最新古德诺的政治—行政二分法
“行政二分法”资料汇整
“行政二分法”资料汇整目录一、政治行政二分法及其对我国行政学研究的启示二、古德诺的政治与行政对政治与行政二分法的再认识三、浅谈政治与行政二分法四、古德诺政治与行政二分法浅析五、从二分走向整合政治与行政二分法的反思与超越政治行政二分法及其对我国行政学研究的启示在行政学领域，政治行政二分法是一种重要的理论模型，它对行政学研究有着深远的影响。
本文将探讨政治行政二分法的概念、起源、发展及其对我国行政学研究的启示。
政治行政二分法是指将政治与行政两个领域分开研究，认为政治领域主要国家权力的争夺与运用，而行政领域则负责执行政策与日常管理。
这种理论模型认为政治与行政之间存在明显的区别，政治领域主要权力、利益和政策制定，而行政领域则更加注重执行和效率。
政治行政二分法起源于19世纪末20世纪初的美国，当时美国政府面临着管理危机和公众对政府效率的质疑。
政治学家和行政学家开始政府管理和政策制定的问题，并提出了政治行政二分法的理论。
该理论旨在将政治与行政分开，使政府能够更加高效地运转，提高公共服务的水平。
随着时间的推移，政治行政二分法逐渐得到了完善和发展。
学者们对该理论进行了深入研究，提出了许多有价值的观点和理论。
例如，古德诺尔（Goodnow）认为政治与行政之间存在明确的职责分工，政治家主要负责制定政策和监督行政，而行政官员则负责执行政策和管理日常事务。
政治行政二分法对我国行政学研究具有重要的启示意义。
该理论模型为我们提供了一个理解政府运作和公共管理的有效框架。
通过将政治与行政分开研究，我们可以更加深入地了解这两个领域的本质和特点，更好地把握政府运作的规律。
政治行政二分法提醒我们在研究行政学时要充分考虑政治与行政之间的关系。
尽管这两个领域在理论上被分开，但在实际运作中它们是相互、相互影响的。
因此，在研究行政学时，我们需要政治与行政之间的关系，考虑政治因素对行政决策和执行的影响。
政治行政二分法还为我们提供了改进政府管理和提高公共服务质量的思路。
浅谈古德诺的政治行政二分化及其对我国的启示（推荐5篇）
浅谈古德诺的政治行政二分化及其对我国的启示（推荐5篇）第一篇：浅谈古德诺的政治行政二分化及其对我国的启示浅谈古德诺的政治行政二分化及其对我国的启示摘要：在西方政治与行政一直都是一个悬而未决的实践和理论问题，自1887年威尔逊提出了政治与行政分离的二分化以及古德诺在政治与行政中对政治与行政二分化进一步的阐述与发挥，形成了关于“政治—行政二分化”的典范，从而为建立系统的行政学奠定了理论基础。
本文从不同的角度，全面的阐述了政治与行政二分化的地位极其对我国的启示。
关键词：政治与行政二分化启示1887年威尔逊《行政学研究》一问的发表，标志者行政学作为一门独立的学科开始建立，威尔逊在这篇文章中提出了著名的政治与行政二分化，使得政治与行政的关系成为一直以来学界立论的基本问题之一，把政治与行政区别开来，被认为是行政学研究的开山之作，威尔逊也因此被誉为行政学的鼻祖和奠基人。
然而，威尔逊提出的这个理论并不完善，尤其是对政治学和行政学的划分依然不是很清晰。
在这基础上古德诺在政治与行政中进一步就政治与行政的不同作用加以区别。
古德诺认为在所有国家的政府体制中都存在两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达和国家意志的执行。
而这两种功能就是政治与行政，政治是政策的功能或国家意志的表达，而行政功能则是政策的执行或国家意志的执行。
古德诺虽然进一步提出了政治与行政分立，然而，实际的政府需要要求国家的意志表达和国家意志的执行必须保持协调一致，如果国家的意志表达和意志执行之间出现不协调那么就会导致政治的瘫痪，所以为了实现国家意志的表达与国家意志的执行之间的协调，表达国家意志的机关和执行国家意志的机关，二者之间必须有一方牺牲其独立性。
这有牺牲一方的独立性才可以实现政府的协调，也只有这有，真实的国家意志才可以成为大家普遍遵守的实际行为准则。
在《政治与行政》一书中，古德诺只有在第一章《国家的主要功能》中论述了政治与行政的分立，而在其余的九章中都用来论述政治与行政分立的条件下，如何使政治与行政协调发展的问题，古德诺在理论上论证了政治与行政的协调发展，在结论上论证了政治对行政的控制，也从现实层面论证了不同国家特定的行政体制，政府体制，政党体制下，如何具体用这一理论。
第2章古德诺的政治—行政二分法-副本
第2章古德诺的政治—行政二分法-副本第2章古德诺的政治—行政二分法一、对政治—行政二分法的进一步阐释古德诺在政治—行政二分法问题上的重要贡献不是在于他率先提出了政治—行政二分法，而是在于他对政治—行政二分法所做的进一步阐释，从而为其后来所提出的一些具有独创性的公共行政管理学思想奠定了基础。
古德诺之所以提出应将政治与行政相对地“二分”开，其目的是为了引出政府机构之间的分工不可能像政府两种功能之间的划分那样来得一清二楚。
在古德诺看来，把每一种功能分派给一个分立的机构去行使是不可能的。
这不仅因为政府权力的行使无法明确地分配，而且还因为随着政府体制的发展，政府的这两种主要功能趋向于分化成一些次要的和从属的功能。
古德诺反复强调的主线就是：政治与行政必须以某种方式取得协调。
二、政治对行政的适度控制是政治与行政实现协调的重要基础古德诺认为，协调的基础是政治必须对行政取得某种形式的控制。
这种控制是通过法定制度达到的，有时则是由法外途径实现的。
古德诺在认识到政治必须对行政实施控制的同时，也注意到这种控制有一定的限度，仅仅强调政治对行政的控制是有危险的，因为这种控制一旦超过某种限度，就不仅会妨害有效的行政执行功能，而且还会损害建立这一控制的目的。
因此，一方面，为了保证国家意志的执行，政治必须对行政进行控制；另一方面，为了保证政府的民治性和行政的高效率，又不能允许这种控制超出其所要实现的合理目的。
由此可见，问题的关键是要找出政治对行政的这种必不可少的控制的恰当限度，以真正地实现政治和行政的协调。
三、行政的适度集权化是政治与行政实现协调的必要途径古德诺认为，协调不仅取决于政治对行政的适度控制问题，而且还取决于行政权力的必要集中问题。
古德诺认为，行政分权，特别是中央和地方的分权，造成了行政力量统一性的破坏，导致了政治与行政的失调，从而使国家意志的执行出现了问题。
“任何国家意志的表达，在表达机关对执行机关没有控制的情况下都是一句空话”。
古德诺的政治行政两分法思想
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古德诺的政治与行政两分法
4、在美国政治与行政协调的独特道路：法外调节 美国的法定政府（三权分立与制衡）达不到政治对行 政的适度控制以及行政适度集权的要求 美国依靠的是政党调节来保持政府体制的稳定与协调
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古德诺的政治与行政两分法
5、美国加强民主和效率协调的主攻方向：政府体制改革 变革美国行政分权的体制 将政党制度纳入法制化轨道，使之成为法内制度， 对其行为进行规范和约束，以使其更加负起责任。 同时，更多地采用公民投票之方法。
古德诺的政治与行政两分法
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古德诺的政治与行政两分法
一、古德诺生平与著述
1859-1939：美国著名的政治学家、行政学家和法学家。 1900年《政治与行政》。
提出了政治与行政二分法思想。 《比较行政学》 1914年《共和与君主论》
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古德诺的政治与行政两分法
二、古德诺主要思想内容
1、对政治－行政两分法的进一步阐释 政治与行政是两种不同的政府功能 “政治”——国家意志的表达； “行政”——国家意志的执行 这种功能的区分是理论上而不是现实上的 这两种功能必须以某种方式取得协调。
注意点放在影响行政变革的政府制度上，而没有真正地深 入到行政管理内部的那些技术性细节上去
总结：行政学研究在古德诺、威尔逊等行政学创立起这里 ，仅仅只是完成了一个起步，它的深入、全面、系统的展
开则是他们之后的下一代的课题。
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附：思考问题
古德诺的政治与行政两分法
政治-行政二分法的含义？政治指什么？行政指什么？ 古德诺关注的重点问题是什么？ 古德诺行政学思想中体现了何种价值目标？ 古德诺在〈政治与行政〉一书中的主要观点是什么？ 今天应如何认识看待古德诺这些行政学观点（协调、适度
古德诺的_政治_与_行政_对政治与行政二分法的再认识
维尔认为威尔逊和古德诺等人确实尽其可能地抨 击了纯粹分权学说，认为其在知识上无法辩解且在实 践上无法运作。但他们的著作还可视为一种热情的努 力，既重新解释先前的立宪主义，以保护他的许多价 值，办法是将先前的立宪主义纳入一种现实且现代的 政府哲学。这些人没有一个人主张绝对主义。他们的 著作几乎不可避免的成为对权力划分以及统一问题的 重新阐述。 # 6 % （)$76）维尔认为威尔逊虽诉诸 ’ 崇拜 ( 英国 的政府模式，但其意并非要推进一个立法至上的纲领， 而是要强化执行权并在国会和执行部门之间恢复那种 在他看来已失落的平衡。这种失落的平衡就是威尔逊 在其《国会制政府》中对美国宪法在实践中的状况的一 种表述。既他 ’ 威尔逊 ( 认为美国的国会已经进入了行 政管理的枝节之中，已把政府的一切实质性权力握在 手中，并已上升到了支配那些所谓的同等部门的地位。既 所有的有效权力都被集中到了代议机关中了。# 6 % 威 （)$7"） 尔逊认为在美国，分立执行机关和立法机关意在保证 政府各部门的独立，而实际上却导致了他们的各自孤 立。美国宪法对权力的分配导致了不符责任并使得国
第2章古德诺的政治——行政2
控制幅度（依次逐减）
行政首脑
执行性官员
司法、准司法、统计、 司法、准司法、统计、半科学
之二：行政的适度 适度集权化 之二：行政的适度集权化
中央和地方的分权， 中央和地方的分权，破坏了行政的统 一性
联邦政府
地方政府
美国各级政府的数目
国家 州 县 市 乡镇 学区 特区 总计 1 50 3043 19279 16656 14422 31555 85006
三、美国走向政治与行政协调的 独特道路——法外调节 独特道路 法外调节
1、美国政府体制：分权体系 、美国政府体制： 横向分权： 横向分权：政府 法院 国会 纵向分权： 纵向分权：中央 地方
2、美国的调节方式： 、美国的调节方式：
政党
1、 立法机构 2、 执行机构 政党
中央行政 地方行政
四、美国加强民主和效率协调的 主攻方向—政府体制的改革 主攻方向 政府体制的改革
章古德诺的政治——行政二 第2章古德诺的政治 章古德诺的政治 行政二 分法
对政治——行 一、 对政治 行 政二分法的进一步阐 释 1、政府有两种功能： 、政府有两种功能： 国家意志的表达（ 国家意志的表达（政 治）和国家意志的执 行政） 行（行政）
国家功 内容 能 政治
机构
关系
协调
行政
国家意 立法机 国家意志若得 对行 不到执行， 不到执行，就 政适 志的表 构 是一张空文 达 度控 制 与政治不相干， 国家意 司法机 与政治不相干， 行政 志的执 构和政 因为包括半科 适度 行 府 学、准司法等 集权 活动 化
思考题与参考书
评析威尔逊与古德诺行政学思想的联系与 区别。 区别。 参考书： 参考书： 古德诺： 政治与行政》 华夏出版社， 古德诺：《政治与行政》，华夏出版社， 1987年出版。 年出版。 年出版
第二章 古德诺政治与行政二分理论
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论述： 论述： 为什么分权原则的极端形式不 能作为任何政治组织的基础？ 能作为任何政治组织的基础？ 分析思路： 分析思路： 先答极端分权原则的观点， 先答极端分权原则的观点，再 说分权原则的极端形式不能作为任 何政治组织的基础的原因。 何政治组织的基础的原因。
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（二）政治要对行政适度控制 1、政治要对行政控制的必要性。 、政治要对行政控制的必要性。 实际政治的需要要求国家意志的表达与 执行之间协调一致。表达出来的国家意志得 执行之间协调一致。 不到执行， 不到执行，或执行一种歪曲国家意志的行为 准则，代表国家意志的法律就是一纸空文， 准则，代表国家意志的法律就是一纸空文， 政治就会瘫痪。 政治就会瘫痪。 民治政府要求执行机构必须服从表达机 构。 （P14） ） 2、控制的目的是政治与行政的协调。 、控制的目的是政治与行政的协调。 控制是为了帮助把一种表达了的国家意 控制是为了帮助把一种表达了的国家意 志变成一种真正的行为准侧。 志变成一种真正的行为准侧。
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二、古德诺政治与行政二分理论的主要内容 （一）政治与行政在政府机构之间的 功能分工是相对的 在所有的政府体制中都存在着两种主 要的或基本的政府功能， 要的或基本的政府功能，即国家意志的表 达和国家意志的执行。 达和国家意志的执行。在所有的国家中也 都存在着分立的机关， 都存在着分立的机关，每个分立的机关都 用它们的大部分时间行使两种功能中的一 这两种功能就是：政治与行政（ 种。这两种功能就是：政治与行政（p1213）政治与政策或国家意志的表达相关； ）政治与政策或国家意志的表达相关； 行政则与这些政策的执行相关。（p10） 行政则与这些政策的执行相关。 ）
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一、古德诺政治与行政二分理论提出的背景 （一）政治与行政关系失调 美国的政体是总统制， 美国的政体是总统制，议会与总统 均由民选产生， 均由民选产生，立法机关对行政机关的控 制力比较弱。 制力比较弱。而高度分权的联邦制又使中 央和州的政策难以在地方有效贯彻执行。 央和州的政策难以在地方有效贯彻执行。 政治与行政》p71） （《政治与行政》p71） （二）文官制度改革的需要 1883年文官制度改革 年文官制度改革， 1883年文官制度改革，竞争考试代 替政党分肥制， 替政党分肥制，大批低级政府官员不受党 派控制。但是， 派控制。但是，行政中立的原则还没有确 文官制度的理论基础不牢。（p65） 。（p65 立，文官制度的理论基础不牢。（p65）
古德诺对政治与行政二法的理解
古德诺对政治与行政二法的理解
古德诺（Frank Goodnow）是美国政治学家，他对政治与行政二法的理解可以简述为：
政治法是指制定和执行政策的过程和策略，包括决策、协商、表决等过程和与政策相关的规则和程序。
行政法则是指有关行政机构行使公共权力的规则和程序，包括行政程序、行政职权的行使和行政管理的原则等。
古德诺认为，政治法与行政法是相互独立的，尽管它们在某些方面存在重叠的关系。
政治决策是一个政治过程，涉及到政治理念、权力分配、公共利益等因素，而行政机构则是政治决策实施的执行者，需要遵循行政法规定的程序和职权范围。
政治决策制定的时候需要考虑到行政实施的可行性，而行政实施需要遵循政治决策的指导方针。
因此，古德诺强调政治与行政的分离，认为政治家应该制定政策，而行政官员应该执行政策，两者不宜混淆。
这一理念在现代民主政治中被广泛应用，成为了政治和行政权力分立的基础。
政治行政二分法
政治行政二分法：一般认为是威尔逊首先提出，后经过古德诺的发挥。
但他们并没有详细的论述过这个理论具体包含的内容，仅仅对这一理论提出了一个供后人研究的假设。
严格来说威尔逊，只是提出了政治和行政相分离的看法，并不是这一理论本身。
古德诺认为政治与行政二分包括： 1、政府的职能可以分为政治职能和行政职能，即国家意志的表达和国家意志的执行，也就是“政治”和“行政”。
2、政府机构之间的分工不可能象政府职能分工一样明晰，因此“政治”与“行政”必须在某种程度上达到调适。
3、行政更多地表现为一些事务性、程序性和可操作性的具体事务。
4、行政官员对于民选官员负责并执行民选官员的意志。
在价值上要保持中立。
行政应该以追求效率为前提.当代著名行政史学家德怀特·沃尔多说：“公共行政的核心问题乃是政治与行政的关系问题。
”政治—行政二分法，自行政学创立120多年来，一直都是行政学的开篇第一讲。
但正如欧文·休斯所言“要对政治与行政，或政策与行政进行严格的区分永远都是不现实的”①，历代行政学者对于政治与行政的关系并不完全认同威尔逊在1887年提出的观点，大致可分为四个时期，即威尔逊与古德诺的创设时期、沃尔多的批判研究时期、弗雷德里克森的突破时期、登哈特夫妇的超越时期。
这些批判、突破与超越并不代表政治—行政二分法的失效或过时，而是反映了行政学发展的回复性。
一、威尔逊与古德诺的创设1887年，美国政治学教授伍德罗·威尔逊[Woodrow Wilson]在《政治学季刊》上发表《行政学研究》一文，标志着行政学的诞生。
“政治—行政二分”是威尔逊的核心观点，也是行政学研究的根本假设，有着深厚的思想渊源与社会背景。
早在22年前，德国宪政学家冯·斯坦因就发表了七卷《行政学》，从行政法的角度对政治和行政作了一定程度的划分。
斯坦因认为“政治是国家这一人格主体有组织的意志，行政是国家主体的依据意志的活动”，“政治规定行政的权限，但是行政的内容并不来源于政治”，主张将行政组织、行政行为和行政法规作为行政研究的内容。
古德诺是如何系统论证政治—行政二分法的-
古德诺是如何系统论证政治—行政二分法的- 篇一:古德诺政治与行政二分法古德诺的政治行政二分法摘要:政行二分思想发展过程中，古德诺继续威尔逊之后，对政行二分理论进行系统的阐述并提出了他的政治与行政协调发展理论，结合当时的历史时代背景与实践，从而分析古德诺的思想在行政学学科上的历史意义。
关键词:政行二分;政行协调;历史独创性在古德诺所处的时代中，政治与行政二分的思想并不是什么新鲜的提法。
特别是在行政学研究较为发达的德国，斯坦因就曾指出，宪政是主体有组织的轮廓，但行政的内容却不是来自宪政。
而在古德诺之前素有“行政学之父”的美国第28届总统威尔逊更是吸收他国有关研究行政的理论思想基础并且明确提出要把政治与行政区分开来，将行政学建立作为一门独立学科。
然而，对于政治与行政二分做出系统的阐释的还是只有古德诺，他的政行二分思想的独创性主要表现在以下四个方面:1(1)提出了政行二分思想的经典表述，把政行分开的必要性与民治政府、西方文官制度的历史背景结合在一起考虑。
古德诺在《政治与行政》的第一章“国家的主要功能”中就明确地指出了:“作为政治实体的国家的行为，既存在于对表达其意志所必需的活动中，也存在于对执行其意志所必需的活动中。
”所以我们可以知道，在所有的政府体制中，都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达和国家意志的执行，古德诺把这两种功能分别称之为“政治”与“行政”。
这一表述成为他的政行二分思想的核心理论基础。
并且，古德诺认为，政治与行政的分开是必要的。
为了证明这一点，首先，他提出了民治政府的概念，民治政府实际上指的是多党制的政治体制。
其次，政治与行政的分开与文官制度发展相互促进。
(2)扬弃了“三分法”，采取两分的手法使行政机构权利得到扩张。
为了进一步阐述政行二分的思想，古德诺对孟德斯鸠的“三分法”做了分析。
他认为，孟德斯鸠在《论法的精神》中提出的将政府权力三分为立法，行政和司法的观点，是有其存在的理论依据的。
浅析古德诺“政治与行政”二分法
浅析古德诺“政治与行政”二分法行政管理的思想古而有之，对于行政管理与政治的关系，一直是学术界悬而未决的争论的问题。
通过阅读古德诺的《政治与行政》一书，本文发现古德诺对于政治与行政二者关系的阐述，并不像大家所说的那样把二者对立起来，而是通过政治与行政的协调来实现行政管理的民主与高效。
标签：政治与行政二分法；关系一、古德诺的“政治与行政”二分法在政治学科和行政管理学科领域中，“政治与行政”二分法一般认为最先是由美国的威尔逊提出的，古德诺不但继承了威尔逊的二分法的观点，而且还对这个理论作了更深入的研究与拓展。
古德诺在《政治与行政》的书中这样写道：“所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，国家意志的表达和国家意志执行功能。
在所有的国家中也存在着分立的机关，每个分立的机关都用它们的大部分时间行使着两种功能中的一种。
这两种功能分别就是：政治与行政。
”可见，在著作的论述中古德诺使用了“主要的或基本的”的修饰词语，这可以充分表明，“古德诺的二分法”并不像“威尔逊的二分法”那样“泾渭分明”。
他认为“政治与行政”并不是“泾渭分明”、绝对对立和绝对分离的。
所以，对于国家设置的各个分立机关，“每个分立的机关都用它们的大部分时间行使着两种功能中的一种”，但是并不意味着在这“大部分时间”之外的时间，不存在一个分立机关行使另一个分立机关职能的可能性。
所以说，古德诺继承了威尔逊的二分法，但是他并不是盲目地认同，他也发展了理论。
二、《政治与行政》的核心：协调政治与行政的关系虽然说，我们清楚地意识到“政治与行政”应该分开，但是在现实生活中，以执行国家意识为主的国家机关常常会在活动执行的过程中必然地履行一些表达国家意志的職能；而以表达国家意志为主的国家机关也会出现制约或是干预执行国家意志机关的活动。
如我国，各级人民政府可以说是我国国家意志的执行机关，各级人民代表大会则是国家意志的表达机关。
但是由于人民代表大会是权力机关，产生了其他的国家机关，因而由其产生的其他国家机关都要对人民代表大会负责，作为行政机关的政府自然也不能例外。
古德诺与政治行政二分法
行政1003班 曹友
弗兰克﹒J﹒古德诺
1859～1939
1859 年1月18日生于纽约市布鲁克林 1879年美国阿默斯特学院获得文学学士学 位和文学硕士学位（1887年） 1882年哥伦比亚大学获得法学学士学位 1883～1914 年在哥伦比亚大学教授法律， 1903～1905年成为美国政治学会学会第一 任主席 。 1900 年参加起草了《纽约市宪章》。 1911～1912 年任美国 W.H. 塔夫脱总统的 节约与效率委员会委员 。 1913 年曾到北京任中国政府的法律顾问， 1915年发表《共和与君主论》，认为共和 制度不适宜中国，为袁世凯的复辟制造 舆论 1914～1929 年任约翰· 霍普金斯大学校长， 1939年11月15日卒于巴尔的摩。 主要著作:《比较行政法》（1893年）《市 政问题》（1897年）《美国行政法院则》 （1905年）《政治与行政》（1900年）
古德诺与威尔逊思想的比较
（1）任何政府在结构上与功能上都存在相似性，具 有共同规律可循； （2）行政与政治相关联，但又不同于政治，行政应 部分受控于政治；
（3）尽管政治与行政功能分化十分明显，但将其严 格区分是十分困难的； （4）都主张加强行政集权来建立高效率的政府
不同点
a对行政范畴的定义不同。古德诺认为行政作为国 家意志的执行，还包括司法；行政机关是政府中 最明显的部分，行政是国家在个别和细微事项方 面的活动。 b古德诺注重对政治行政关系的协调，注重研究行 政如何避免受政治的过度控制;威尔逊注重对行政 研究方法、行政执行以及如何通过政府管理来提 高效率的认证。 c最大的不同:古德诺认为“政治—行政”二分法渗 透了西方社会传统和工业时代当时的价值诉求— 民主与效率；威尔逊却认为，民主和效率是相矛 盾的，是行政学成为一个学科的原因之一。
政治行政二分法
政治行政二分法：一般认为是威尔逊首先提出，后经过古德诺的发挥。
但他们并没有详细的论述过这个理论具体包含的内容，仅仅对这一理论提出了一个供后人研究的假设。
严格来说威尔逊，只是提出了政治和行政相分离的看法，并不是这一理论本身。
古德诺认为政治与行政二分包括： 1、政府的职能可以分为政治职能和行政职能，即国家意志的表达和国家意志的执行，也就是“政治”和“行政”。
2、政府机构之间的分工不可能象政府职能分工一样明晰，因此“政治”与“行政”必须在某种程度上达到调适。
3、行政更多地表现为一些事务性、程序性和可操作性的具体事务。
4、行政官员对于民选官员负责并执行民选官员的意志。
在价值上要保持中立。
行政应该以追求效率为前提.当代著名行政史学家德怀特·沃尔多说：“公共行政的核心问题乃是政治与行政的关系问题。
”政治—行政二分法，自行政学创立120多年来，一直都是行政学的开篇第一讲。
但正如欧文·休斯所言“要对政治与行政，或政策与行政进行严格的区分永远都是不现实的”①，历代行政学者对于政治与行政的关系并不完全认同威尔逊在1887年提出的观点，大致可分为四个时期，即威尔逊与古德诺的创设时期、沃尔多的批判研究时期、弗雷德里克森的突破时期、登哈特夫妇的超越时期。
这些批判、突破与超越并不代表政治—行政二分法的失效或过时，而是反映了行政学发展的回复性。
一、威尔逊与古德诺的创设1887年，美国政治学教授伍德罗·威尔逊[Woodrow Wilson]在《政治学季刊》上发表《行政学研究》一文，标志着行政学的诞生。
“政治—行政二分”是威尔逊的核心观点，也是行政学研究的根本假设，有着深厚的思想渊源与社会背景。
早在22年前，德国宪政学家冯·斯坦因就发表了七卷《行政学》，从行政法的角度对政治和行政作了一定程度的划分。
斯坦因认为“政治是国家这一人格主体有组织的意志，行政是国家主体的依据意志的活动”，“政治规定行政的权限，但是行政的内容并不来源于政治”，主张将行政组织、行政行为和行政法规作为行政研究的内容。
古德诺 政治行政二分法
古德诺生于1859年，是著名的政治家，行政学家和法学家。
他于1900年出版了具有划时代意义的名著《政治与行政》一书。
他在书中对威尔逊提出的政治-行政二分法做出了进一步阐释和发挥。
由于受时代的影响，他并没有吧自己的注意力集中在行政部门的具体事务上，而是高屋建瓴地分析了行政有效开展所涉及的外部环境。
在他的观点中，他根据当时美国的国情具体阐述了5个问题。
一、对政治-行政二分法的进一步阐释。
他认为，国家意志的表达与执行，即政治与行政不能完全分立，应该互相协调统一。
二、政治对行政的适度控制。
政治行政的协调统一的基础便是政治对行政的适度控制，如果没有控制，有条有理的政府是不可能存在的，但这个控制一定要适度，以充分实现其合理的目的。
三、行政的适度集权化。
在协调一致的道路上，在当时没过的政治权利过度分权，这样要执行协调发展相对困难，也对今后发展不利。
应当摈弃“集权”的极端贬义含义，实行适当集权，如此，不仅有利于政治-行政的协调发展，也有利于美国政治的发展。
四、法外调解。
虽然当时的美国体质并没有使适度控制和必要集中又得以成长和发展的基础，但也基本保持协调。
靠的是法定体制外的协调—政党。
五、政治体制改革。
古德诺认为有必要对政党的行为作出规范，将其吸收进法律以内，加以管束，从而改变政治体制。
古德诺对威尔逊的政治-行政二分法做了进一步阐释，理解，提出了自己对当时的美国体制，美国政治的独到见解，在创立时期的西方政治学术中有一定的影响。
但是，他只是把注意点放在影响行政变革的政治制度上，斌没有真正深入在行政管理内部的细节上去，这也是为大学说中的瑕疵之处。
第二章 古德诺的政治--行政二分法
•“分权原则的极端形式不能作为 任何具体政治组织的基础。因为 这一原则要求存在分立的政府机 构，每个机构只限于行使一种被 分开了的政府功能。然而，实际 政治的需要要求国家意志的表达 与执行之间协调一致。”
古德诺反复强调：“政治与行政必须
以某种形式取得协调。”
（二）走向协调的道路之一：政治对行政 的适度控制 • 政治与行政取得协调的基础是：政治对行 政进行适度控制。
• 中央与地方的这种分权，造成了行 政力量统一性的破坏，从而使国家 意志的执行出现了问题。 • 在国家与地方政治共同体之间存在 冲突的问题上，自治的地方政府倾 向于牺牲国家利益……
• 古德诺认为，地方不受控制，它就 会脱离国家（或州）从而使整体走 向分裂。
• “因为只有行政在一定程度上被 集权化了，才能达到政治和行政 功能之间必要的协调”，“因此， 应该鼓励行政集权的趋势，而不 是阻碍它的发展”。 • “我们必须坚持这种集权……不 管是从行政效率的观点看，还是 从民治政府本身的存在看，坚持 这一点都是必要的。”
• 古德诺驳斥了孟德斯鸠“机构分立”的观点， 认为政府机构之间的分工不可能象政府两种功 能之间的划分那样来得一清二楚，实际政治的 需要要求国家意志的表达与执行之间协调一致。
古德诺认为，政府机关与政府功能的关系并 不是一一对应的。
•“以执行国家意志为主要功能的政府机关，经常地， 事实 上是通常地，又被赋予表达国家意志的具体细节的职责…… 以表达国家意志为主要职责的机关，通常又有权用某种方式 控制以执行国家意志为主要职责的机关对国家意志的执行。” 很显然，将一种功能分派给一种机构去行使是不可能的，政 治与行政职能是相互交叉的。” •“把每一种功能分派给一个分立的机构 去行驶是不可能的。这不仅因为政府权 力的行使无法明确地分配，而且还因为 随着政府体制的发展，政府的这两种主 要功能趋向于分化成一些次要的和从属 的功能。”
《西方行政学说》第二章 古德诺的政治--行政二分法
试题1：古德诺认为，（）是国家意志的执行。
正确答案是：行政试题2：古德诺的行政学研究和威尔逊的研究有着相当一致的地方，他也是站在（）利益一边，主张公共行政权力的集中。
正确答案是：中小资产阶级试题3：（）是政治与行政实现协调的必要途径。
正确答案是：行政的适度集权化试题4：古德诺发现，美国政府体制得以顺利运行所必不可少的“适度控制”和“必要行政集权”全来自于一种法定体制外的调节功能，即（）。
正确答案是：政党试题5：在古德诺看来，更经常地借助于（）的方法，将会给减少政党目前必须从事的工作带来有利的影响，从而使政党对人民更加负责。
正确答案是：公民投票试题6：在把政党由法外引进法内来的问题上，古德诺竭力主张要明确政党在政府体制中的地位，把它置于（）的管理之下，从而使它摆脱受少数人控制和操纵的局面。
正确答案是：民主化, 法制化试题7：在古德诺看来，政党的哪些特质保证了美国政府体制的稳定与协调？（）正确答案是：政党本身的统一性, 党员对党的忠诚试题8：在古德诺看来，（）的分权，造成了行政力量统一性的破坏，从而使国家意志的执行出现了问题。
正确答案是：中央与地方试题9：古德诺把行政功能从内部作了划分，包括有（）。
正确答案是：执行功能, 司法功能, 准司法功能试题10：在古德诺看来，即使地方的自治权受到破坏，地方仍会积极的执行中央的意志以保证国家的统一。
（）正确答案是：“错”。
试题11：古德诺对政治与行政二分法表现出的兴趣，主要已不是在于政治与行政的协调，而是在于二者的分离。
（）正确答案是“错”。
试题12：古德诺在政治—行政二分法问题上的重要贡献就在于他率先提出了政治—行政二分法。
（）正确答案是“错”。
试题13：古德诺由于受到时代的影响，没有把自己的主要注意力集中在行政管理部门的具体事务上。
（）正确答案是“对”。
试题14：美国三权分立的制度架构和联邦制的国家结构形式足以保证其政治体制的稳定与协调，不再需要其他的组织或制度的存在（）。
古德诺的政治行政两分法思想
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古德诺的政治与行政两分法
2、政治与行政协调的道路之一：政治对行政的适度控制 政治必须取得对行政的某种形式的控制 这种控制必须适度——以不妨碍有效的行政执行功能 为限度
只控制行政能力中狭义的执行性机构 通过控制这种机构的高层官员（政治性任命官员）
即可。
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古德诺的政治与行政两分法
3、政治与行政协调的道路之二：行政的适度集权 地方分权导致国家意志屈从于地方利益 地方不受控制会使整体走向分裂 中央政府应加强立法来控制（限制）地方权力 结论：为取得效率以及保证民主，行政集权是必须的
古德诺的政治与行政两分法
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古德诺的政治与行政两分法
一、古德诺生平与著述
1859-1939：美国著名的政治学家、行政学家和法学家。 1900年《政治与行政》。
提出了政治与行政二分法思想。 《比较行政学》 1914年《共和与君主论》
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古德诺的政治与行政两分法
二、古德诺主要思想内容
1、对政治－行政两分法的进一步阐释 政治与行政是两种不同的政府功能 “政治”——国家意志的表达； “行政”——国家意志的执行 这种功能的区分是理论上而不是现实上的 这两种功能必须以某种方式取得协调。
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古德诺的政治与行政两分法
4、在美国政治与行政协调的独特道路：法外调节 国的法定政府（三权分立与制衡）达不到政治对行 政的适度控制以及行政适度集权的要求 美国依靠的是政党调节来保持政府体制的稳定与协调
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古德诺的政治与行政两分法
5、美国加强民主和效率协调的主攻方向：政府体制改革 变革美国行政分权的体制 将政党制度纳入法制化轨道，使之成为法内制度， 对其行为进行规范和约束，以使其更加负起责任。 同时，更多地采用公民投票之方法。
政治与行政二分法.doc
读《政治与行政二分法》有感一、古德诺阐述的政治与行政二分法1、政治与行政的功能从分析国家的主要功能出发，古德诺指出作为政治实体的国家的行为，既存在于对表达其意志所必需的活动中，也存在于对执行其意志所必需的活动中。
所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能，无论政府体制之间的差异如何。
在所有的国家中也都存在着分立的机关，每个分立的机关都用它们的大部分时间行使着两种功能中的一种。
这两种功能就是：政治与行政。
古德诺认为，政治的功能主要于对国家意志的表达有关，它不仅涉及到决定谁最根本地，谁其次地和谁代理地表达国家意志等国家主权和政府体制问题，还与决定采取何种方式表达国家意志有关；其次又与国家意志的执行有关。
因此政治的功能包括制宪、立法、政府官员选举，以及对国家意志执行功能的控制。
执行国家意志的功能古德诺称之为行政。
在他看来，行政既是司法的，又是政府的。
由于立法机关不可能把所有的国家意志都表达得非常清楚而不会产生争议，而这种必然会产生的争议又必须在执行之前得到解决。
因此，为了方便起见，国家意志的解释权通常被委托给某种多少独立于立法的机关，这种机关通常被称作司法机构，而司法机构的这种非立法活动通常就叫做司法行政。
古德诺把司法方面以外的行政功能叫做政府行政，并将政府行政功能细分为三种：一种是行政的准司法功能，这种功能存在于司法与政府行政之间的分界线上，其职能与司法行政功能相似；第二种功能是执行功能，其职能就是执行已表达出来的国家意志，即法律；第三种功能是统计和半科学的功能，其职能主要是从事行政技术性工作。
古德诺还进一步将行政执行功能区分为高层行政执行功能和具体的行政执行功能两种。
而进行这种区分是为了说明政治与行政分开的可操作性。
古德诺认为，政治应该对高层行政功能有较多控制，而对具体行政则应少控制，以利于提高行政效率。
2、政治与行政的协调古德诺在阐释了这两种功能并在两者之间做出区分的同时，进一步对政治——行政二分法加以论述。
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2、第一次指明了这样一个道理：政治与行政是两种 不同的功能，但这种区分只是是纯理论上的，而不可能是 实践性的。“实际政治的需要却要求国家意志的表达与执 行之间协调一致，不能被截然分开并分别委以给不同机关； 而且这两种功能之间必须取得某种协调”。
在古德诺看来，这种分权虽然有其可取的一面，但也 存在许多不可忽视的弊端。他认为，中央与地方的这种分 权，造成了行政力量统一性的破坏，地方不受控制，它就 会脱离国家（或州）从而使整体走向分裂。
为避免分裂，古德诺认为便只有通过行政权的集中这 个唯一的途径。他认为，传统上人们对集权的担忧和恐惧 其实是受到了误导，是没有根据的。
古德诺的政治—行政二分 法
二、主要思想内容
古德诺的行政学思想主要体现在其著作《政治与 行政》中。在该书中，古德诺通过对国家行政与政治、 法律、政党的相互关系；行政与立法、司法的相互关 系；中央与地方的关系以及行政功能与体制的关系等 一系列重大理论问题的考察与分析，比较系统地阐述 了他的行政学思想。该书奠定了他在行政学研究上的 不朽地位，对后世的行政学研究产生了深远的影响。
古德诺还认为取得行政的效率以及保证民主，行政集 权都是必要的。
3、在美国政治与行政协调的独特道路：法外调节
古德诺指出了走向协调的两条必由之路：即政治对行政 的适度控制和行政权的必要集中。然而，美国宪法规定，国 家意志的主要体现者即立法机构不可能直接控制行政机构的 领袖，使得联邦行政权力和地方行政割裂开来而失去统一性。
古德诺并没有把自己的主要注意力集中在行政部 门的具体事务上，而是分析了行政有效展开所涉及到 的外部环境问题，在总体上关注如何才能即实现民主 治理（政府的民治性），又提高政府行政管理的效率。 民主与效率要兼顾，而其认为方法是政治与行政的协 调，并指出了政治与行政协调的几条具体途径。
（一）对政治—行政二分法的进一步阐释
正是由于政党本身的统一性和党员对党的忠诚，美国政 治体制的设计者给后人的巨大难题才得以顺利解决。这实际 是古德诺对美国一百多年来奉为神圣不可动摇、作为政府体 制基础的分权制衡理论进行的深刻反思。
4、美国加强民主和效率协调的主攻方向：政府体 制的改革
古德诺认为，由于政党在美国政府体制中具有如此 重大的作用，因此必须使美国的政府体制作出某些改革。
古德诺以提出政治—行政二分法而闻名。古德诺舍弃 了的立法、行政、司法三分的政治学传统，对威尔逊提出 的政治—行政二分法作了进一步的阐释和发挥。提出所有 政府体制中都存在着两种主要或基本的政府功能：“政 治”——国家意志的表达，也即政策的决定 ；“行政”— —国家意志的执行，也是政策的执行。
古德诺对行政学的贡献并不在于他提出的这个“政治— 行政”两分法本身有什么新意。其贡献在于：他通过对 ‘政治—行政’二分法的进一步阐释：
2、政治与行政协调的道路之二：行政的适度集权
古德诺认为，协调不仅取决于政治对行政的适度控制， 而且还取决于行政权力的必要集中。
美国是将“分权”理论精神贯彻得最为彻底的国家， 它不仅将国家作了横向的划分，使立法、行政、司法三种 权力相互分立，相互制约，而且还使中央与地方分权—— 联邦制与地方一定程度的自治。
与行政协调的基础。
控制方法：A、通过法定制度达到的，如：英 国内阁必须对议会负责；B、通过法外途径——如 政党体制——实现的。如美国，这种控制就是由政 党来完成。
（2）政治对行政的控制必须有一定的限度
古德诺认识到，“政治”对“行政”的控制必须有一 定的限度。因为这种控制一旦超过某种限度，就不仅会妨 碍有效的行政执行功能，而且还会损害建立这一控制的目 的。
4、为了适应分解政治问题，从而使政党对人民的 意志更负责任的需要，政府体制应该采取的另一项改革 措施就是“更加经常地使用公民投票的方法”。
三、简要评价
1、在威尔逊政治—行政二分法的基础上作了进一步
如何保持这种恰当的控制限度呢？古德诺的答案并不 复杂。他把行政功能从内部再作了划分，包括有执行功能、 司法功能、准司法功能（如课税、具体规划、选举等）、 统计能和半科学化功能（如专利事务管理，地质勘查管 理等）。
他认为政治对行政的控制应当限于对狭义的执行性 机构进行，其他诸如司法、准司法、统计和半科学性质的 政府机构都应该保持自己的独立性，而不受政治影响。执 行性官员（只需最高级官员，即政治性任命官员）从属于 政治，保证政治对行政的控制，他们随政党而进退，其余 的行政应该是不受政治影响的常任文官，以保证行政的效 率。只有如此，真正的民治政府和有效的行政管理才能得 到。
1、应该将所有的行政执行权集中到一个行政长官 手中，从而使政党能通过一次选举胜利而担负起全部责 任来。这实际上要求所形成的政党都是较为强大的全国 性政党。
2、文官制度的实行，实际上是对政党行政的一种 限定，它不但保证了行政效率，而且也保证了政治对行 政控制的适度。
3、主张要明确政党在政府体制中的地位，把它置 于民主化、法制化的管理之下，从而使它摆脱受少数人 控制和操纵的局面。
（二）对政治与行政应如何协调的途径的探讨
古德诺的真正兴趣，主要不是“政治”与“行 政”的分离，而是它们二者的协调。这也就是他在 《政治与行政》一书中所反复强调的主线。
1、政治与行政协调的道路之一：政治对行政 的适度控制
（1）政治必须取得对行政的某种程度的控制 他认为，政治对行政的某种形式的控制是政治
但美国的政府体制仍然基本上保持了稳定和协调，它们 依靠的是什么呢？古德诺对此进行了仔细的分析，结果发现 这种协调来自一种法定体制外的调节功能，这就是政党。
古德诺发现，政党问题虽然在美国法定体制之内没有丝 毫地位，但通过政党对立法机构成员和执行机构成员的挑选， 通过政党对中央行政官员和地方行政官员的挑选，而恢复了 被法定体制所阻止的国家行政系统的大一统性质，建立起一 种必要的行政集权。