中华人民共和国水法释义：第十二条

第⼗⼆条国家对⽔资源实⾏流域管理与⾏政区域管理相结合的管理体制。

国务院⽔⾏政主管部门负责全国⽔资源的统⼀管理和监督⼯作。

国务院⽔⾏政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设⽴的流域管理机构（以下简称流域管理机构），在所管辖的范围内⾏使法律、⾏政法规规定的和国务院⽔⾏政主管部门授予的⽔资源管理和监督职责。

县级以上地⽅⼈民政府⽔⾏政主管部门按照规定的权限，负责本⾏政区域内⽔资源的统⼀管理和监督⼯作。

【释义】本条是对我国⽔资源管理体制的规定。

⼀、⽔资源管理体制是国家管理⽔资源的组织体系和权限划分的基本制度，是合理开发、利⽤、节约和保护⽔资源以及防治⽔害，实现⽔资源可持续利⽤的组织保障。

改⾰和完善⽔资源管理体制，进⼀步强化⽔资源的统⼀管理，是这次《⽔法》修订的⼀个重要内容。

⼆、国家对⽔资源实⾏流域管理与⾏政区域管理相结合的管理体制。

⽔是⼈类赖以⽣存与经济社会发展不可替代的基础性资源，也是⽣态环境的基本要素。

⽔资源与⼟地、森林、矿产等资源不同，它是⼀种动态的、可再⽣的资源。

流域是⼀个以降⽔为渊源、⽔流为基础、河流为主线、分⽔岭为边界的特殊区域概念。

⽔资源按照流域这种⽔⽂地质单元构成⼀个统⼀体，地表⽔与地下⽔相互转换，上下游、⼲⽀流、左右岸、⽔量⽔质之间相互关联，相互影响。

这就要求对⽔资源只有按照流域进⾏开发、利⽤和管理，才能妥善处理上下游、左右岸等地区间、部门间的⽔事关系。

⽔资源的另⼀特征是它的多功能性，⽔资源可以⽤来灌溉、航运、发电、供⽔、⽔产养殖等，并具有利害双重性。

因此，⽔资源开发、利⽤和保护的各项活动需要在流域内实⾏统⼀规划、统筹兼顾、综合利⽤，才能兴利除害，发挥⽔资源的经济、社会和环境效益。

⽬前，以流域为单元进⾏⽔资源的管理已经成为世界潮流。

1992年，联合国环境与发展会议通过的《⼆⼗⼀世纪议程》指出：⽔资源的综合管理包括地表⽔与地下⽔、⽔质与⽔量两个⽅⾯，应当在流域⼀级进⾏，并根据需要加强或者发展适当的体制。

我国重要江河均是跨省区的流域，这⼀⾃然特点使得协调流域管理与⾏政区域管理的关系显得更为重要。

三、1988年制定颁布的原《⽔法》规定“国家对⽔资源实⾏统⼀管理与分级、分部门管理相结合的制度”，为推进我国⽔资源的统⼀管理迈出了重要的⼀步。

但由于对⽔资源的权属管理部门与开发利⽤部门相互间的关系和职责划分不清，没有明确流域管理机构的职责和权限，导致部门之间职能交叉和职能错位的现象并存，“多龙治⽔”的问题依然存在。

主要表现：⼀是流域按⾏政区域分割管理；⼆是地表⽔、地下⽔分割管理；三是⽔量与⽔质分割管理。

这种管理体制在实践中产⽣的主要问题有：⼀是不利于江河防洪的统⼀规划、统⼀调度和统⼀指挥。

例如有的地⽅在汛期上下游、左右岸各⾃为政，只顾⾃保，不顾整体，影响全局的防汛抗洪⼯作。

⼆是不利于⽔资源统⼀调度，统筹解决缺⽔的问题。

例如⼀些地区在枯⽔期争相抢⽔，还有⼀些上游地区⼤量引⽔，造成下游地区江河断流、⽆⽔可⽤，给下游的经济社会发展和⽣态环境带来巨⼤的损害。

三是不利于地表⽔、地下⽔统⼀调蓄，加剧了地下⽔的过量开发。

据统计，全国地下⽔多年平均超采量67亿⽴⽅⽶，已经形成164个地下⽔超采区。

四是不利于城乡统筹解决城市缺⽔的问题。

五是不利于统筹解决⽔污染的问题。

⽬前我国跨区域的⽔污染问题⽇益严重，局部治理，特别是下游地区治理⽆法真正改善江河⽔质和⽔环境，只有上下游统⼀治理、统⼀⽔量调度才能取得成效。

六是不利于⽔资源经济、社会和环境等综合效益的发挥。

新《⽔法》根据⽔资源的⾃⾝特点和我国的实际情况，借鉴⼀些国家⽔资源管理的通⾏做法和经验，按照资源管理与开发利⽤管理相分离的原则，确⽴了流域管理与⾏政区域管理相结合、统⼀管理与分级管理相结合的⽔资源管理体制。

四、国务院⽔⾏政主管部门负责全国⽔资源的统⼀管理和监督⼯作。

⽔资源统⼀管理的核⼼是⽔资源的权属管理。

新《⽔法》明确规定，⽔资源属于国家所有，⽔资源的所有权由国务院代表国家⾏使。

为了实现全国⽔资源的统⼀管理和监督，国务院⽔⾏政主管部门应当制定全国⽔资源的战略规划，对⽔资源实⾏统⼀规划、统⼀配置、统⼀调度、统⼀实⾏取⽔许可制度和⽔资源有偿使⽤制度等。

为了实现全国⽔资源的统⼀管理和监督，国务院⽔⾏政主管部门在国家确定的主要江河、湖泊设⽴流域管理机构，在所管辖的范围内⾏使法律、⾏政法规规定和国务院⽔⾏政主管部门授予的⽔资源管理和监督职责。

我国早在20世纪30年代就在主要江河设置了具有现代意义的流域管理机构，例如1935年设⽴的扬⼦江⽔利委员会、1933年设⽴的黄河⽔利委员会和1929年设⽴的导淮委员会等。

新中国成⽴后中央⼈民政府为了加强对⼤江⼤河的规划、治理和管理，在长江、黄河、淮河等流域成⽴了流域管理机构，其间机构⼏经变更。

到⽬前我国在长江、黄河、淮河、珠江、海河、辽河这六⼤江河和太湖流域都成⽴了作为⽔利部派出机构的流域管理机构，⾏使《⽔法》、《防洪法》、《⽔污染防治法》、《河道管理条例》等法律、⾏政法规规定的和⽔利部授予的⽔资源管理和监督职责。

新《⽔法》对流域管理机构在⽔资源监督管理⽅⾯的职责进⼀步作了明确规定，具体包括： (1）⽔资源的动态监测和⽔功能区⽔质状况的监测。

(2）国家确定的重要江河、湖泊以外的其他跨省、⾃治区、直辖市的江河、湖泊的流域综合规划和区域综合规划的编制。

(3) 在国家确定的重要江河、湖泊和跨省、⾃治区、直辖市的江河、湖泊上建设⽔⼯程的审查。

(4）国家确定的重要江河、湖泊以外的其他跨省、⾃治区、直辖市的江河、湖泊的⽔功能区划。

(5）管辖权限范围内的排污⼝设置审查。

(6）管辖权限范围内的⽔⼯程保护。

(7）跨省、⾃治区、直辖市的⽔量分配⽅案和旱情紧急情况下的⽔量调度预案的制订以及年度⽔量分配⽅案和调度计划的制定。

(8）管辖权限范围内的取⽔许可证颁发和⽔资源费收取。

(9）⽔事纠纷处理与执法监督检查等。

五、县级以上地⽅⼈民政府⽔⾏政主管部门依法负责本⾏政区域内⽔资源的统⼀管理⼯作。

我国地域⼴阔，各地⽔资源状况和经济社会发展⽔平差异很⼤，实⾏流域管理和⾏政区域管理相结合的管理体制还必须紧密结合各地实际情况，充分发挥县级以上地⽅⼈民政府⽔⾏政主管部门依法管理本⾏政区域内⽔资源的积极性和主动性。

新《⽔法》规定的流域管理机构与县级以上地⽅⼈民政府⽔⾏政主管部门在⽔资源监督管理上的⼀些具体职责还将由国务院或者国务院⽔⾏政主管部门制定的配套⾏
政法规或者政府规章进⼀步界定。

按照《⽔法》的有关规定，借鉴国外流域管理的成功经验，从总体上说，流域管理机构在依法管理⽔资源的⼯作中应当突出宏观综合性和民主协调性，着重于⼀些地⽅⾏政区域的⽔⾏政主管部门难以单独处理的问题，⽽⼀个⾏政区域内的经常性的⽔资源监督管理⼯作主要应由有关地⽅政府的⽔⾏政主管部门具体负责实施。

地⽅在维护全国⽔资源统⼀管理、⽔法基本制度统⼀的前提下，也可以结合本地实际制定地⽅性⽔法规和有关政府规章，制定有利于本地⽔资源可持续利⽤的政策和有关规划、计划，依法加强对本⾏政区域内⽔资源的统⼀管理。