试论控制性详细规划的影响及作用

试论控制性详细规划的影响及作用

摘要：自从2008年1月1日《城乡规划法》正式颁布实施以来，控制性详细规划的重要性和实用性被提到了前所未有的高度，受到了空前重视，控制性详细规划的编制与实施得到了快速发展，在很多方面还实现了质的飞跃，表现出了良好的发展势头，但也还是存在一定的问题，只有通过不断地探索和实践，合理确定规划范围内各类城市建设用地的布局、面积与界限，才能使规划编制更加缜密、更加科学合理，更加进步，真正发挥控规在城市建设和发展中的控制引导作

用。 关键词控制性详细规划影响作用城市规划工作既是城市各种建设的一

种战略部署，又是组织合理的生产、生活环境的一种手段，涉及到国家经济、社会、文化等有关部门，从普遍意义上讲包括：城镇体系规划、城市总体规划、分区规划、城市设计、概念/战略规划等。控制性详细规划是我国城市规划编制中一个既要承上启下、又要衔接规划、管理与实施、以及具体体现城市设计构想的关键性编制层次。控制性详细规划，是确定土地开发强度是控制土地容量，提高

土地有效利用和保护环境的重要手段。 一、控制性详细规划编制、审批和实施的现状 从我国《城乡规划法》及相关法律、法规来看，控制性详细规划是

以城市总体规划或分区规划为依据，进一步深化完善城市总体规划和分区规划所确立的发展目标，明确本编制区未来发展方向及策略，因此它是规划管理的科学依据和城市建设的有效指导。具体对近期建设或开发地区的各类用地进行详细划分，确定其分区内土地使用性质、居住人口分布、建筑及用地的容量控制指标，提出规划控制线范围内的控制指标和保护要求等内容，为进一步实现城市修建性详细规划编制和管理的标准化和规范化提供必要的依据，同时用以指导修建性详细规划的编制。可见，控制性详细规划的重要性和实用性被提到了前所未有的高度从《总规》实施情况来看，城市控制性详细规划的编制、审批和实施至今，为健康发展和城市建设的有序推进等方面起到了积极的推动作用。然而另一方面，不可回避的是，控制性详细规划在进行流程优化的执行过程中会遭遇各种各样的阻力。这些问题表面上似乎代表了建设（业主）单位和规划、建设、交通、公安等部门，管理责权既交叉重叠，又分割脱节。对此，无论是城市规划编制者，还是规划管理者都难以拿出适当的理由来说明控制性详细规划自身的可行性、合理性、创新性，这也说明控制性详细规划的编制尚欠缺科学性、合理性、相关性和

严谨性。 二、控制性详细规划的作用1、在城市总体规划与发展规划体系中，

控制性详细规划占据了极其特殊的地位，是城市建设和规划管理的法定依据。在控制性详细规划之上有总体规划，在它之下有修建性详细规划。总体规划是一定时期内城市发展的整体战略框架,是一种粗线条的框架规划，必须经过周密且对路的计划、需要有下一层次的规划将其深化、科学的分工、严谨的执行，才能真正发挥其作用。而修建性详细规划（site plan）是以城市总体规划、分区规划或控制性详细规划为依据，制订用以指导各项建筑和工程设施的设计和施工的规划设计，需要上一层次的规划从用地分类、基地位置、建筑高度三方面对土地的开发强度进行控制，对开发模式和城市景观进行引导。因此，控规是两者之间的

结合体，使之过渡、衔接得合理、科学、恰当，起到深化前者和控制后者的作用，体现了“拓展框架、完善功能、提升品位”的理念。2、由于控制性详细规划编制的内容及成果深度能够提供事先确定的重大城市建设项目的批准和公开招投标情况及工程进度情况，因此它采用规划管理语言表述规划的原则和目标，成为规划管理的科学依据和城市建设的有效指导，为全市规划管理提供科学、完备的法律依据和技术支撑。控制的范围和方法有一定程度、一定范围的内部控制制度，或者说基本业务内部管理都有章可循，避免了主观经验可能造成的高风险，大大提高了有效性。同时，控规管理的法律及其根据国家城市规划法建立国家整体和城市规划编制和实施的行政组织机制及相应的行政措施，也使规划的严肃性和权威性未得到有效体现。它提供的依据和指导将保证公开透明、分配结果公平公正，从而有利于社会整体的可持续发展。3、作为创建国家级创业型城市的载体，控规过程中的技术、质量策划、方案编制分别涵盖了城市人口、城市社会结构、城市经济水平、城市产业结构、城市用地结构。市场运作的各类企业和其他经济组织可以通过规划所提供的城市政策、规定及相关信息来减少或消除其负面影响，保持城市的可持续发展，从而引导资源的有效配置和合理利用，促进经济、社会、

人口、资源、环境全面协调可持续发展。三、提高控制性详细规划的对策 规

划是对城市未来较长时间发展的控制与预测, 城市发展有较多的不可预测的因素, 所以，规划也应是动态的，规划应有一定的弹性, 而法律具有严格性和确定性。对不同规模、不同类型、不同结构之间相互联系的城市平面集群，控制性详细规划应选择不同的深度、做法和要求，根据不同的特点，必须采用多种方法进行控制。现在许多城市依据控制性详细规划及建设主管部门(城乡规划主管部门)提出了控制性详细规划全覆盖的理念，坚持高起点、高标准和适度超前的原则，而控制性详细规划全覆盖，也应该应根据具体情况，采用不同的方法。现行的控制性详细规划往往在城市的数平方公里的范围内由市政府采取统一规划、统一征地、统一开发、统一出让的编制方法，导致目前很多情况下规划与实施的脱节，控制力度达不到要求。因此，在在控规编制过程中，既要始终贯彻上述理念，又应该坚持以下几项“基本原则”：

一是依法规划、依法实施。控制性详细规划的编制，应当综合考虑当地资源条件、环境状况、历史文化遗产、公共安全以及土地权属等因素，满足城市地下空间利用的需要，依据已经批准的城市总体规划或分区规划，并要符合国家的行政程序法律的有关规定。依法规划是构建社会主义和谐社会的重要保障，也是提高城乡规划权威性和严肃性的前提。

二是应当遵循公平、公正的原则。开展控制性详细规划应符合本规定要求，即对于规划城市中的街区、片区和有历史价值建筑物应提出一致性的控制要求作为基础，再根据开发建设个体内在差异（结构、地质、水文等），并富有针对性的提出开发控制和引导措施，体现公平、公正性。应该把保障公共利益以及公民、法人和其他组织的合法权益作为首要任务，及时采取措施，最大限度地避免国家及公民财产遭受损失，这是制订控制指标与控制导则的基本依据。

三是公开原则。控制性详细规划（regulatory plan）以城市总体规划或分区规划为依据，属于《行政许可法》所规定的许可依据的范畴，有关行政许可的