(法律法规课件)中国农业水资源保护的法律调控

中国农业水资源保护的法律调控关键词: 中国；农业水资源；法律调控内容提要: 中国是农业大国，农业是国民经济的基础。

是占人类四分之一人口的泱泱大国生存的先决条件，而水是农业的命脉，是农业生产、经济发展和环境改善不可取代的极为宝贵的自然资源，是维系农业生产的支撑。

没有水就没有农业。

中国能以占世界8%的耕地养活占全球22%的人口，其根本条件之一就是有40%的耕地是灌溉农田以及在灌溉条件下的农作物多熟制，使中国在世界创造了奇迹。

但中国的基本国情是水资源短缺，水灾害频繁，水资源总量虽居世界第六位。

可人均占有量仅为世界人均占有量的1/4，在世界排第110位，已经被联合国列为13个贫水国家之一，也是农业水资源短缺的国家之一。

中国农业用水占用水总量的70%，是水资源开发利用的大户。

近二十多年来,中国实行改革开放，随着人口的增加，国民经济的高速发展及工业化、城市化进度的加快，城市与农村、工业与农业争水的矛盾及天灾人祸造成的农业水资源严重缺失，已使中华民族到了最危险的时侯。

有专家预测，21世纪水资源短缺对我国农业和农业经济发展的制约作用可能超过耕地资源，成为制约农业和农村经济稳定发展、危及我国粮食安全、生态安全，国民生存的心腹之患。

面对日益严峻的水资源危与农业水资源短缺的挑战，尽管中国政府已采取多种措施进行调控、治理，但由于“以经济建设为中心”指导思想的偏差，“软环保与经济发展硬指标的冲撞”，“运动式的治污、治水”，使本来就已十分脆弱的农业水资源雪上加霜。

笔者认为：保护好我们赖以生存的农业水资源、积极采取多种手段及应对措施应对挑战，是摆在中国政府及国民面前的重大课题。

本文针对水资源对人类的挑战及中国农业水资源的现状，农业水资源法律调控及存在的问题进行较为深层次的分析，在借鉴国外农业水资源法律调控经验的基础上，提出了完善中国农业水资源法律调控的设想及措施。

随着社会经济的发展和世界人口的剧增，农业水资源短缺是世界上许多国家和地区所共同面临的问题。

全球农业水资源供需矛盾突出，这不仅影响到各国社会、经济和环境的可持续发展，危机各国的粮食安全，而且因为农业水资源纠纷的大量产生，危及社会安定与秩序。

目前，世界和中国已经认识到农业水资源保护的重要性。

一、中国农业水资源现状、存在的问题及成因（一）中国农业水资源现状我国是全球十三个人均、亩均水资源占有量严重短缺、贫乏的国家之一，世界人均水资源占有量为12900立方米，我国不到这个数字的1/4，是美国的1/5，日本的1/2，加拿大的1/50。

在全球范围内，约耗水量的70%用于农田灌溉，各国经济中农业灌溉的重要性，往往是左右水量分配的最有力因素，特别是世界灌溉面积增加，有1/3用于粮食生产，其中第三世界有大量耕地，被开发水源的80%-90%用于灌溉。

我国是农业大国，水是农业的命脉。

目前，我国农业用水比例最大，灌溉面积占耕地面积的比例最高。

每年农业用水量为3800亿-4000亿立方米，占全国用水总量的70.4%。

是水资源利用的大户，但耕地平均摊水量只有世界平均数的3/4。

据专家预测，2010年我国水供给缺口为1000亿立方米，2020年将缺水2300亿立方米。

而到2030年左右，我国人口将达到16亿高峰，为了满足生存所需的衣食，农业用水量将增长到6650亿立方米。

与此同时，人口的增长和社会的发展对水资源的需求总量迅速增加，水资源供需矛盾将更加突出，在总量有限的条件下，农业用水势必减少。

对于我国农业水资源来说，不仅是短缺，更为严峻的是今后的农业用水量只能是零增长，甚至是负增长。

由此可见，中国农业水资源供需矛盾尖锐，将成为制约中国农业发展的瓶颈。

（二）中国农业水资源存在的主要问题1、农业水资源分布不合理且浪费严重在我国农业水资源总体短缺的情况下，其分布呈现出区域间和季节间的巨大不均衡，与人口、耕地资源的分布不相匹配，绝大部分分布在南方，而作为重要农业种植区的北方，人均占有的水资源非常少。

北方地区人口数量和耕地面积分别占全国的52%和70% ，但水资源分配额仅占全国的24 %。

以黑龙江省为例，该省是农业大省，人均占有水量为2086立方米，比全国人均水量要低600多立方米，在松嫩平原的某些市县，亩均水量不足400立方米，人均水量不到1500立方米。

由于农业用水超过了水资源量的极限，河水断流、地下水位下降，人畜饮水困难。

我国在水资源紧缺的同时，还存在着严重的用水浪费现象，:农业用水占用水总量的70%左右，，但灌溉用水有效利用率仅有25%-40%。

农业长期采用粗放型灌溉方式，灌溉水量超过农作物生产所需要水量的1/3甚至1倍以上，浪费严重。

我国农业灌溉平均每亩用水488立方米，农灌用水利用系数仅为0.43，而许多国家已达到0.7-0.8，每年灌溉用水量约3800多亿立方米，有效利用率仅有40%-50%，而许多发达国家已达到70%-80%。

在我国西北干旱半干旱地区，缺水程度比全国平均严重，而且水资源的使用效率是全国三大地区中最低的、最短缺的资源，并遭到了最大的浪费。

东北的黑龙江，农业水资源短缺与粗放低效利用的状况并存，而农业水资源粗放低效利用，又加剧了农业水资源短缺程度，造成水资源浪费。

黑龙江省农业灌溉用水占社会用水量的70%，而农田灌溉水的有效利用率多数只有40%左右，一些农业发达省份已达到70%-80%，相差一倍多。

2、天灾、洪涝、干旱造成农业水资源的损失严重我国土地面积大，各地气候不一，是洪涝干旱频发且又严重身受其害的国家，南方经常洪涝成灾，北方却常年干旱。

洪水灾害就其危险程度而言，位列各类自然灾害之首，全国5 亿多亩耕地面临着洪水灾害的威胁。

据统计，每年因洪涝灾害造成的损失在100亿元以上。

从1990年以来，国家每年对防洪的投入都在200亿元左右。

全国洪水灾害的累积损失已超过一万亿元，相当于同期国家财政收入的五分之一。

根据国家防总2005年10月公布的防汛情况，2005年，全国农作物受灾面积16171千公顷，成灾面积94千公顷，直接经济损失1558亿元。

中国干旱的频发，已威胁到粮食安全的可持续发展。

据统计，仅今年前七个月，全国耕地受旱面积1.4亿亩，（多年同期受旱面积1.24亿亩），其中作物受害面积1.3亿亩，（重旱4700万亩），有588万人、470万头大牲畜，因干旱发生饮水困难。

这已成为农业生产发展的主要限制因素。

3、农业水资源污染严重中国的水污染十分严重，世界银行2001年发展报告列举的世界污染最严重的20个城市中，中国就占了16个。

据有关部门对全国13.46万公里河流和322座水库进行的水质评价，近40%的河水受到了严重污染。

全国七大水系412个监测断面中，劣Ｖ类的水占27.9%，即近1/3用于农业灌溉的水质都不合格。

截止到2005年，我国水体的70%以上已遭到污染，造成的损失约占当年GDP的40%左右，水环境污染使中国的发展成本比世界平均水平高7%。

自2005年松花江事件以来，我国共发生130多起水污染事故，平均每两至三天便发生一起与水有关的污染事故。

目前，我国的水污染已出现由支流向主干延伸；由城市向农村蔓延；由地表水向地下水渗透；由陆地向沿海扩张的发展趋势。

利用污水灌溉是我国农田污染的主要污染源，这致使水污染日益严重。

以黑龙江省为例，目前，该省工业污水排放量每年约为10亿立方米，大部分污水未经处理直接排入江河，又被灌溉到农田里。

另外，还有来自农业自身的污染。

长期以来，由于在农业生产中不合理地或过量地施用化肥和化学农药，也造成了对农业水资源的污染。

4、水土流失面积大我国是世界上水土流失最严重的国家之一，截止到2005年，全国共有水土流失面积356万平方公里，占国土总面积的37%。

东北黑土区水土流失面积27.5万平方公里，占总土面积的26.8% 。

由于水土流失导致的土地沙化严重，目前全国已有168.9万平方公里的土地沙化，其中116万平方公里仅靠现有技术难以治理，90多万平方公里的土地正处于明显的沙化过程。

我国水土流失范围广，而且主要是坡耕地，降低了土地生产力，使粮食欠产严重。

5、水生态破坏加剧由于人类不合理的水资源利用，特别是过度开发利用水资源、地下水资源、生产与生活造成的水污染等，给水生态系统带来了巨大的压力。

国际公认的流域水资源利用率警戒线为30%-40%，而我国大部分的水资源利用率已经超过该警戒线，如淮河为60%，黄河为62%，辽河为65%。

水资源的过度开发利用使水生态系统面临着严峻的挑战，大多数城镇因工业、生活水排放和农业面源污染超过了当地水系生态自我修复的临界点，不仅引发了大量的水生物种的消失，而且导致蓝藻爆发，使水质不断恶化。

由此可见，我国农业水资源在数量和质量方面都存在着严重的问题，农业水资源的严峻形势，是由我国水资源的自然条件和利用现状造成的，必须采取有效措施，否则将严重危及我国的农业生产和粮食安全。

（三）中国农业水资源危机的原因我国农业水资源方面出现的问题，有经济发展和社会生活方面的诸多因素，人类不合理的开发、利用造成了水资源的巨大破坏和浪费，受到了自然界的报复。

但法制不健全、管理不到位亦是其重要因素。

1、水资源保护缺乏法制的强力支撑我国水资源保护法制建设始于上世纪七十年代，水资源立法工作也随着经济发展和社会的进步加快了步伐。

但由于历史原因，现行有关水资源保护方面的法律法规带有浓厚的“以经济建设为中心”的色彩，不能满足社会发展对于水资源保护的需要。

第一，水资源保护法律体系不健全我国有关水资源保护的法律主要有；环境保护法、水法、农业法、水污染防治法、水土保持法、防洪法等法律和有关水环境保护方面的法规、规章。

不可否认，这些水资源保护的法律法规在保护农业水资源方面起到了一定的作用，但作为农业大国，占全国用水总量70%的农业水资源保护却没有专门的立法。

从表面上看，这些法律对农业水资源的开发、利用和保护都做了规定，但却没有突出其重要地位，且内容过于抽象、宽泛、甚至空白，没有体现对农业水资源的特殊规定和保护。

如：现行水污染防治法中对农业水污染的立法是空白，《水污染防治法》有关水污染防治的立法原则和制度创设是以城市为中心，立法是为了维护在城市居住的人对清洁水体的需求而制定的。

其制定基础、适用对象和实施的条件与形式都主要是针对城市中的企业和城市中的居民。

该法没有将广大村镇、乡村和村镇企业、乡村企业的水环境问题考虑进去，没有规定适应于村镇建设、乡村和乡村企业水污染防治的法律制度及其实施手段和形式；对农村生活和禽畜养殖污水等问题上缺乏相应的规定和管理制度，对有关农村水污染的法律责任也未做规定。

再如，由于水法并没有规定水行政执法的程序，这样就必然造成水行政执法中的程序缺失和执行困难。

第二，有关涉农的水法律之间关系不清，严重失序上述几部主要的涉农水法律，都是由全国人大常委会制定，具有同等法律效力。