从经济适用房到公共廉租房

学术争鸣
本期主题：民生关怀下的公共廉租房
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从经济适用房到公共廉租房
□车春鹂
高汝熹
改革开放以来，我国住房政策经历了由“国家保障—实物分配”向“市场建设”转移、再由“市场供应—货币化分配”到“社会保障”加强的几多轮回，由于收入差距过大，大多数人没法进入“货币化分配”体系，而调控政策成了“空调”，住房矛盾突出，住房问题成为历届“两会”的主题词，“民生问题”也渐渐由“经济议题”趋向“政治议题”。

为保障城市弱势群体的住房权利，维护社会公平和稳定，各地政府纷纷出台了被认同为“以经济适用房、廉租房为主要形式”的城市住房保障制度。

住宅法。

大部分规定是以政策和规章制度体现的，立法层次不高，缺乏长远性和长效机制。

解决全社会的住房问题又是一项长期的工作，最重要的是要加强立法，把住房制度纳入法制化轨道。

另外，随着房改任务的逐渐完成，住房制度改革的重心应逐步转向制定科学的住房发展规划和目标。

通过科学的规划和明确的目标、保障手段等，逐步实现全面建设小康社会的住房发展目标。

目前，大部分地区房改任务工作量较小，编制的住房发展规划缺乏科学性和可持续发展机制，流于形式化，不利于住房制度建设的不断完善和房地产业的持续发展。

在当前住房保障供需突出的形势下，更应加大完善保障性住房的相关法律制度，调整保障性住房相关机制。

特别是做好测算工作，根据本地低收入家庭住房、收入、人口结构状况，编制各类保障性住房的供应比例和供应计划。

（六）完善住房档案信息系统建设，保障供需平衡由于住房档案和收入信息系统不健全，目前在住房保障制度实施过程中，无论是补“砖头”还是补“人头”，都面临无法准确界定住房保障对象的尴尬境地，
从而出现保障供给与实际保障对象错配的问题。

如一些地方虽然制定有公共租赁住房准入标准，但由于无法真正掌握收入和住房状况，无法准确审核保障对象的实际收入，造成了保障供给与保障对象存在一定程度的错配，影响了保障政策的有效性。

住房档案和收入信息系统不健全，既有历史的原因，也有重视、投入不够的原因。

目前基本上还建立住房档案和收入档案，或即在某一时期建立也没有实施动态管理，导致住房保障政策制定缺乏必要的客观依据。

在今后相当长时期内，保障性住房供应将是多种保障方式并存，包括公共租赁房（包括廉租住房）、经济适用住房、限价商品房、发放租金补贴、旧城危房改造以及改善农民工住房条件等多重手段和目标相结合。

随着社会经济的发展和人们收入水平的提高，特别是低收入家庭的住房条件得到大面积改善后，住房供应体系将简化为市场化和保障性两类，其中，保障性住房主要是公共租赁房，即覆盖所有低收入家庭，全部实现租赁补贴的方式。

随着保障性住房的大规模建设，保障性住房短缺的问题将得到有效缓解。

一、我国住房保障政策变迁
1995年国务院提出“安居工程”，直接以成本价向中低收入家庭出售住房，并优先出售给无房户、危房户和住房困难户。

1998年《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（“23号文件”）下发以后，1998年下半年开始停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化，全面推行和不断完善住房公积金制度。

最低收人家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收人家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房。

重点发展经济适用住房（安居工程），加快解决城镇住房困难居民的住房问题。

然而一直以来，廉租房政策推进缓慢，其建设规模也大大滞后于城市发展。

至2005年7月，以《城镇最低收入家庭廉租房申请、审核及退出管理办法》为标志，廉租房得以初步推进。

至此，国家承担的住房保障责任由“经济适用房为主”转到“廉租住房为主”，保障对象虽然由“最低收入家庭”扩大到“低收入家庭”，但“中低收入家庭购买经济适用住房”的“中等收入家庭购买经济适用房”从2003年起却已不复存在。

即所谓中等收入的“夹心层”，即买不起房，也无政策倾斜。

（一）经济适用房的历史沿革
经济适用住房是我国进行房改过程中，为适应新的社会经济形势，由政府推出的新型房产种类，是适合于中低收入家庭承受能力、具有社会保障性质的商品房，是我国政府现阶段解决“住有所居”的主要手段之—。

1998年“23号文件”的出台标志着我国住房制度改革拉开序幕，经济适用房也就此进入我国城市居民的视野。

1998～2002年，经济适用住房在大部分城市成为供应主体，全国平均在20%左右。

2007年8月7日，《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》指出，“城市廉租住房制度建设相对滞后，经济适用住房制度不够完善，政策措施还不配套”。

为此，将1998年的“以城市最低收入家庭为对象”改为“以城市低收入家庭为对象”；扩大了保障面，不过同时也将原来的“增加与发展经济适用住房为主、建设廉租房为辅”，改为了“加快廉租房的建设和规范经济适用住房”，由“居者有屋”转移和过渡到“住有所居”。

2008年11月，在国务院扩大内需、促进经济增长的十项措施中，“加快建设保障性安居工程”列首位。

调控政策的频繁出台，使得经济适用房建设步伐加快。

2008年全国经济适用房新开工9000多万平方米，竣工6000多万平方米。

（二）公共廉租房的历史沿革
住房供应模式经历了由“公共租赁”到“市场出售、市场租赁”再到“建设补助、租房补助”的发展，形成了以市场出售、租房补贴为主的供应方式。

公共廉租房是政府以租金补贴或实物配租的方式，向符合城镇居民最低生活保障标准且住房困难的家庭提供社会保障性质的住房。

1999年建设部颁布了《城镇廉租住房管理办法》，提出由政府实施住房社会保障职能。

2004年3月1日，建设部、民政部等五部委联合发布了《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》，进一步明确了保障对象、保障方式和保障标准。

不过，至2005年底，全国累计用于最低收入家庭住房保障的资金仅为47.4亿元，直到2005年7月7日建设部、民政部联合下发了关于印发《城镇最低收入家庭廉租住房申请、审核及退出管理办法》的通知后，该项工作才得以真正启动并进入持续推进的正确轨道。

2006年6月国务院办公厅转发了建设部等部门《关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》明确提出要加快城镇廉租房制度建设，要加快城镇廉租房制度建设，并稳步扩大廉租房制度覆盖面。

至2007年6月底，全国656个城市中，已有586个城市建立了廉租房制度，占89.3%；2007年计划安排廉租住房资金达到79.4亿元，超过2006年之前廉租住房总额；2008年我国廉租住房建设共投入354亿元，是2007年投入资金的3.7倍。

二、从经济适用房到公共廉租房是住房保障制度改革的必然选择
（一）经济适用房利弊
经济适用房已经走过近十载，政府推出经济适用
房的初衷是为了帮助中低收入家庭解决住房问题。

但从现实情况看，经济适用房的种种弊端越来越引起人们的关注：一是经济适用房并不经济，而且经济适用房项目中的“大户型”、“高档化”现象普遍存在。

这种户型不是中低收入阶层所需要、所能负担得起的，严重背离了建设经济适用房的初衷；二是房屋质量得不到有效的保证；三是经济适用房被定义为商品房的一种，但是同时又含有政府补贴性质，价格双轨制有权者人为制造了较大的“寻租空间”。

与此同时，经济适用房的投资逐年下降，经济适用房占房地产开发量的比例从高峰期的15%、20%衰降到近年的不足5%。

经济适用房制度的根本缺陷在于，忽视了住房的特殊性，政府用于经济适用房的补贴没有转化为应有的房屋产权，导致住房保障资源不能循环累积，使我国住房保障体系长期难以建立。

（二）经济适用房到廉租房的必然
我国的住房供应体系包括市场供应体系和政府保障性供应体系，而保障性供应体系则由经济适用房与廉租房构成。

而在过去的10年中，经济适用房作为解决中低收入者住房的主要手段，而忽视了廉租房制度的建设，这是有其历史必然的。

1998年房改时，国务院发提出经济适用房的建设规模要占总建设规模的70%～80%，成为解决居民住房的主要途径，取代福利分房。

从政策的立意上看，体现了住房制度改革的本质，房地产并未被确立为高利润产业，更多地是成为替代政府财政建房、解决居民居住需求的产业。

但是经过10余年的发展，经济适用房没有发挥意想中的作用，而市场化发展速度极快，快速飙升的房价使住房问题日益突出。

经济适用房由于其保障性与性商品的双重属性，使经济适用房摇摆在商品房和社会保障性质低收入住宅之间的模糊定位中，这使经济适用房从理论到实践都行不通。

理论上，按麦克唐纳德的市场过滤模型原理，如果一个符合经济适用房购买条件的家庭购买了一套经济适用房，在经济条件改善之后，该家庭有了更换住房的需求。

此时，若将经济适用房售出，一方面，目前还没有一个合适的机制对经济适用房的再出售进行控制，该家庭购买时享受到的优惠此时以差价的形式完全获利。

这对于没有享受到经济适用房的人而言显失公平；另一方面，经济适用住房向市场出售后转变为商品房，政府虽增加经济适用房的投资，但社会中经济适用房总数无法增加。

实践上，一方面，由于经济适用房运行机制不规范，导致腐败、经济适用房销售对象错位、不经济等弊端；另一方面，由于利益驱动，经济适用房的比例越来越小，已经不到5%，不能满足数量庞大的中低收入者的需求。

虽然经济适用房在特定历史时期在一定程度上起到了平抑房价的作用，也在房改初期解决了许多中低收入者的住房问题，但面对种种弊端，对经济使用房制度改革已成为必然。

公共廉租房制度由于兼有社会救济、保险、福利的综合特征，正在成为我国社会保障制度的重要组成部分。

大力发展公共廉租房不仅可以满足低收入群体的居住有其所的需求，也可以满足“夹心层”的过渡期需求。

从长期看，廉租房不仅有利于抑制房价，还有利于人才的引进与流动。

应大力发展，把廉租房的覆盖面有目前5%的目标扩大到10%，甚至更高。

三、相关对策建议
无论是从世界各国政府制定中低收入家庭住房政策的背景来看，还是从社会政策本身要解决的问题来看，中低收入家庭的住房困难问题是社会问题，而非经济问题。

依据初次分配追求效率，再分配追求公平的原则，在市场经济中，城市住房保障制度的作用应主要体现在缩小贫富差距上，为社会中的弱势群体提供住房保障，以维护社会稳定和增进社会公平。

从经济适用房到廉租房，反映了我国住房保障政策的变迁，也是改革过程中住房保障制度的必然选择，更是制度的完善。

相对于经济适用房，廉租房在控制房价、社会福利效果、资源节约效果、成本效果、社会公平都有优势。

然而廉租房制度的推广，既需要建立完整透明公开的廉租房经适用房体系，也需要人们观念的改变和户籍管理制度的改革。

（一）改变住房消费观念
从我国现有的经济发展水平来看，也只能是“低
“居有其所”作为社会成员的基本需求，理应列为社会保障的一项重要内容。

基本的住房保障，从某种意义上来说，可以看作是一种公共品，应由政府承担其供给责任。

基本住房保障具有不完全的不可排他性，面向中低收入阶层的“拟公共品”，具有一定限制和一定竞争性的“拥挤类公共品”，政府是其供给主体。

由于基本住房保障是所有社会成员的一项基本权利，所以制度上不可排除被任何社会成员获得。

但可以通过设计这一公共品的供给机制来实现主要针对中低收入阶层供给的目的。

对照现实状况，我国的基本住房保障尚未真正纳入社会保障
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公共廉租房建设中的政府功用
□钟茂初
水平”、“基本”的保障，“安居”只能保障弱势群体“人人有房居所”，而非“人人有其屋”。

我国还是一个发展中国家，政府住房扶助的政策对象只能限于城市弱势群体。

为城市大多数的家庭提供全面住房保障，无论是中央财政还是地方财政都是无力支撑的。

城市住房保障政策本身要解决的是城市弱势群体的居住问题，而城市弱势群体现在已不仅仅只限于有城市户口的中低收入群体，大量城市外来人口正日益成为其主要组成部分，因此，政府和百姓均要转变观念，住房自有不应该成为改革的目标，美国住房自有率才不过
64%，随着经济现代化进程的加快，住房自有是阻碍劳动力流动的因素之一。

（二）改革户籍管理制度
我国现行的户籍管理制度对拥有住房产权起到了推波助澜的作用。

按现行的户籍管理制度，即使户口已落入某城市，但没有住房产权就不能办户口本，而户口与小孩子上幼儿园、上学等系列问题挂钩。

这就迫使租房者有漂泊感，促使其必须拥有自主产权的房子。

在城市土地如此紧张的情况下，最终使政府和
社会的压力都相当大。

因此，应改革现行的户籍管理制度，使租房子与自主产权享有同等待遇。

（三）改革财税分配体制
公共廉租房是目前满足不同群体居住需求的最佳选择，解决城市弱势群体住房问题的最佳选择，保障“人人居有其所”也是政府的公共责任之一，但是各地政府的主动性却不强。

其根源是利益分配，在现行的财税制度下，土地财政是地方政府的重要收入来源。

避开问题的实质———利益分配，不改革现行的财税分配体制，很难满足这一如此庞大的群体的居有其所的需求。

住房保障制度是每个国家都要长期实行的政策，随着时代的发展，住房保障政策也在不断的变化之中，因此不可能奢望有现成的、完美的制度可以照搬，住房保障制度的构建是时代进步要求，也是与时俱进的必然过程。

找准政策的着力点，研究能够平衡各方利益的、操作性强的运作机制，提高政策的执行力度，方能真正实现“居者有其所”的目标。