政府会计信息披露存在的问题及对策

政府会计信息披露存在的问题及对策作者：崔婷朱久霞来源：《会计之友》2012年第07期【摘要】文章针对政府会计信息披露问题，分析了在政府会计信息中存在的信息使用者方面、信息披露本身及信息监督机制三方面问题，并针对存在的问题，从制定法律法规、建立政府会计体系、综合运用会计核算、建立政府财务报告制度、转变政府和民众观念以及加强政府会计信息监督方面，提出了解决问题的建议。

【关键词】政府会计信息；信息披露；政府会计体系一、政府会计信息披露概述政府会计信息披露是指通过一定的方式，利用某些媒介，将反映政府财务运行状态和绩效的相关信息公之于众的行为。

在我国，政府会计信息披露包括披露各种国家机关及纳入财政拨款的事业单位的会计信息。

《中华人民共和国政府信息公开条例》于2008年5月1日开始实施，其出台是为了提高政府信息的透明度，使公民的知情权得到更好实现，以便参与民主管理。

政府会计信息作为公民了解政府财务运行状况的重要途径也必然需要公开，《条例》第十条第四项规定“财政预算、决算报告应该由县级以上各级人民政府和相关部门主动公开”为政府会计信息披露提供了法律依据。

但在现实中，政府会计信息披露有很多不足之处，不仅披露的信息质量不高，而且许多有价值的信息本应成为公民和社会团体进行经济决策或民主监督的依据，却只在政府机关内部流传，当权者在这场会计信息监督的博弈中既当运动员又当裁判者，成为唯一的信息垄断者。

二、政府会计信息披露存在的问题（一）信息使用者范围狭窄政府会计信息的使用者是不能忽视的一个群体，信息披露的目的是为了满足信息使用者的信息获知需求，对使用者的正确定位至关重要。

国家的权力属于人民，人民将自身的权利让渡一部分给政府是为了国家整体秩序的维护和追求美好的生活，因此广大民众必然具有知情权和监督权。

政府会计信息披露是政府的义务和公民知情权和监督权实现的基础，每一位普通的公民都应该被纳入政府会计信息使用者的范围。

我国现行会计规范并没有对信息使用者范围进行清晰的界定，但从已有的零星规定来看，公民的权利没有得到足够重视。

1997年的《财政总预算会计制度》第12条规定：“总预算会计信息，应符合预算法的要求，适应国家宏观经济管理和上级财政部门及本级政府对财政管理的需要”。

从以上规定可以看出，政府会计信息主要供相关国家机关使用，作为国家主人的广大民众并不是信息的首要使用者，在这个信息社会中，广大民众由于被信息边缘化而失去了群众财务监督及作出相应经济决策的依据，民众和国家机关严重信息不对称。

（二）信息披露不完整1.我国预算会计制度采取收付实现制的核算基础，收付实现制强调收入与支出和现金的收支行为的紧密联系，所有非现金交易不计入收入和支出，许多隐性债务诸如政府为企业担保产生的或有债务或者政府拖欠的工资等通过收付实现制并不能得到反映，这易产生政府财务信息不完整的恶果。

财务信息不完整使政府对于负债缺少危机感，使相关国家机关进行预算管理和民众进行经济决策时易出现失误，对于政府的财务运行状况失去准确的评价依据。

2.我国还没有实行统一规范的政府财务报告制度，政府会计信息披露主要通过将政府的预决算报告公布的方式，预算报告主要反映政府的预算规划，决算报告反映政府的预算执行情况，并且现行预算会计包括总预算会计、行政单位会计和事业单位会计三个部分，各个部分采取各自形式的财务报表，三者在报表制定方面没有统一规定。

通过预决算报告披露给广大信息使用者的只是政府财务预算和决算方面的信息，并不能反映政府财务信息的全貌，对于收益、负债与净资产等重要信息没有全面的反映，在预算编制粗放时，更无法很好反映政府受托责任的履行情况。

对于相关国家机关来说，由于缺乏政府资产和负债的整体情况，不利于其分析政府的财务绩效，作出正确的政策选择；对于公众和社会团体来说，不利于其利用政府披露的财务信息进行投资判断和社会监督的执行。

（三）信息监督机制不完善随着我国经济的发展，会计监督工作日益重要。

在我国，政府的预决算报告由审计部门这一国家机关进行审计，缺乏中立审计机构监督，导致的直接结果便是政府向外公布的预决算报告的真实性得不到保证。

在美国，不论是联邦还是地方政府的财务报告都必须经过独立的审计机构进行审计后才能交给国会，审计机构的中立性是政府会计信息披露真实性的重要保证。

除了审计部门的审计工作，人大对政府预决算报告的审查也是重要的监督机制，我国人大的审查时间一般为1个月，而国外立法机关对政府预算报告的审查时间普遍长于2个月。

在德国，立法机关对政府预算的审查时间一般为4个月，美国的国会预算审查可能长达8个月，印度和我国一样是亚洲重要的发展中国家，同为“金砖四国”的成员，其立法机关对预算的审查时间也有75天左右。

人大作为国家权力机关，其对政府预决算报告的审查是加强政府财政监督的重要途径，是保证政府会计信息披露真实性的重要保障，虽然审查时间的长短不能说明一切，但是其可以从一个侧面反映我国政府会计信息监督机制的确亟待完善。

三、完善政府会计信息披露的对策（一）制定政府会计信息披露方面的法律法规法律是改革的先行者，法律能为改革扫除障碍，以其强制力为制度构建提供帮助。

纵观美国政府会计改革的历史可以发现法律在其整个过程中的作用难以估量。

为完善我国的政府会计信息披露，应该首先从制定相关法律法规入手，由于相关制度还不成熟，而法律具有稳定性等特点一旦制定修改难度比较大，可以尝试从制定譬如《政府会计信息公开条例》等行政法规开始，明确规定政府会计信息披露的方式、内容、时限和违法责任，对于信息使用者狭窄的问题，在行政法规中应该明文规定公民和国家机关具有平等的信息获取权利，将信息披露规定为政府的义务，以保证信息披露的及时有效，使公民的知情权能落到实处。

我国于2008年5月1日开始实施《中华人民共和国政府信息公开条例》，虽然在促进政府信息公开方面有一定作用，但其对于“国家秘密”没有准确的界定，致使实践中政府在信息公开时常以此理由搪塞。

为解决政府会计信息披露中出现的类似问题，在《政府会计信息公开条例》中应该对何为涉及“国家秘密”的政府会计信息进行明确的界定，以更好地促进政府会计信息公开。

在条件成熟后，可以尝试制定《政府会计信息公开法》，从行政法规上升为法律，提高其法律位阶使政府会计信息公开得到更好保障。

（二）建立政府会计体系我国现在只有预算会计制度，并没有真正意义上的政府会计体系，改革现行预算会计制度，建立完善的政府会计体系是大势所趋，也是我国预算管理制度改革的需求。

预算会计着重关注的是预算的规划和执行，并不能完整反映政府的整体经济资源状况和实际负债。

为了更好地掌握国家的整体经济运行情况，对于资源和负债都了如指掌，需要尝试建立政府会计体系，将预算会计作为政府会计的一个重要部分。

只有这样才能更好地发挥政府会计的职能和作用，使政府会计信息披露更完整，透明度更高。

（三）会计核算基础的综合运用权责发生制的核算基础有自身的优点，其以应收和应付为标准来计算收入和支出，可以真实反映政府某个会计时段的财务信息，但参看各个国家的政府会计改革经验，都是在考虑自身实际的情况下采取适当的权责发生制，很少有国家在采取权责发生制以后就完全放弃收付实现制，引入权责发生制的国家也有一张“现金流量表”，即是其没有完全放弃收付实现制信息的明证。

在权责发生制和收付实现制两者之间，还存在修正的权责发生制和修正的收付实现制。

权责发生制和收付实现制各有其侧重点，相对于权责发生制，收付实现制也有其自身的优点，并且其并非不能并存，只有将它们结合起来才能真正反映政府财务信息的全貌。

应该在逐步向权责发生制靠近的基础上，针对不同的政府业务活动，灵活综合运用会计核算基础，发挥其各自的优势为我所用，达到全面反映政府财务信息和效率的目的。

（四）建立政府财务报告制度在建立政府会计体系和采取适度的权责发生制核算基础的条件下，应该尝试建立政府财务报告制度。

构建政府财务报告制度是最近讨论比较多的话题，也是急需尝试建立的制度。

现行的政府会计信息披露主要采取公布预决算报告的形式，但由于其主要反映的是预算规划和执行情况，因此无法实现将政府财务整体情况公之于众的目的。

而譬如《政府工作报告》中也有与政府财务有关的信息，但缺乏财务基础知识的人很难将其与政府的财务活动联系起来。

只有在政府会计体系下，采取适度的权责发生制核算基础，建立真正的政府财务报告制度，公布政府整体财务运行状况，才能体现政府受托责任的真实履行情况，增强政府会计信息的透明度，提升公民对政府的信任。

建立政府财务报告制度，在公布经过审计的财务报表的同时，加强对报表的注释，将一些具有专业知识的部分通俗化，使普通民众都能正常理解，同时通过注释将一些抽象报表无法解释清楚的信息详细化，增加报表的信息披露量。

（五）转变政府和民众的观念我国由于长期受封建思想的影响，一方面政府高高在上思想根深蒂固；另一方面民众权利意识比较单薄。

我国是人民民主专政的国家，政府需要牢记的是其管理国家的活动最终目的不是维护自身的统治，而是为了广大民众的幸福最大化，其只是公民权利的受托者，披露政府会计信息只是忠实履行自身义务，不是一种恩赐，并且充分披露会计信息，可以降低行政成本增强民众对政府的信任感，促进社会和谐建设。

很多政府官员唯恐会计信息披露会导致社会失控，不能正确看待信息公开化，需要做的便是通过长期的教育、国家机关的内部惩罚措施及批判的舆论氛围助其转变执政观念。

现在是一个公民权利意识得到发展的时代，但很多公民对自身的政治权利仍陌生，需要广大媒体的帮助，营造一个重视自身政治权利的氛围，并且信息社会中信息就是资源，可以直接转化为财富，鼓励公民强调自身的知情权，不仅是公民财政民主监督的基础，也可以通过政治权利从而间接创造经济利益。

群众的力量是伟大的，只有公民的权利意识提高，重视自身权利的维护，才能从根本上给予政府压力提高政府会计信息的透明度。

（六）加强政府会计信息监督加强政府会计信息监督，保证披露的会计信息的真实性可以从以下两点入手，首先改变我国由审计机关对会计信息进行审计的方式，审计机关作为国家机关与财政部门有千丝万缕的联系必然难以做到完全的中立，借鉴国外的相关经验，由独立的审计机构对政府会计信息进行审计是解决此问题的不二之选。

在实践中，上市公司的财务状况需要受到独立的会计师事务所的审查，可以从中得到启发并在考虑我国实际的基础上，充分发挥社会力量，与社会上存在的优秀审计师事务所签订定向合同，由其进行政府会计的审计工作，同时出台相关的法律规定对审计事务所的行为进行规范，加强社会舆论和公众监督，一旦发现包庇行为，立即废止合作合同，以保证审计工作的中立性。

加强人大对于政府会计信息的审查也是强化监督的方式之一，人大对于政府提交的预决算报告不仅需要延长审查时间以保证质量，更重要的是需要提高人大代表对预决算报告的重视性，人大代表享有人民所赋予的神圣权利，是通过选举出来的人民利益的代表者，因此需要为了人民的权益认真审查预决算报告以了解政府的财务状况，清楚政府是怎样花费纳税人的每一分钱，保证政府会计信息披露的真实性。