在义务教育阶段建立教育公务员制度的思考

中国教育报/2009年/2月/12日/第001版
在义务教育阶段建立教育公务员制度的思考
北京师范大学劳凯声
一、我国教师法律地位的沿革及不同观点
从建国开始，教师曾长期被定位为国家干部，其权益由国家保障，并接受国家的指导监督。

从20世纪90年代初开始，我国酝酿建立公务员制度，由此带来的问题是如何为1000多万教师定位。

根据1993年《中华人民共和国教师法》的规定，公民在取得教师资格证书并获得教师职位后，其身份就是履行教育教学职责的专业人员。

《教师法》同时还规定“学校和其他教育机构应当逐步实行教师聘任制。

教师的聘任应当遵循双方地位平等的原则，由学校和教师签订聘任合同，明确规定双方的权利、义务和责任”。

这意味着教师与政府之间的纵向型行政法律关系已经转化为性质不同的横向型民事法律关系。

教师法律地位的变迁引发了法律调节以及教育管理上的一系列问题，从而引起人们对教师法律地位的争论。

争论的焦点主要集中在如下两点：即在新的制度框架下如何认识和界定教师的职业性质，以及如何保证教师社会经济地位得到切实的提高。

二、若干国家有关教师法律地位的规定及其启示
从世界各国相关法律看，对于公立中小学教师法律地位的规定大致有以下3种类型：
（一）公务员。

德国、法国、日本等大陆法系国家，一般都把公立中小学教师定位为公务员或者教育公务员。

（二）公务雇员。

英国、美国、加拿大、澳大利亚等英美法系国家一般都把公立中小学教师定位为公务雇员。

（三）雇员。

新西兰等少数国家把公立中小学教师定位为雇员。

教师由校长聘任，但由政府支付工资。

由于法律传统和政治体制的不同，世界各国对于教师法律地位的规定各有不同。

大陆法系国家的教师与政府构成的是比较典型的行政法律关系，英美法系国家的教师与政府构成的法律关系则具有某种程度的雇佣法律关系性质。

但一般来说都强调教师职业的公务性质，强调政府与教师的法律关系，并把对教师的管理纳入到了政府的管理职能之中。

这是一个有益的启示。

三、建立义务教育学校教师公务员制度的必要性分析
第一，由于义务教育学校教师是国家教育责任的具体担当者，教育本身所具有的公共产品属性需要通过教师的工作才能得以实现，因此教师职责具有公务性质。

《教师法》第三条所规定的教师的教育教学职责，其相当一部分内容都是由国家通过法律、政策予以规定，而不是在学校和教师的合意性基础上协议产生的。

把教师纳入公务员队伍，明确教师的权利义务及其教育教学职责所具有的公务性质，有利于强化政府对教师的管理，提高教师队伍的素质，还可以为教师定期、合理交流，实现优质教师资源共享及教育均衡发展提供法律与制度基础。

第二，义务教育学校是由国家设置的、通过公共财政维持的公共服务机构，因此国家就是义务教育服务的直接提供者。

2006年6月修订的《中华人民共和国义务教育法》第二条明确规定了义务教育的这一国家责任，即由国家提供义务教育的全额拨款、举办义务教育学校，向社会免费提供义务教育服务，而义务教育学校则不能再向学生收取学、杂费。

可以说，《义务教育法》规定的国家责任已经从法律上剥夺了义务教育学校作为法人应具有的权利，义务教育学校实际上已不再具备法人的成立要件，不具有与教师签订聘任合同的权利能力。

因此，为了保证国家教育目的和教育标准的实现，义务教育学校与教师之间的法律关系应更强调纵向的法律性质，体现国家的义务教育责任。

第三，教师肩负着重要的社会使命，承载着全社会的期望。

作为一个教师，就应默默耕耘，甘为人梯，这是任何一个时代教师永恒不变的使命。

为此，教师职业应该具有崇高的社会地位，享有较高的社会待遇。

把教师定位为公务员有利于提高其社会经济地位，吸引优秀人才从教。

第四，保护和扶助学生，这是教师职业区别于其他任何一种职业的特征。

物的生产可以有次品或废品，可以回炉，但教育的结果则具有唯一性和不可重复性，因此绝不容许出现次品、废品。

为此教师职业应有严格的职业道德标准及其监督机制。

把教师定位为公务员有利于加强对教师职业道德的监督，提高教师的职业道德素养。

第五，把义务教育学校教师定位为公务员，可以有效地落实有关教师工资、福利待遇方面的政策，有利于稳定中小学尤其是农村中小学的教师队伍，促进我国基础教育事业的发展。

第六，义务教育学校的办学经费主要来源于政府拨款，教师工资基本由政府财政提供，把公立中小学教师纳入公务员体系，不改变现行的国家财政拨款办法，不会对国家财政造成很大压力。

不过，教师活动的这种公务性与公务员的公务活动相比也有一定的区别。

教师的职业活动除了公务性外还会表现出一种专业的性质。

公务性质和专业性质并存是教师职业的重要特征。

四、初步结论
教师的法律地位问题不仅在教育系统，而且在全社会都是一个根本性的，可能会产生连锁反应的大问题，因此如何定性并建立相应的制度对义务教育学校教师队伍建设将产生深远的影响。

从改革的角度看，解决这一问题可以有如下两种不同的构想：一种是规定为公务员、准公务员或公职人员，这种做法更多地强调教师职业的公务性质。

另一种是规定为劳动者，这种做法更多地强调教师的专业性质。

为了体现义务教育学校教师职业的公务性质，落实国家的教育责任，我们认为第一种构想更符合中国教育的实际情况。

可以有三种不同的政策选择。

第一种选择：把义务教育学校教师纳入公务员队伍
从《教师法》的各项具体规定看，教师职业是基本符合《公务员法》规定的。

如果教师职业纳入公务员队伍中，根据该法关于公务员职位分类制度的规定，可以将其纳入公务员职位类别中的专业技术类，亦可根据教师的职位特殊性，增设为一类单独的职位类别。

《教师法》第三条虽然对教师职业做了“专业人员”的定位，但同时强调了教师职业所具有的双重性质，即专业性和公务性。

由此可见这一规定并未排除把教师定位为公务员的必要性和可能性，把教师定位为公务员，在法理上并无不妥之处，不会有大的制度上的冲突。

第二种选择：建立教育公务员制度
由于《公务员法》并没有把教师规定为国家公务员，因此直接将教师纳入公务员队伍的做法可能会面临立法上的困难。

如果上述设想一时难以实现，则可以考虑以《公务员法》为依据，通过立法直接建立独立的教育公务员制度，这同样是一种现实可行的做法。

建立教育公务员制度可以在保持教师职业公务性的同时兼顾其专业性的特征，充分体现教育工作和教师职业的特点，并根据我国教师管理中实际存在的现状和问题提出完整的解决方案。

教育公务员制度的基本功能在于规范和调整政府与教师之间的关系，保证教师职业公务性质的实现。

建立单独的教育公务员制度，可以兼顾教育教学活动的公务性和专业性，有利于保持教师队伍的连续性和稳定性，有利于建立一支具有良好素质、结构合理、相对稳定的教师队伍。

在现行制度框架下建立独立的教育公务员制度已经具备一定的基础。

因为现行有关教师的政策和法律制度，在参照公务员有关规定的基础上，实际上已形成了一套包括教师人事、工资和福利待遇等在内的、具有公法特征的制度，这是一套系统的、带有典型的人事制度特征的管理制度。

因此把教师纳入公务员制度不需对现行制度做大的调整。

而且已有的一些规定与现行的公务员制度具有制度上的衔接性,是建立独立的教育公务员制度的体制基础。

建立独立的教育公务员制度是重大的制度创新，不仅需要制定新法，而且需要对现行的《教育法》、《教师法》和《义务教育法》的相关条款进行修订，因此涉及的工作量可能较大，也较艰巨。

第三种选择：把教师纳入到国家工作人员范畴
就现实情况而言，无论是将教师纳入公务员队伍，或是建立独立的教育公务员制度，都会面对无法回避的立法难题。

为保证教师职业的公务性质，如果近期内还难以把教师直接纳入公务员队伍或建立独立的教育公务员制度，教育政策和立法仍应积极推动确立教师的国家工作人员身份，而不应将教师定位为普通劳动者或自由职业者。

把教师定位为国家工作人员在现行法律体系中已具备条件。

不过，由于与国家工作人员相关的法律制度尚未建立，因此这一方案对于保障教师权益的作用可能有限。