制度经济学视域下官僚制形成机制探微

第１０卷第１０期２０１２年５月淮海工学院学报（人文社会科学版）Ｊｏｕｒｎａｌ　ｏｆ　Ｈｕａｉｈａｉ　Ｉｎｓｔｉｔｕｔｅ　ｏｆ　Ｔｅｃｈｎｏｌｏｇｙ（Ｈｕｍａｎｉｔｉｅｓ　＆Ｓｏｃｉａｌ　Ｓｃｉｅｎｃｅｓ　Ｅｄｉｔｉｏｎ）Ｖｏｌ．１０　Ｎｏ．１０Ｍａｙ　２０１２ ＤＯＩ：１０．３９６９／ｊ．ｉｓｓｎ．２０９５－３３３Ｘ．２０１２．１０．０２９制度经济学视域下官僚制形成机制探微＊朱德威（华南师范大学政治与行政学院，广东广州　５１０６３１）摘　要：官僚制是韦伯的重要管理思想之一，对管理学以及相关领域的发展影响巨大，了解官僚制形成机制对把握当下中国管理发展路向具有重要意义。

从制度经济学的角度考察可知，在社会经济大发展、社会大分工的背景下，人们喜欢追逐交易成本最低的制度形态，而官僚制正是各种管理制度形态充分竞争后的最优选择。

关键词：制度经济学；官僚制；形成机制；交易成本；社会分工中图分类号：Ｃ９３－０６ 文献标识码：Ａ 文章编号：２０９５－３３３Ｘ（２０１２）１０－００９８－０３ 官僚制又称“科层制”（ｂｕｒｅａｕｃｒａｃｙ），是指一种权力依职能和职位进行分工和分层、以规则为主线的管理方式和组织体系。

官僚制对整个社会组织形态和管理的影响巨大，所以学界对其也是极为关注。

从其诞生的那一刻起，关于官僚制管理的争论就一直没有中断过，但是这些争论或者研究却似乎总是忽视了官僚制的形成机制这一问题，就是韦伯本人也没有深究这个问题［１］。

对官僚制形成机制问题的研究有利于更加深入地阐述官僚制的特征和运作模式，而且也可以对是否应该超越官僚制、官僚制能否超越这些问题做出较为合理的解释。

基于制度经济学维度考察官僚制形成机制问题，笔者认为：官僚制并不是一个完全人为设置的制度形态，其制度形态符合“优胜劣汰”的法则，符合节约交易成本的原则，是经济选择的必然结果。

一、官僚制理论概述正如学者们业已指出的那样，官僚制并不是由韦伯本人首次提出的，而且其理论基础也并不完全源于韦伯的理论体系。

在产业革命时期，早期官僚制就曾被用来组织和指导企业的生产经营管理活动，尔后，韦伯于２０世纪初对其进行了总结并提出了系统化的理性官僚制理论，从而奠定了现代管理与组织理论的基础。

根据韦伯的阐释，官僚制组织具有“专门化、等级制、规则化、非人格化、技术化以及公、私分明化六大特征”［２］。

正是由于这六大特征，在工业革命后的社会化大生产及其工业组织管理中，官僚制发挥了重大作用，其最重要的原因就在于其适应了社会化大生产下现代企业和一切大型社会组织管理复杂化的需要，否定了传统的封建管理模式，最终同自由竞争的市场经济、完备的理性法律和适应社会变化的崭新伦理原则一起推动了社会的不断进步。

而官僚制的六个特征又和制度经济学中降低交易成本的制度原则暗合，这是本文所要研究的主要问题。

二、官僚制与社会分工首先，社会分工带来制度化要求。

随着人类社会的扩展，成员交往程度的增加，人与人之间的竞争日益激烈。

动物应付竞争的办法是分化，人类应付竞争的办法是分工。

劳动分工是物竞天择的产物，而非人类自主选择的结果。

但随着劳动分工的进一步发展，集体感情却变得脆弱和模糊，个体意识越来越摆脱了集体意识的羁绊，这就需要一个加之其上的体制来维持社会个体分工之上的合作。

因此“管制是专业化分工与生俱来的附属物”［３］，制度和制度化的方向是社会分工的要求和必然结果。

其次，制度化能降低信息成本。

分工愈细，愈会导致知识的块状分布。

虽然每个社会个体对自身所处的领域会很熟悉，但是对自身以外的领域则缺乏全面的知识，所以个体的信息搜寻成本必然会随之增加［４］，可是信息搜寻成本并不能像生产成本那样＊收稿日期：２０１２－０３－０６；修订日期：２０１２－０３－２７作者简介：朱德威（１９８３－），男，广东韶关人，华南师范大学政治与行政学院教师，主要从事政治学理论及高校思想政治教育方面的研究，（Ｅ－ｍａｉｌ）２８３８８４２９２＠ｑｑ．ｃｏｍ。

提供生产资料直接投入生产，以产出社会需要的产品。

对整个社会而言，信息搜寻成本是对资源配置的浪费，因此信息搜寻成本是一个阻碍社会发展的因素。

体制作为能够提供较全面信息的工具，将被选择用于有效地降低信息搜寻成本。

由于体制的公共性和权威性，使其在社会生活中发挥着重要的作用，无论在信息收集、掌握、整理、加工、发布等各个方面都是如此。

在体制之下，对信息的垄断不再是私人行为，所有的关系到各方利益的信息都将成为公共品而存在，体制下的每个成员都有权利获得信息，这样就加强了原来各个分工专业的块状知识之间的联系和沟通，把信息搜寻成本降到了最低。

再次，官僚制是制度化的目标。

社会分工导致每个个体掌握的技能不同，这就决定了由公众共同来管理公共事务的高成本。

为了有效降低成本，必须安排专业化的人才来掌握公共事务，但是公共事务有不同的性质和种类，而这些专业化的人才对于纷繁复杂的公共事务也并不是面面俱到的，因此又需设置不同的职能部门来具体解决某类问题，这样就必须建立系统的结构体系来协调各个职能部门，这就是官僚制的肇始。

最后，官僚制是体制进化的结果。

社会分工是生产力发展和人类生存竞争的必然结果，对于更合理地配置劳动力资源和自然资源起到了重要的作用，但是它同时又存在着负面的影响，导致了人类生存的块状分布，这种块状分布并不单单指的是职业的分布，还包括生存技能、人生经验、生活方式和水平以及其所占有的各种知识等。

社会分工的成本是基于一种机械的社会结合而导致的后果，块状的社会分布缺乏横向的联系，而体制可加强块状社会分布之间的横向联系，起到降低成本的作用，因此体制就毫无疑问地被建立起来了。

但体制虽可在一定程度上降低社会分工带来的成本，与此同时，社会分工在不断细化，成本随之不断地提高，因此，要求体制也要不断地进步发展，要更加准确和精致化，导致官僚制应运而生。

三、官僚制与交易成本在制度经济学中，交易成本的定义为：“在人们靠市场来交易产权、运用资源的成本。

它们包括收集信息的成本、缔约成本、监督成本和强制履约的成本。

”［５］其他制度经济学著作中对交易成本的定义也大概如此，著名制度经济学家科斯认为：“交易成本包括发现和通知交易者的费用、谈判费用、签订合同以及保证合同条件的履行而进行的必要的检查的费用等。

一般认为其包括搜寻费用、谈判费用和实施费用。

”［４］张五常的定义更加直接，他认为：“交易成本就是制度成本，其包括信息成本、谈判成本、拟定和实施契约的成本、界定和控制产权的成本、监督管理的成本和制度结构变化的成本。

简言之，就是一切不发生在物质生产过程中的成本。

”［６］从以上交易成本的三个定义来看，都包括了信息成本、谈判及缔约成本、履约成本和监督成本。

因有关信息成本的问题已在前文阐述过，下文着重从谈判及缔约成本、履约成本和监督成本这三个方面来探讨官僚制是如何降低社会成本的问题。

首先，官僚制可以有效降低谈判及缔约成本。

德姆塞茨认为：“谈判成本是外部性问题内部化的主要成本。

降低因某一项排他权所产生的谈判成本，就可以用很低的成本，使绝大部分外部性问题得到内部化。

因此降低谈判成本的途径有：（１）变产权分散为产权集中；（２）产权调整；（３）经营者和所有者的分离；（４）所有权的分散化。

”［６］这里的谈判成本包括了体制内各部门的协调成本和官僚制与制度外的环境的谈判及协调成本，如官僚制体制所制定的政策与民意的相符程度等。

以上所述四种降低谈判成本的方法在官僚制中都有充分的反映：（１）变产权分散为产权集中。

在官僚制中对事物进行分类管理，就是将同类性质的职责和权能归属于同一个职能部门实行对口管理；此外官僚制金字塔形的层级分布，将会使下一层的产权有效地向上一层集中，最终达到金字塔顶端的集权。

（２）产权调整。

产权调整其实就是管理者对其所能掌控的资源进行调度分配的行为；另一层含义就是对体制内各职能部门的编制的调整和其权限范围的调整。

（３）经营者和所有者的分离。

这一点在官僚制中得到了最好的体现，经营者和所有者的分离也正是“政治、行政二分法”的要求，在整个官僚制体制当中，都充当了经营者和代理人的角色，他们对所有者负责，并受其监督。

（４）所有权的分散化。

这是分权的要求，其要求对权力进行分散。

这其实是对官僚制与外部关系的要求，要求在整个官僚制内部建立起与外部分权环境相匹配的各个系统，而事实上官僚制已经做到了这一点。

其次，官僚制可以降低履约成本。

从前文对官僚制六大特征的介绍可以看出官僚制在降低履约成本上的优势。

这六大特征都有利于提高体制的精确程度，有利于提高履约的效率和质量，而效率的提高和质量的保证以及体制的精确对于降低其运作成本而言也是必然的。

最后，官僚制可以降低监督成本。

制度经济学中的监督成本主要来自“委托—代理”问题，其形成９９　第１０期朱德威：制度经济学视域下官僚制形成机制探微于降低谈判成本引致的产权调整过程中，即产权调整过程中所需的激励约束成本。

制度经济学中的“委托—代理”问题认为：如果代理人得知，委托人对代理人的行为细节不是很了解或者保持着“理性的无知”（信息不对称），因而自己能采取机会主义行为而不受惩罚，那么代理人就会受到诱惑而机会主义地按照自己利益行事，并忽略了委托人的利益［５］。

在信息不对称的体制当中这种情况极容易存在。

官僚制由于其彻底的制度化、程序化和理性化，能够增加人们行为的可预见性，可以有效地抑制和防止那些投机行为的发生，同时，官僚制具有非人格化的职业趋向，可以有效地抑制机会主义的渗透。

四、官僚制与现代管理发展路向官僚制这一组织形式体现了科学精神、法制精神与理性精神，抛弃了经验管理过程中的人治因素，避免了任性专断和感情用事，带来了理性与效率。

但是官僚制并不是从天上掉下来的，它是按照经济规律自然选择的结果，制度形态中的交易成本决定了它的基本模式和特征的最优选择，它作为一种“理想型态”站在了一个让现存的和其他历史上任何的制度形式都无法企及的高度。

这完全是因为官僚制符合“成本最低”这条经济学最原始的原则，“精确、迅速、明确、精通档案、持续性、保密、统一性、严格的服从、减少摩擦、节约物资费用和人力，在由训练有素的具体官员进行严格官僚体制的、特别是集权体制的行政管理时……能达到最佳的效果”［７］。

当前管理学界却存在着一种声音，认为应该超越官僚制管理甚至废除官僚制管理。

从上文的分析和官僚制的内容中我们可以看出，官僚制管理在某种意义上说就是制度化管理，既然现阶段的管理仍不能超越制度化，那就应该考虑如何优化官僚制的问题。

和人类任何其他制度一样，官僚制固然有其不足的一面，但在人类还没有摒除一切罪恶和贪欲之前、在科技还没有发达到可以控制人们的欲望之前、在道德还没有让每个人都达到圣人境界之前，奢谈废除或超越官僚制都为时尚早。

现阶段，官僚制仍是最符合人性的一种制度，一种最精确的制度。