公共行政管理作业

《公共行政管理》作业1、试述国内外学者关于公共行政、公共管理的解释。

（一）公共行政：国外学者侧重于如何管理的问题，如强调执行法律、实现政治决定的目标、制定并执行公共政策等。

尽管至今还没有可以为多数人所接受的关于公共行政的简明定义，但总地来说，他们主要从五个方面来把握公共行政的定义：（1）是在公共环境中共同合作的群体努力。

（2）包括所有三个部门——行政执行的、立法的、司法的——以及它们的相互作用。

（3）在制定政策方面有重要作用，因此是政治过程的一部分。

（4）明显地不同于私人行政。

（5）在提供社会服务方面，与许多私人团体和个人有密切关系。

以上是一种综合性定义，基本概括了多数国外学者定义中的主要内容。

国内学者侧重于“谁”（主体）管理“什么”（范围）的问题，比如，行政主体包括国家、国家行政部门（机关）、国家政府系统等，行政范围包括国家事务、社会事务、政府事务、社会公共事务、提供公共产品和公共服务等。

国内学者过去一般对“行政”和“公共行政”未作明确区别，统称为“行政”或“行政管理”，目前“公共行政管理”已逐渐成为普遍流行的概念。

公共行政可以概括为国家行政组织或者公共行政组织在宪法和有关法律的规定范围内对国家和社会公共事务的管理活动。

上述定义反映国内外学者研究的侧重点的某些区别，但在研究的基本内容上存在许多共同方面。

（二）公共管理：公共管理和新公共管理理论起源于欧美国家七八十年代后进行的政府改革运动，国外学者对新公共管理的认识可以基本概括为：（1）在公共部门中实施专业化管理，让公共管理者自己管理并且承担责任；（2）确立明确的目标，设定绩效测量标准并且进行严格的绩效测量；（3）特别强调产出控制，对实际成果的重视甚于对过程或程序的关注；（4）打破公共部门中的本位主义，对部门进行撤分和重组，破除单位与单位之间的藩篱；（5）在公共部门中加入竞争机制，降低管理成本，提高服务质量；（6）强调对私人部门管理方法和风格的吸收和运用；（7）强调对资源的有效利用和开发。

目前对于公共管理主要有两种典型的观点：一是把公共管理视为公共行政的一个分支或一部分内容，另一种观点是把二者看作两个相互竞争的范式，认为公共行政代表的一种传统的理论模式，公共管理则代表着一种影响更大、更加适合市场经济特点或者比公共行政的术语更有新意的理论模式。

也有国内学者提出，公共行政和公共管理的研究对象、领域、范畴基本一致，寻求目标也相同，但是在所把握的对象上略有不同。

公共行政是要吸纳公共管理的理论、方法完善自己的体系，公共管理是要弥补、纠正公共行政的缺陷，推陈出新、讲求实效。

两者从广义的定义方面看，其内涵、外延基本是一致的。

2、试述组织理论的演变和发展。

组织理论的演变和发展经历了古典组织理论、新古典组织理论、人道主义组织理论、现代组织理论四个阶段。

组织理论的发展和演变呈现一种由组织的构成特性到组织行为、由静态结构到动态过程、由组织的内部关系到组织的外部联系的发展趋势。

（1）古典组织理论：产生于 19 世纪末 20 世纪初公共行政学的早期研究时期。

特点在于把人看作是机器的附属物，强调的是等级、命令和服从，并且用一种封闭模式的观点来对待组织，忽视了人的因素和环境的作用。

古典组织理论可分为科学管理理论、行政管理理论和官僚制理论三种学派。

①科学管理理论强调效率思想，主张把计划职能同执行职能分开，并提出将整个管理工作划分为许多较小的管理职能，实行职能管理。

主要代表是泰罗、弗兰克〃吉尔布雷斯和莉莲〃吉尔布雷斯。

②行政管理理论主要探讨行政管理的一般职能和原则及其运用问题，认为运用这些原则会使行政管理者的工作有更高的效率。

主要代表是亨利法约尔、卢瑟古利克和林德尔厄威克、詹姆士D穆尼和艾伦巴雷利等。

③官僚制理论主要关心官僚制组织如何活动，引起它们活动的原因及其可能对社会产生什么影响，其研究深入组织内部结构、工作程序、运行个过程等重要问题。

以马克斯韦伯为代表。

（2）新古典组织理论：以古典组织理论为基础，承认等级制的存在，研究权力关系和权威问题，追求组织效率和工作效率的提高，从社会心理方面研究了人的因素和行为对组织及效率的影响，把单向服从的权力关系看做一种双向协作的关系，并以此为基础探讨新的组织模式和管理方法，成为传统的管理理论向发展中的行为科学的管理理论过渡的纽带和环节。

主要代表是玛丽〃帕克〃福菜特、埃尔顿〃梅奥、弗里茨〃罗特利斯伯格和切斯特〃巴纳德。

（3）人道主义组织理论：也叫人本主义组织理论，是以社会心理学及行为科学的理论和研究为主要依据的，把组织中人的社会心理因素、行为动机、工作者个人的工作生活质量、激励方法及效果作为研究的主要内容，其主要代表人物有亚伯拉罕•马斯洛、弗雷德里克•赫茨伯格、道格拉斯•麦格雷戈等，他们的学说主要集中在 50 年代和 60 年代。

人道主义组织理论与古典组织理论、新古典组织理论既有联系又有区别，更加注重于与人际关系、工作满意、工作生活质量、组织的激励措施等有关的社会心理因素的研究。

（4）现代组织理论：只是一种相对的说法，仅作为对20世纪60年代以来组织理论的研究和发展状况的统称。

主要可概括出权变组织理论、系统组织理论、组织发展理论三种类型。

①权变组织理论主要研究组织结构及各种组织特性与组织的技术条件、环境因素的变量关系，认为合理的组织结构和组织设计必须以具体的环境、条件为前提和依据。

②系统组织理论把组织作为一种开放的社会技术系统进行研究，试图将一般系统论的观点同信息论、控制论等新的理论和方法结合起来，从“开放系统”的角度研究组织及其管理。

其基本观点与权变组织理论有密切联系。

③组织发展理论主要从动态过程研究组织系统的发展和变革，试图通过对组织的现行活动方式进行适当干预以适应环境和内部变化，提高组织效率，而这种干预建立在行为科学的基础上。

自20世纪60年代中期以来，对公共组织和社区开发领域的影响正在迅速发展。

3、公共政策如何合法化？为什么？公共政策只有经过合法化的过程才能得到社会确认。

从而成为各级组织和个人普遍遵守、执行的基本规定和指导准则。

政策合法化的过程是使各种拟议中的政策方案获得合法地位，具有社会权威性和约束性的过程，它包括政策法律化、政策法规化和政策社会化三个方面。

这三个方面的相互结合使公共政策体系成为一个有机的整体。

因为：（1）政策法律化是公共政策取得合法地位，具有社会强制力的重要途径，主要是在国家立法机关的权力和活动范围内进行。

当某些政策性的议案或提案经过立法机关的立法程序成为正式的法律规定时，意味着以法律形式正式颁布这些公共政策，并用整个国家的暴力机关作为执行这些政策的保证。

（2）政策法规化是政策合法化的重要过程之一，是使公共政策成为具有某种法律效力的社会规范的过程，主要是在政府的活动范围内而不是在立法机关的活动范围内进行的。

政策法规化的过程是政府通过制订行政法规，推行各种政策进行管理的过程。

包括：行政法规、授权立法或委任立法、职权立法。

（3）政策社会化是公共政策成为人们普遍遵循的非法律化的社会规范的过程。

在一个法制化的社会中，约束人们行为的并不仅仅是法律规范，思想文化、伦理道德方面的规范也起着很重要的作用。

4、行政执行中易出现的问题。

在行政执行过程中，由于体制、政策规定、机构、人员素质等各种因素的影响，常会出现各种各样的问题影响行政执行工作及其效果，一般有以下几种：（1）政策失调：各级国家立法机关通过的法律、各级行政机关制定的法规、规章及政策规定出现矛盾、冲突和混乱。

（2）目标转移：中央政府制定的政策目标在各级政府层层传达贯彻的过程中逐渐淡化、偏离和走样。

（3）自定政策：下级政府和下级机构利用中央政府和上级政府授予的权力，借机推行某些自行制定的无合法依据的政策。

（4）腐败行为：公务员或行政人员在行政执行过程中以权谋私、违法乱纪的行为，其表现多种多样，包括：贪污、行贿受贿、滥用权力、横行不法、营私舞弊、监守自盗、挥霍公款、假公济私等。

（5）结构紊乱：在行政执行活动中，由于机构设臵不当、权责关系混乱、办事程序繁琐、工作职能重叠或规章制度不明确等产生的各种问题，例如机构臃肿、政出多门、互相推诿、办事拖拉、公文旅行、人浮于事、权责不符等。

（6）控制不当：中央政府与地方政府或上级政府与下级和各种机构之间的隶属关系和权力分配方面存在的问题，有控制过度和控制过松两种。

（7）机制失衡：公共行政组织或国家行政机关在行政执行过程中由于缺少制衡机制不能适当地行使权力。

（8）执行不力：在行政执行活动中，具体的行政工作软弱无力或具体的公共行政人员办事不力。

（9）角色错位：各级国家行政机关在行政执行活动中出现的越位、错位、缺位现象。

5、行政决策概述。

（一）行政决策的含义与特点行政决策是决策的一种类型，只存在于行政领域，是指行政人员依照政策和法律为实现某种较重要的行政目标做出行动决定的过程。

强调以下几个方面：（1）适用范围限定在公共行政组织或国家行政组织的职权范围内。

（2）主体是行政人员，特别是行政领导者。

（3）行政人员不能任意作出决策，必须依据既定政策和法律。

（4）并非所有行政人员作出所有决定的过程都属于行政决策，行政决策是在为实现较重要的行政目标是进行的。

根据上述定义，行政决策具有下列特点：（1）目的性。

有明确的行政目标。

（2）强制性。

有一定的法律效力。

（3）政策性。

有合理的政策和法律依据。

（4）选性，有可供选择的多种方案。

（5）社会性。

对社会公共事务和地方公共事务有十分重要的影响。

（6）非营利性。

以管理社会公共事务而不是以营利为目的。

（二）行政决策和政策制定的区别一般说来，高层次的行政决策可以看作一种政策制定过程，例如中央政府进行的政策法规化过程。

但并不是所有的行政决策都是政策制定过程，较低层次的行政决策实际上可以看作一种政策执行过程。

行政决策和政策制定主要有下列区别：（1）范围不同。

行政决策主要是在公共行政组织或国家行政机关的职权范围内进行的，而政策制定的范围除此之外还涉及到立法机关和政党活动的广泛领域。

（2）主体不同。

行政决策的主体主要是行政人员，而政策制定的主体主要是政党领袖、国会议员和高级行政人员等。

（3）层次不同。

行政决策一般是由各级行政人员进行的，在高层、中层和基层的行政组织或行政机关中都有行政决策的过程，而政策制定过程一般只在立法机关、行政机关和政党的较高层次中进行。

（4）结果不同.行政决策的结果不仅包括各种原则性、政策性的规定，还包括许多具有可操作性的计划方案、行动方案或具体的行政措施，而政策制定的结果主要是具有指导作用的法律、法令、政治决议、政策规定等。

（三）行政决策和行政执行的关系任何行政执行活动都是从行政决策开始的，有了一定的行动方案之后才相应采取行动。

各级政府也是通过逐级决策的形式将上级规定层层下达贯彻执行的。