地方政府债务规模、风险暴露及化解对策研究——基于云贵两省横向比较

经济级横
地方政府债务规模、风险暴露及化解对策研究
•基于云贵两省横向比较
陈黎
摘要:金融危机背景下我国“四万亿救市”政策促使大量平台类公司涌现，致使政府直接或间接承担的债务急剧上升。

云贵两省毗邻的地理位置、相似的经济发展现状使二者成为横向比较的合理对象。

本文通过大量统计数据整理发现，云贵两省在地方政府债务规模、债务风险暴露及风险成因方面高度相似，并比较了两省采取的包括存量隐性债务置换等有效债务化解方式,提出合理政策建议。

关键词：地方政府债务;风险暴露；风险成因；风险化解;对比研究中图分类号:F812.5文献标识码:A
基金项目：云南省教育厅科学研究基金项目资助（项目编号：2020J1315）：基于云南省地方政府隐性债务风险测度及化解对策实证研究。

作者单位：云南大学滇池学院
2008年金融危机导致各地政府财政收入锐减，政府投资所需金额远远不足,以银行贷款、地方政府为债务主体发债及平台公司为主体发债等成为主要筹资方式。

2015年预算法规定,发行地方政府债务是地方政府举债融资的唯一合法渠道，故除地方政府债（显性债务）以外的，由政府及其部门、平台类公司、事业单位等为主体以其他方式筹措的，最终由财政性资金兜底或以未来财政支岀偿还的资金均归为隐性债。

2018年《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》进一步指岀，地方政府在法定政府债务限额外，以任何形式违法违规或变相举借的债务均视为隐性债务。

由于隐性债务发行特殊性及数据难以获得,现行文献中主要用城投债等特殊划分的隐性债务作为参考指标。

云贵两省同属西南片区,且两个省份的GDP增速和地方政府债务增速及负债率有很大程度相似性。

既往文献侧重于独立研究各自省份的状况,缺乏横向比较,且对隐性债务的分析较少。

云贵两省地方政府债务规模及债务风险暴露有哪些共同点及差异性？债务风险形成原因是否存在共性？可否相互借鉴债务化解方式？本文将从上述角度进行具体阐述。

一、云贵两省债务规模及债务风险分析
1.云贵两省近五年经济增长情况。

云贵两省地处中国西南边陲和腹地，两省同为自然资源和旅游资源要素禀赋拥有方，都是“一带一路”建设重要省份，地理战略地位突岀。

另外,两省的经济总量均位于全国中下游水平,但近几年经济增速都很快。

表1统计了2015-2019年五年间袁云贵两省GDP总量、增速及全国GDP平均量、增速相关数据。

表1数据表明，云贵两省自2015年以来,GDP总体规模呈现连年递增的良好发展趋势，但依然远低于全国平均水平，排名处于全国各省、自治区、直辖市尾部。

但是从增长速度来看，近五年间云贵两省GDP增长率均保持着高速上升，超过全国平均GDP增速，且在全国省、自治区、直辖市排名
中居于前位。

表1云贵两省近五年经济增长速度与全国比较
年份20152016201720182019
全国GDP平均
量（亿元）
23,315.0925,163.5527,327.1029,487.6631,784.94云南省GDP总
量（亿元）
13619.1714788.4216376.3420880.6323223.75贵州省GDP总
量（亿元）
10502.5611776.7313540.8315353.2116769.34全国GDP增速
渊%）
7.0 6.8 6.9 6.7 6.1
云南省GDP增
速（％）
8.78.79.58.98.1
贵州省GDP增
速（％）
10.710.510.29.18.3
数据来源:国家统计卜局官网数据统计汇总。

2.云贵两省近五年债务规模及债务风险分析。

张云欣指岀,由于经济发展的需要，体制及机制的原因，地方政府性债务客观存在。

马林在其文中指岀，贵州近几年之所以能取得如此之快的发展，与大规模基础设施投资密不可分,而基建所需资金主要是通过政府举债筹措，故导致贵州债务规模处于相当高的水平。

结合表1云贵两省近五年高增速的GDP,可见云贵两省较高的经济增速必然需要注入大量财政资金，而高额的政府支岀又与较高的地方政府债务相挂钩。

为了更好地进行债务程度及债务风险的横向比较，本文除了统计两省及全国近五年绝对债务规模总量，在此基础上,还进一步分别计算各省份各年度对应的负债率及债务率时间序列数据。

其中，负债率=年末债务余额/GDP，反映地方政府负有偿还责任的债务本息占当年地方生产总值的比重；债务率=年末债务余额/综合财力，综合财力包括公共预算收入、转移性收入、政府性基金收入及国有资本预算收入，债务率指标主要反映地方政府综合财力中可用于偿还债务的能力，可以真实反映地方政府的债务压力。

表2、表3分别统计
2021年第5期
5
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了云贵两省在2015—2019年五年的债务变化状况。

数据已 做近似处理,保留整数位。

表2云南省2015—2019年债务余额、负债率及债务
率状况
数据来源：中国地方政府债券信息公开平台；负债率和 债务率数据均由作者计算得出遥
年份20152016
201720182019债务余额（亿元）62296353672571408100
负债率渊％）
46
43
41
40
35债务率渊％）
113929596
107
表3贵州省2015—2019年债务规模、负债率及债务
率状况
年份2015
2016201720182019
债务余额（亿元）
87558710
86078834
9673负债率（%）83
74646258
债务率（%）
189179121
101
148
数据来源：中国地方政府债券信息公开平台；部分债务
率数据来源于马林。

观察表2、表3中债务余额相关数据，云贵两省地方政 府债务共同特点是债务余额均连年上升，这与政府财政支岀
递增密切相关。

其中，贵州省2019年债务余额较前几年显著
提升，突破9千亿,虽然控制在财政部下达的政府债务限额
10193亿元以内,但债务余额的显著上升依然存在潜在债务
风险和较大财政压力。

其次,观察两组负债率数据，参照国际通用的《马斯特里
赫条约》相关规定,以60%作为衡量政府债务风险警戒值。

相
对于全国30%左右平均负债率水平，云贵两省负债率依然偏
高，尤其是贵州省近五年的负债率，除2019年略低于警戒
线,其余四年均超过阈值，意味着贵州省存在较大的地方政 府债务负担。

最后，就债务率指标而言，国际通行警戒值为100%，云
贵两省债务率水平均处于较高位置。

其中，云南省近五年均 在警戒值附近徘徊；贵州省全部超过警戒值,债务率处于全 国前三位。

债务率数据均表明两省地方政府综合财力用于偿
还债务的能力不够强，政府财力压力较大，如果当年无法正 常偿还显性债务到期本金和当期利息,则需要通过借新还旧 的方式偿还债务,递延且加剧债务负担。

需要强调的是，负债率和债务率统计过程中，均按照通 常所指“窄口径”统计政府历年年末债务余额,包括一般债务 余额和专项债务余额两部分，未将隐性债务数据纳入考量。

隐性债务如城投债，地方政府往往负有隐性担保责任，若将
这部分隐性债务的本息合并计入债务余额，则宽口径下统计
得到的上述三项指标均会有更大增幅，债务率至少上浮
50%,暗示着更大的政府债务风险问题。

二、云贵两省债务风险形成原因分析
通过研究比较云贵两省地方政府高债务形成原因，发现
存在一些共性问题,主要表现为收支规模不匹配、省市县债
务结构不合理、债务运作效益风险等。

1.收支剪刀差为根本原因。

徐占东等根据省级政府债务 违约风险的评价结果表明，税收收入和其他收入对地方政府
债务违约的风险影响较大,而“土地财政”的影响相对较小。

此外，我国地方政府购买支岀通常用于边际成本较高、私人
投资部分不愿意涉及的公共品领域，如公共设施、大棚改造 等基建类投资，因此，在研究地方政府债务风险时还要关注
各省份财政支岀及固定资产投资额等相关数据。

表4、表5分别对云贵两省2015—2019五年间全省一 般公共预算收入、一般公共预算支出、固定资产投资额进行 统计。

表4 2015—2019年云南省财政收入、支出及固定资产投资额表
年份2015
2016
201720182019
财政收人（万元）1,808.151,812.291,886.201,994.352,073.53
财政支出（万元）
4,712.83
5,018.86
5,713.00
6,075.036,770.09固定资产投资额
（ 万元）
13,500.62
16,119.4018,935.99
20,617.98
22,370.51
数据来源:wind 咨询；2018一2019年固定资产投资额由
作者依据云南省统计公报推算得出遥
表5 2015—2019年贵州省财政收入、支出及固定资产投资额表
年份2015
2016
201720182019
财政收人（万元）1,503.351,561.341,613.641,726.851,767.36财政支出（万元）3,930.214,262.36
4,604.57
5,029.68
5,921.40
固定资产投资额
（ 万元）
10,945.54
13,204.0015,503.8617,953.4719,605.19
数据来源:wind 咨询；2018—2019年固定资产投资额由
作者依据贵州省统计公报推算得出遥
观察表4、表5,云贵两省财政收支额、固定资产投资额
有相似变动趋势。

从总量上看,云南省一般预算收支及投资 额整体均高于贵州省;增速上看,云贵两省这三个指标均表 现岀随时间递增趋势。

这一数据特点与前文提及的云贵两省
近几年经济高速增长、财政支岀增加、基建投资增加等相吻 合。

进一步地分别计算云贵两省财政收支差额、财政收入与 固定投资差额并绘制差额曲线，如图1、图2,可以更直观地 判定并对比两省结构性失衡的程度大小。

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期
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25,000.00
15,000.00
20,000.00
10,000.00-财政支出（万元）
5,000.00
0.00
-5,000.0020152016201720182019
——固定资产投资额
（万元）
-----收入-支出
-10,000.00
____收入-固定-15,000.00
-20,000.00上的错配容易使得低层级政府债务负担率过高，还款刚性压力过大，从而债务风险问题更为严重。

根据国家审计署相关工作安排，关于政府性债务全面审计工作于2013年完成，且于2014年初公示。

在审计署统计公报基础上，简单换算岀云贵两省不同层级地方政府债务占比情况（表6）遥具体计算公式为:各层级政府债务占比=各层级政府三项债务合计/全省三项债务合计。

其中，三项债务合计包括政府负有偿还责任的债务、负有担保责任的债务以及可能承担一定救助责任的债务。

-25,000.00
图1云南省财政收支差额、财政收入与固定资产投资额差额图
图2贵州省财政收支差额、财政收入与固定资产投资额差额图
上述两组图形中各指标变动方向、口径均极其相似。

表明云贵两省伴随着经济高速增长的同时，财政收入与支岀、财政收入与固定资产投资额之间的差值幅度均不断扩大。

云贵两省近几年财政支岀主要投向城市轨道交通、高速公路、高铁、桥梁等大规模基建投资，以及扶贫攻坚战中城乡改造、棚户区改造、移民搬迁等项目投资，且财政支岀及固定资产投资额逐年高速上涨。

沈沛农等指岀，政府收入及资产是政府当年债务能否得以顺利偿还的有力保障，当资产低于其负债时，就有可能面临一定程度的违约风险。

两组图形中所呈现岀的不断扩大的“剪刀差”趋势,也暗示着两省政府债务偿还风险在不断扩大。

2.不同层级债务负担不合理。

于1994年实行的分税制改革，很大程度上对中国的经济发展带来举足轻重的作用，但是也随之产生地方政府财权与事权不匹配的问题,具体表现在低层政府所承担的事权往往超过其所能够支配的财权。

此外，云贵两省均呈现岀区域发展不均衡，各地市经济规模差异较大，从而对各地区政府债务的覆盖程度也不同。

结构
表6云贵两省各级地方政府债务比重（2014.1.24审计公告）
数据来源：根据《云南省及贵州省政府性债务审计结果》整理得出。

政府层级省本级市级县级乡镇级
云南省27.51%43.85%27.87%0.76%
贵州省25%20.32%52.8% 1.88%
表6中数据表明，云贵两省中省本级以下债务占比均超过70%,占有绝对权重，而省本级债务量占比各为27.51%和25%遥因此，市县及乡镇政府债务负担率更高，政府负有的偿还责任更大，然而较低的财政收入和GDP规模使得这部分政府债务违约风险抬头。

3.债务运作效益风险。

债务运作效益主要衡量的是地方政府性债务支岀投向哪些领域,以及所能获得的利润收入情况。

云贵两省政府债务的主要投向基本一致:一是流入市政建设、安居工程等建设周期长、资金消耗大、基本无收益的公共服务上;二是流入有一定收益的地铁、高速等同样周期长、消耗大、资金回笼缓慢的公共产品上。

尽管以上项目投资是稳定民生、增加就业、提升经济的方式，但是巨大的财政支岀必然需要巨额的财政款项予以支持，而无息或者低回报的投资无疑加重政府财政负担。

尤其要注意，这部分债务来源多是城投债等“平台类”发行的隐性债券,2014年国务院发布的《关于加强地方政府性债务管理的意见》已明确提岀新发行的城投债务一律不属于地方政府偿还责任范畴,政府债务不得有企业举债，但是依然还有大量的城投存量债亟须化解。

除上述三类共同影响云贵两省地方政府债务风险的因素外,还有一些具有普遍性的因素也会导致地方政府产生信用风险。

例如，政府债务管理机构和机制的不健全,不仅针对文中所指的云贵两省，同样也适用于其他省份相关债务问题的研究。

刘敏指岀，目前我国各级政府对地方政府的举债程序还没有明确统一的规章制度，因此地方政府在债务管理活
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经济横横
动中难以发挥应有的监管作用遥三、云贵两省债务风险化解对策
债务杠杆的不断加大及债务风险的日渐抬头，其隐患主
要体现在三个方面：其一，对政府而言,20%的偿债率是红
线，一旦触发则可能岀现公债违约，势必影响政府公信力;其 二，对债权人而言,持有的政府债务无法按期收回本息，陷入 资金压力和回款困境;此外，由于政府负有直接偿还责任和 担保责任的债务,往往有财政资金背书，而其他类债务主要
指隐性债务，其直接发起人包括但不限于城投类平台公司 等,违约即表明信用下降、运营风险甚至资不抵债，由此造成
的风险最终依然转嫁给地方政府，增加财政负担。

云贵两省
极其相似的经济状况、债务结构和债务问题,一方面可横向 对比研究,另一方面可相互借鉴对方成功的债务化解经验。

1. 积极开展债务置换。

我国政府于2014年10月，首次
提岀地方政府可以发行专项债券进行融资(包括新增专项债 券、置换专项债券和再融资专项债券),并明确专项债券必须
用于有一定收益的公益性项目,以对应的政府性基金或专项
收入偿还。

统计报告显示，近几年云贵两省在债务限额内积极发行 和使用地方政府置换债券，保证省内急需资金的重大基础设
施及民生项目建设得以顺利进行。

云南省专项债券在发行过 程中经省人大常委会审查批准，将债券资金纳入预算管理， 积极防范债务风险的扩大。

笔者于2020年年初赴贵阳调研 了解到，某股份制银行贵阳分行于2019年12月与贵阳市某
土地开发投资管理集团公司签订债务置换合约，在确保不新
增隐性债务的前提下，要求10年做好隐性债务化解工作。

需要注意的是，以借新还旧、展期等方式解决暂时性债 务化解,仅是将短期债务置换成长期债务,而非清除存量，债
务压力依然存在，仍需高度警惕。

2. 加强建立健全债务风险应急处置预案。

2017年，贵州
省印发《贵州省政府性债务风险应急处置预案》，该预案提 岀，债务高风险地区要通过控制项目规模、压缩公用经费、处
置存量资产、债务重评估等方式，多渠道筹集资金偿还债务， 努力避免债务风险爆发。

此外，云南、贵州部分县市已纳入建 制县隐性债务化解试点,相继岀台地方政府债务和隐性债务 风险防范化解实施方案和具体化债措施等一系列债务管理 制度。

在当前资金利率恰处于低位的环境下，地方政府应该全
力主动岀击化解债务，降低融资成本，省政府应统一协调，岀
台切实可靠的应急预案和化解制度，加强监管，提高风险预 警意识。

3.消除投资者对城投债的隐性担保预期。

数据显示，我
国2008年至2017年10年间共计发行6855只城投债，其
中，无担保城投债5729只，占比80%以上。

依据证券市场风
险收益对等的基本原理,这类无担保城投债利率应普遍高于 有担保城投债利率。

但当城投公司真正面临违约风险时，其
与地方政府“隐性关系纽带”使得投资者寄希望于地方政府 救助，并视地方政府为其天然屏障。

罗荣华等验证了无担保
和有第三方担保城投债的发行利差并没有显著差异,也表明
了市场投资者预期城投债背后存在地方财政的隐性担保这 一属性。

然而地方政府并非平台类公司的“襁褓”,平台违约也并 非偶然。

云南省国有资本运营有限公司及其旗下子公司未能
及时偿还信托贷款本息，成为2018年首例省级地方平台违 约。

Wind 统计数据显示，截至2019年年底，云贵两省城投类
平台公司分别达到527家和427家。

依据Wind 口径对平台
公司进行多维度加权打分(1~5分,5分为优)，结果显示,排
名靠前的34家云南省及20家贵州省城投平台平均得分为
3分上下，表明城投平台依然存在经营风险和信用风险。

因 此降低或消除投资者对城投债的隐性担保预期，可以更好地 识别投资风险，让城投债剥离政府债务之外,由市场为城投 类债券公允定价,“用脚投票”才能让高风险债券暴露,避免
“劣币驱逐良币”。

同样地，针对用地方政府专项债置换的隐性债,亦可将 置换后的债券投入资本市场，由资本市场自由选择,为其定
价，也可以逐步暴露并淘汰低信用评级甚至垃圾类债券，避 免高风险债务大量堆积而带来不可预估的后果。

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