我国现阶段推行政府采购制度的思考

22
发展研究　／　２００５年　第５
期
政府采购制度在发达的市场经济国家已有两百多年的发展历史，在中国可谓起步晚，发展非常迅速。

由于政府采购制度在我国还是一个新生事物，还处于探索阶段，不免暴露出一些矛盾和问题。

一、我国政府采购制度存在的问题和评价
由于政府采购制度在我国是一个新生事物，还处于探索阶段，因此，应当认真总结经验，加快完善这项制度。

１、政府采购规模偏小，范围狭窄，品种较为单一，采购模式不明确。

通常，国际上政府采购占当年ＧＤＰ和财政支出的比重分别为１０％和３０％；而我国仅为０．９６％和４．６％，采购规模明显偏小。

采购范围应涵盖政府所有购买性支出预算项目，但从我国目前各省市的采购情况看，主要局限于一些财政专项拨款的设备购置、车辆购置及管理、接待办会、少数市政工程及房屋修缮和采购限额以上的一些易于操作且较为标准化的产品上。

从政府采购的管理模式看，为图方便，随意选择采购的管理模式。

２、政府采购主体过多，采购机构分散，采购程序不规范，管理体制不明确。

要使政府采购制度真正成为财政支出管理的有效手段，必须具备完整的采购组织管理机制。

目前，我国政府采购市场远未健全，政府采购的主体和采购主管部门的职能也未转变到位，
导致实际工作中，存在大量采购程序不规范的现象。

此外，我国政府采购的操作机构不统一，各自为政，中央与地方、地方与地方没有形成统一的管理体系。

管理权限也不明确，各级采购管理机构都制定了自身的管理办法，各自根据需要设置权限，管理较为松散，试点地区一般都没有专门的采购管理和执行机构，监督体系也没有建立，从而影响政府采购的有效运作。

３、现行的预算管理、国库管理和会计核算体系不适应政府采购制度改革的需要。

在预算管理上，由于财政没有细化部门预算，造成政府采购的盲目性。

按现行国家金库的有关规定，国家的一切预算收支，一律凭各级财政机关的拨款凭证经国家统一办理。

这种国库的拨款体系不利于政府统一采购制度的实行。

现行的行政事业单位会计核算操作方法是财政部门根据预算指标和各单位用款进度，按主管会计单位、二级会计单位、基层会计单位层层下拨经费，年度终了又层层上报经费使用情况，汇编决算。

实行政府的统一采购，财政部门应按批准的预算和采购合同的履约情况直接支付给中标的供应商，由于政府采购的中介机构和供应商不属财政拨款单位，使得直接付款形式无法反映在现行的会计核算体系中。

４、政府采购信息系统建设滞后。

目前中国还没有一个综合的系统或机构来传播政府采购信息，采购信息发布
手段主要依靠媒体传播，相反，外国政府采购大都采用了电子技术等先进、高效的贸易手段。

相比之下，中国采购信息发布渠道少，时效性差，贸易手段落后的问题相当突出。

５、行业垄断和地区封锁现象突出。

政府采购必然触及到一些部门或行业的利益，尤其是对一些行业垄断构成相当威胁，使得工作开展受到各种阻碍，推行难度较大。

受地方利益机制的驱动，一些地方政府和部门常强制本地区的采购单位购买本地区和本部门的商品和劳务，在支出领域中实行贸易保护和经济垄断，实行地方保护主义，反对实行公开政府采购。

６、政府采购专业化人才匮乏。

政府采购是一项专业性很强的工作，健全政府采购制度需要强有力的人才力量来支撑。

但目前，由于我国大部分机关、事业单位和社会团体，特别是基层单位的采购人员，熟悉的是计划经济体制和短缺经济时代的采购方式，对于市场经济条件下，特别是在买方市场条件下如何进行采购及所应该具备和掌握的招投标、合同、商业谈判、市场调查及商品、工程和服务等知识和技能知之甚少。

由于缺少大量通晓国际通行采购方式的采购管理干部和专业人员，采购活动中时常出现连一些基本问题都得不到及时处理的现象。

由于缺乏合格的高素质的采购专门人才，也严重制约政府采购制度的全面实施。

我国现阶段推行政府采购制度的思考
陈秀娣
23
发展研究　／　２００５年　第５
期
二、完善我国政府采购制度的对策建议
１、做好立法工作，推进政府采购工作规范化管理。

规范的政府采购行为需要有完备的法律制度加以约束。

我国政府采购工作起步较晚，与西方发达国家相比落后了两个世纪还多。

从全国范围来看，法律、法规体系还很不健全，立法工作任重道远。

２００２年颁布的《中华人民共和国政府采购法》是我国第一部真正意义上的政府采购的基本法，该法的颁布实施，使我国政府采购工作开始步入法制化轨道。

但仅有政府采购法是不够的，还需要制订一系列的配套法规，如招标投标法、合同法、产品质量法、反不正当竞争法、有关政府采购的部门规章、地方性法规及地方政府规章等　，从而制订一套适合我国国情的以《政府采购法》为主体包括各项配套法规的法律体系。

各地可以根据政府采购法制定更为详细的管理办法和补充规定。

２、进一步扩大政府采购的规模和范围，明确采购模式，发挥政府采购的规模效应。

规模只有达到了一定的程度　，政府采购制度的推行才能达到预期的效益，才能真正发挥其节约资金，提高财政支出效率等作用。

就国际经验而言，政府采购规模的大小、采购集中化程度的高低与其带来的经济效益成正比例关系。

因此，只有扩大采购的数量和范围，提高其占ＧＤＰ和财政支出的比重，提高资金节约率。

现阶段我国应借鉴国际经验，在逐步降低政府采购门槛的基础上，扩大各级政府采购范围，尤其是将操作难度较大的非标准化产品纳入采购范围。

各地可以根据当地实际，按照先易后难的原则进行操作。

政府采购模式的选择，结合我国的具体情况，应实行集中与分散相结合的采购模式。

３、建立健全政府采购管理模式。

要使政府采购制度顺利实施，建立明确的政府采购管理体制　，健全政府采
购管理机构是必不可少的。

当前应建立健全“四级四类”政府采购管理体制。

“四级”为中央、省级、市级和县级，“四类”是指管理机构、执行机构、代理机构、仲裁机构。

（１）管理机构主要负责制定政府采购法规政策，管理和协调政府采购事务，采购预算审查，批准和拨付采购款，审计监督政府采购活动等。

（２）设立一个专职执行机构如政府采购中心，统一组织采购。

政府采购中心是独立于政府部门之外，由政府组建并授权，从事各级政府及所属单位交办的大中型工程、货物和服务的采购事务，并直接开展采购业务的事业单位。

我国通过设立政府采购中心，能使财政部、供应商和购买主体三者之间形成相互分离、相互监督的关系，从而抑制腐败现象的产生。

（３）加强对招标代理机构或采购代理机构的管理。

招投标是政府采购的主要方式之一　，由于招投标技术性很强　，财政部门以及支出单位目前还没有专门人才，因此，需要借助招标代理机构来办理。

招标代理机构这一社会中介机构属于赢利性机构，政府需加强对它的监督管理。

（４）建立审查和仲裁机构，负责处理供应商行政诉讼和复议等事项，这是开放政府采购市场、规范政府采购行为的必要保证。

４、建立和完善部门预算制度、国库集中支付制度等配套措施。

一是改革预算编制方法，实行部门预算。

财政部门在编制政府预算草案时，应单独设立政府采购明细预算，细化政府采购支出预算的编制，以增强对单位执行政府采购的约束力　，从而确保政府采购资金的来源和资金运行的安全　，提高资金的使用效率。

政府采购预算的编制和执行的时间由财政预算部门根据预算资金情况确定。

规范预算编制方法，摒弃基数法，逐步采用零基预算法和其他科学方法。

二是建立和完善国库集中支付制度。

目前，我国国库的拨款体系与现行的预算会计管理体系是相一致
的，即国库办理的财政拨款按会计管理体系在银行结算体系中层层拨到用款单位，这与政府采购资金的直接支付给供应商相矛盾。

建立国库集中支付制度，允许财政部门按批准的预算和采购合同的约定，将政府采购资金通过代理银行直接支付给中标供应商的拨款方式，这样减少了采购资金转账的环节，强化了对支出过程的财政监督，从而堵住资金“外溢”的漏洞，提高财政调拨资金的能力。

５、加快政府采购信息化建设，推行政府采购电子化。

一是尽快建立与现代政府采购相适应的网站和采购管理系统以及采购支付结算系统，建立并完善供应商、咨询专家信息和采购信息体系，并逐渐实现全国联网，形成全国性政府采购统一大市场　，实现信息资源共享，待条件成熟时，可联接国际互联网，建立世界范围的政府采购市场。

二是积极发展电子商务。

电子商务是运用现代信息技术、计算机和网络技术进行的一种社会生产经营形态，实践表明它是降低政府采购成本、提高采购效率的有效途径。

６、加强对政府采购的理论研究和人员培训，提高政府采购工作的水平。

加入ＷＴＯ对我国政府采购工作增加了新的约束条件，换一句话说，今后的政府采购工作，不仅要符合中国的法律，而且还必须符合国际惯例。

要在“入世”之后做好政府采购工作，必须了解ＷＴＯ的有关规则　，研究我国现行的政府采购法规与国际规则的冲突和矛盾，并不断进行调整和完善。

今后要做的工作，一是研究，二是培训。

应该组织有关专家对这一问题进行系统全面的研究，在此基础上进行人员培训，将最新研究成果通过培训的方式传播到政府采购的有关当事人，提高我国政府采购工作的水平。

［作者单位：漳州财贸学校］
（责任编辑：韦玉）。