

二、上述现象形成的原因国有企业混合所有制改革过程中存在较大的国有资产流失风险，其原因是多方面的。

一是国有企业虽由各级政府承担出资职责，并由国有资产监督管理机构履行具体职能，但由于国有企业点多面广，具体情况复杂多变，政府部门难以真正监管到位。

政府对国企改制的监督，更多地停留在审批流程以及事先规定的一些条条框框等形式上。

例如市一级国有资产监督管理部门可能仅几十号人马，真正懂企业、懂市场经济的专家型官员可能并不多，但主管的国有企业可能几十家甚至上百家，要它对每个企业的具体情况做到心中有数是勉为其难的，它只能做到限制中介机构的选择范围、审查员工安置等重要方案是否合法合规、监督职工代表大会的正常举行等，对于形式外表下的“内涵”，可以说是有心无力。

二是在推进国企改革的过程中，各级政府要么顾虑重重、行动迟缓，要么急切冒进、“下指标、定时间”，为完成上级命令而草率行事，无形中为国有资产流失留下空间。

国企改革，涉及到国家和广大员工的核心利益，应该实事求是，对符合条件、面临有利市场环境、广大员工支持的前提下，稳步推进。

在政府层面，对面每个国企的改革都要高度重视，正如每一场战役都要讲究“天时、地利、人和”。

三是个别国有企业领导或者政府官员等利欲熏心，为一已私利不惜出卖国家利益。

国有企业领导，从市场经济理论上来说是大股东（国家）聘请的高管，但企业的大小事情基本上是国企领导说了算，也就意味着国企领导实质上承担了“大股东”的大部分职责，但不能得到“大股东”所享有的利益。

同时，也正因为国企领导实质上拥有“大股东”的大部分权利，对其行为的监督在很大程度上存在盲区。

以上种种，客观上为国企领导的不法行为创造了有利条件。

四是极少数评估、审计等中介机构缺乏诚信和职业道德。

近二、三十年来，评估、审计等中介机构发展迅速，其准入门槛并不高，业内竞争较为激烈。

虽然有《资产评估法》、《评估机构审批和监督管理办法》等法律法规，同时有行业协会约束，但由于市场经济的复杂性，政府部门、行业协会对中介机构的监管或约束难以真正到位。

少数评估、审计等中介机构及其从业人员唯利是图、违背职业道德、违法违规的现象并不少见。

三、针对上述国企混合所制改革过程中可能存在的国有资产流失风险，政府部门、国有企业均应采取积极的防范措施，保护国有资产安全、保护员工的切身利益，促进改制后企业的持续、稳定发展。

（一）对拟参股国企的民营企业进行严谨的尽职调查。

对于国有企业引入民营资本，“联姻”对象的选择是首要任务，在很大程度上决定了后续合作的成败。

对拟合作企业进行尽职调查，不能走过场，不能停留在形式上，务必认真、严谨。

国有企业引进新的股权投资者，是影响深远的“终身大事”，从企业前途、广大职工的切身利益出发，要“先小人后君子”，必须通过尽职调查这一关，选择有实力、有诚信的合作者，坚决排除存在“骗财、骗色”等不良企图的合作对象。

国有企业要根据具体情况，有针对性地选派精兵强将从事这项工作，严格按尽职调查的流程，对企业的基本情况、经营管理状况、财务状况、行业竞争力、未来发展趋势等进行把握。

在现阶段，还要通过多维度侧面了解等方式了解民营企业的下列情况：企业有无民间融资的情况，如有，其融资规模、利率水平、偿还能力是否存在问题；企业的对外投资是否成功，是否存在有重大亏损预期的投资项目；企业的有形资产、无形资产是否存在质押、抵押行为，是否存在重大担保事项，这些事项是否存在重大风险；企业的商业行为是否诚信，是否存在官商勾结等重大违法行为，等等。

（二）高度重视资产评估资产评估的公正、客观，是确保国企改革过程中国有资产不流失的核心所在。

这里所讲的资产评估，既包括改制企业自身的资产评估，也包括参股企业所投入资产的评估。

为确保评估的合理和公正，首先要注重会计师事务所、资产评估事务所等中介机构的选择，企业必须选择有较大规模、业内信誉较高的机构。

其次要保证中介机构的工作独立、公正开展，保证其有效开展审计、评估所需的一切资料，杜绝个人干预、行政干预；最后，国有资产监督管理机构和国有企业要对评估报告初稿进行详细审阅、深入分析，对于存在的问题及时沟通，尤其要重视前文所述土地、矿山资源、股权等容易出现人为操纵现象资产的评估。

必要的时候，可以聘请其他中介机构对评估初稿进行再评估。

国有企业历来是共和国的“长子”，虽然由于体制的原因在市场经济竞争中可能并不占据优势，但由于政府扶持、企业信誉度较高等因素，一般而言拥有较为稳定的融资渠道、销售渠道，有较为雄厚的人才储备，享有一定的政府优惠政策，这些因素特别突出的，在资产评估时应可以考虑作为“商誉”等无形资产，即使不能确认为无形资产，也应该作为后续交易谈判的砝码之一。

（三）国资委等政府部门加强对国企改革的监管国有资产监督管理部门作为国有企业的具体管理部门，要高度重视国企混合所有制改革，严格执行《中华人民共和国企业国有资产法》、《企业国有资产监督管理暂行条例》等法律法规。

同时，国有资产监督管理部门要充实力量，可以从社会引进具有丰富实践经验的审计、评估、财务、企业管理等人员，以便于及时发现问题、解决问题。

（四）充分发挥职工代表大会的作用广大职工对企业是最了解的，企业混合所有制改革涉及到的一系列重大事项，按公司法规定均需职工代表大会通过。

为了使职工代表大会真正起到监督作用，首先要高度重视职工代表的产生，改变通常情况下职工代表由领导点名等随意指定的现象，职工代表应由职工民主推举产生。