西方公共行政学产生的历史背景及历史演进

西方公共行政学产生的历史背景及历史演进
皮兴灿戚俊华于立柱杨杨
（中国地质大学（武汉）政法学院湖北武汉，430074）
【摘要】西方公共行政学产生于19世纪末20世纪初，肇始于1887年威尔逊的《行政之研究》一文，19世纪中期以来，随着市场经济、工业化和城市化的迅猛发展，形成于18世纪和19世纪初的美国政治体制和政府管理模式已经越来越不适应于这个发生了根本性变化的经济与社会，政府不仅不能解决社会经济变迁带来的各种问题，而且变成了问题的一部分，为了适应经济、社会变迁对国家治理构成的挑战，19世纪90年代，美国兴起了进步改革运动，推动了公共行政学的产生和发展，到20世纪30年代，一门完全科学导向的公共行政学最后成型。

【关键词】公共行政学历史背景历史演进
19世纪中期以来，美国现有的政治体制和政府管理模式越来越不适应于发生根本性变化的社会与经济，政府不仅不能解决社会经济变迁带来的各种问题，而且变成了问题的一部分。

面对一个以工业资本主义为核心的市场经济，政府显得十分无能、低效且不负责任。

19世纪二三十年代制度化的“政党分肥”制虽然打破了自华盛顿以来上流社会精英垄断政府管理的局面，有利于培育公共机构的民主体制，但这种以党派关系来分配政府职务的制度使得任命的公职不以能力大小为准，而以效忠程度为据。

其结果就是导致：“市政府的污浊气氛、州政府当局的幕后交易，以及在华盛顿政府中屡见不鲜的杂乱无章、人浮于事和贪污腐化。

”恶性局面的出现。

为了适应经济、社会变迁对国家治理构成的挑战，19世纪90年代，美国兴起了进步改革运动，致力于整体性地重构国家治理制度，希望从结构上根本改革各级政府，使得政府能够积极、负责和有能力地采取行动，解决当时存在的各种社会、经济和政治问题。

早期的公共行政学者不少都是进步改革运动的参加者，例如威尔逊、威洛比(William Willoughby)等。

他们在推动政府改革时，大都“视推进民主为己任，以表明民主能在现代社会条件下得以维系”，然而，他们大都是讲求实际的人，“热心于建立一些使他们能够应对日益城市化和技术化的具体机制，从而发现自身的价值”。

进步时代的改革者，包括这些早期的公共行政学家，绝大部分都服膺于技术理性与专业主义在物理世界取得的巨大成就，因而都很自然地希望将其运用到社会、政治领域，以解决当时面临的问题。

换言之，他们都相信，运用科学的研究方法，能够解决经济、社会变迁带来的各种问题，建立一门行政科学就
是理所当然的事情，那么公共行政学也就应运而生。

一、西方公共行政学产生的历史背景和社会条件
1.“行政国家”的出现
由于经济的迅速发展，导致了私人对“公共产品”（如公共交通、市政建设、社会保险、环境保护、市场秩序、反垄断、反不正当竞争、调整各种经济关系的规则等有形或无形产品）的大量需求。

科技的发展和进步不可避免地产生了两个结果：其一是立法权和司法权逐渐旁落行政机关，其二是科技的发达和进步同时提出了对之加强管理的需要，如知识产权的保护、知识产权的交易规则、知识产权争议的处理等。

19世纪以后，由于政党制度的日益发展和多数党内阁对议会的控制，议会民主日渐衰落，议会民主的衰落和普通司法单轨制对现代社会明显不适应。

此外，帕金森定律的作用使得行政机构有一种自我膨胀的内在动力，使行政机构和行政人员的规模和人数一直呈正增长趋势，这些原因导致了“行政国家”的出现。

行政国家在给人们神奇地生产和提供了各种各样所需要的“公共产品”的同时，也生产出各种各样人们所不愿看到的副产品，而且这种副作用随着时间的推移越来越发展，以致于其有完全演变成一个社会毒瘤的趋势，此现象即为行政国家的异化。

行政国家的异化会产生一系列的危害，主要包括：（1）对民主、自由和人权的威胁；（2）腐败和滥用权力；（3）官僚主义和效率低下；（4）人、财、物资源的大量浪费；（5）人的生存能力和创造能力的退化。

人们制造行政国家，本来是为人的发展创造条件，但是，在其运作过程中，它却一步一步演变成阻碍人的发展，甚至摧残人的魔域。

这就需要一套新的政治理论来遏制行政国家造成的危害，即公共行政理论由此而生。

2.“文官制度”改革运动的发展
“文官制度”改革运动的发轫是1865年、1883年美国参众两院通过了由民主党参议员乔冶•亨特•彭德尔顿提出的《文官制度法》(即《彭德尔顿法》)并由总统签署生效。

美国国内的文官改革运动直接推动了对公共行政学的研究。

这场运动的主要目的是废除政党分赃制，建立“中立的”丈官制度和功绩制。

1877年纽约成立了第一个文官改革协会，1881年成立文官改革同盟。

1883年，美国国会制定了彭德尔顿法（即文官法），开始确立功绩制原则。

公共行政人员的考核、培训、廉洁、工作效率等等也开始成为重要的研究课题。

3.多种学科的形成和发展
多种学科的形成和发展，特别是管理学的产生和发展为公共行政学从政治学中分离出来
创造了条件。

政治学、经济学、法学、财政学等学科的发展促进了对行政组织、行政管理和行政效益的研究，特别是管理学的产生和发展为公共行政学从政治学分离出来创造了理论条件。

19 世纪末至20世纪初是人类科学史上的一个重要的发展时期。

对当代社会经济发展具有深刻影响的一些学科，如管理学、心理学、社会学等等都在这一时期产生并迅速发展起来。

弗雷德里克·W·泰罗的《科学管理原理》（1911年），胡戈·蒙斯特伯格的《心理学与工业效率》（1913年），莉莲·吉尔布雷斯的《管理心理学》（1914年），亨利·法约尔的《工业管理和一般管理》（1916年），马克斯·韦伯的《社会组织与经济组织理论》等等都对公共行政学的产生和发展有很重要的影响。

4.专业教育和职业教育的发展。

在行政改革和公共服务方面的教育之间存在着一种相互促进的关系。

19世纪末美国的一些成功地进行行政改革的城市需要培训各类人员到政府中任职，刺激了公共行政职业教育和最初的大学公共行政教育项目的发展，使公共行政学成为在职业学校和高等学校课堂中讲授的专门学科。

二、西方公共行政学历史演进
对公共行政学的发展阶段有多种划分方式，有的划分为创立、成长、科学化三个时期；有的划分为传统理论、行为科学和系统理论三个时期；有的划分为传统管理、行为科学、决策理论、系统科学四个时期；有的则按年代划分为不同时期，最高的可分到九个时期以上。

虽然许多专家学者在划分方法或划分依据方面有所不同，但他们实际要阐明的问题和发展脉络基本上是一致的。

为了便于较为系统地了解公共行政学产生和发展的全貌，体会公共行政学思想中的连续性并从历史联系方面加以考察，本书将西方公共行政学的产生和发展划分为早期研究、两次世界大战期间、战后时期、60年代以来四个时期进行论述。

1、早期研究时期（19世纪末—20世纪初）
公共行政学的思想理论虽然源远流长，但直到19世纪末才出现将其作为一个独立的专业领域的主张。

在美国，随着文官制度改革运动的兴起，行政管理已成为一个迫切需要研究的领域。

它产生的第一步是从政治学的领域中逐步分离出来。

（1）政治—行政二分法的提出
1887年，美国学者伍德罗·威尔逊（WoddrowWilson）发表了一篇著名的论文《行政
学研究》。

威尔逊本人在其论文中明确指出：“行政科学并不是我们的创造，它是一门外来的科学”，“它的目标、事例和条件，几乎都是以外国民族的历史，外国制度的惯例和外国革命的教训为根据的，它是由法国和德国的教授们发展起来的”。

因此，他提出了如何使这门学科美国化的问题，“不只是从形式上或仅仅从语言上美国化，而是必须在思想、原则和目标方面从根本上加以美国化。

”威尔逊的这种严肃的科学态度，使行政科学在适合美国的政治体制的条件下产生并发展起来成长为一门独立的学科，从而也使他成为公认的公共行政学的奠基人。

弗兰克·J·古德诺（Frank. J. Goodnow）为公共行政学从政治学中分离出来起了强有力的推动作用。

在1900年出版的著作《政治与行政》一书中，古德诺对政治一行政二分法进行了认真的论证。

他认为在所有政府体制中存在着两种性质截然不同的职能，即“政治”和“行政”，前者是国家意志的表达职能，后者是国家意志的执行职能。

对这两种职能的研究比对在不同政府部门之间分权的传统研究更现实、更深入。

两分法源起于美国1880年代的文官改革运动，其实质在于将传统的政党政治和一般政策制定过程相分离。

古德诺指出，当政治决策和行政的职能在法律上分开时，将会出现一种趋势，“政治对行政的必要控制势必通过政党制度在法律之外进行”。

但是，古德诺认为，“尽管政府的这两种职能的分化非常明显，把这两种职能委派给两个分立的机构行使是不可能的”，行政不应再只被当作执行机构的一种职能，它的范围和由成文法规定的执行性机构的职能的范围并不完全是一致的。

（2）传统的管理理论的推动作用
传统管理理论的代表人物是弗雷德里克·W·泰罗和亨利·法约尔。

泰罗是科学管理理论的创始人，其思想主要体现在其著作《科学管理原理》当中，主要包括工时与动作研究、作业分解法，提高工作效率的途径及其评论以及从“作业分解法”到“行政目标分解法。

”
亨利·法约尔的思想主要蕴含在《工业管理与一般管理》一书中，他提出六类活动与五类行政管理职能和最经常运用的14条行政管理原则。

他指出“我所讲的‘行政管理’一词的意义，包括各种规模和类型的、各种形式和目的的企业。

人们不再是面对几种行政管理学，而是一种，它同样应用于公私事务。

”
这些早期研究者是在美国政府规模和开支水平很小、文官制度改革运动方兴未艾的情况下著书立说的。

他们预见到公共行政学研究的重要性，精辟地论述了行政学的研究对象和内容及应遵循的一般原则和基本方法，推动其从政治学中分离出来成为一个独立的研究领域。

他们提出的政府的组织和管理、行政和政治的关系、政府效率等重要论题，为公共行政学的
建立奠定了基础。

2、两次世界大战期间的研究(1917-1945)
国外的一些公共行政学理论家们把两次世界大战期间公共行政学的发展方式称为“正统时期”，是由传统的管理理论向行为科学的管理理论发展的转变时期。

在此期间，许多国家正在从一个田园式的农业社会向都市化的工业国家转变。

各国政府在30年代的大萧条中应付危机的各种措施也都推动了公共行政的进一步发展。

1936年，美国罗斯福总统在新政时期成立了总统的行政管理委员会，1939年，美国公共行政学会正式成立，从公共行政实践的角度说明了公共行政的发展。

1926年和1927年，L.D.怀特和W.F.威洛比的公共行政学教科书分别问世，这是公认的最早的两本公共行政学通行的教科书。

从某种意义上说，这两本书的出现意味着公共行政学在学术上作为一门学科的诞生。

（1）公共行政学的诞生时期
德国学者马克斯·韦伯（MaxWeber）关于官僚制的论述是这一时期最早提出的理论。

韦伯的理论集中表现在其代表作《社会组织与经济组织理论》一书中。

韦伯认为，官僚制的组织是效率最高的组织形式，“精确性、工作的速度、任务的明确性、对文件的熟悉程度、活动的连续性、权限的划分、指挥的统一、严格的上下级关系、人员摩擦的控制，以及在物质和人员方面的成本的减少，这一切在严格的官僚制机构中将达到最佳的状态”。

韦伯对权力和权威进行了区分，他认为，权力是无视人们反对，强使人们服从的能力，而权威则意味着人们在接受命令时是出于自愿。

韦伯详细论述了合理的法定权力的基本范畴，可基本概括为：有一个用各种规定约束官员职责的组织；.详细规定权限范围；等级制原则；进行专门训练使官员行为符合规则；行政人员完全和生产资料或管理资料的所有权分开；任职者不能滥用其官员职位；以书面形式规定行政法令、决定和条例；可以用各种不同方法行使法定权力。

L.D.怀特（Leonard D. White）1926年出版的《公共行政学研究导论》被公认为是第一本公共行政学的教科书，并认为该书使公共行政学成为一个单独的研究领域，标志着这门学科的基本形成。

怀特的立论以四种假设为基础：行政是一个单独的过程，无论从哪一级行政的角度来看，其基本特性是大致相同的；行政研究应当建立在管理的基础上，而不应当建立在法律的基础上；行政由艺术转变为一门科学的趋势日益具有重要意义；行政已经成为，而且将继续是现代政府的中心问题。

怀特除强调组织原理、财务行政、行政法规外，还致力于
研究招募、解雇、薪金标准化、人员鉴定、晋升、退休等列入改革议事日程的人事问题，使人事行政成为公共行政的要素之一，初步形成了较为完整的公共行政学体系。

继怀特之后，威廉.F.威洛比（William F. Willoughby）的《行政学原理》中之出公共行政学带有普遍性，可以运用于所有政府部门。

此外，“预算可以及时用于公开表明过去的工作，现在的条件和未来的目标，准确地分配责任并提供各种进行控制的手段”。

他主张，预算不仅可作为保证行政效率和经济效益的手段，而且可做为加强立法行为和行政行为联系的手段，因此，他把预算改革做为市政改革、州政府改革乃至整个行政体制改革的一个组成部分。

这些问题至今仍是公共行政学研究的重要论题之一。

（2）传统管理理论的继续发展与转折
玛丽·帕克·福莱待（Mary Parker Follett）在其主要著作《创造性的经验》一书中集中注意于行政管理中冲突的研究并提出三种处理冲突的方法：一方获胜并支配另一方；顺应和妥协；通过寻找共同点“相互结合”。

福莱特还对权力和权威的区别进行了研究，认为权威更多地是与个人的专门知识有关，而不是同等级制的组织结构中正式委托权力相关。

她认为，人是怨恨受管制的，越管制就越可能出现一种跟管制相对立的模式；把权威转向知识就可以避免个人之间的冲突；良好的人际关系的实质就是创造出一种同某人一起工作而不是在某人之下工作的感觉。

她提倡研究人们如何在组织中相互作用，以帮助行政管理更加关心人，促进行政学与心理学的结合，这些观点对传统的等级制原则提出了挑战。

卢瑟·古利克（Luther Guiick）在其与英林德尔·厄威克（LyndallUrwick）一同编辑出版的《行政科学论文集》中指出，“以极其有说服力和感染力的形式表现了正统的管理理论，成为行政科学达到一定高度的标志，并在其后很长一段时间内存在着相当大的影响”。

古利克在该论文集由其撰写的论文“组织理论按语”中提出了著名的管理七职能论，即POSDCORB，由七种主要职能的首字母拼写而成，这七种主要职能是计划、组织、人事、指挥、协调、报告和预算。

古利克还对工作分工、工作协调和组织模式进行了论述。

他还提出了他认为适用于一切组织的八项原则：目标原则；相符原则；职责原则；组织阶层原则；控制幅度原则；专业化原则；协调原则；明确性原则。

切斯特·巴纳德（Chester I. Barnard）的管理思想受到霍桑试验的积极影响，也是处在由传统的管理理论向行为科学的管理理论过渡过程中的一个有影响的人。

他的主要著作是《经理的职能》，但其原著使用的经理一词并不是“manager”，而是“The Executive”，除有总经理的意思外，兼有行政部门和行政官的意思。

巴纳德系统地论述了正式组织、非正式组织的特性以及二者之间的关系。

他认为，社会的各级组织都是一个由相互进行协作的人组成
的系统，非正式的组织是个人联系和相互作用的集合体及人们相互交往结成的群体，它是模糊的、无结构的、不定形的。

巴纳德论证说，非正式组织使组织更有效率并有助于使组织更有效力。

和传统的管理理论不同，他认为权力并不是上司强加的，而是由雇员给予监督的，即一切组织的权力均是自下而上的。

因此，他提出，权力的行使有两条轨迹，上级行政官员可以运用他们的正式权力来影响其下属，但在一定条件下，也要下属接受其影响。

他还提出管理者的职能是在组织的需要和雇员的需要之间保持动态平衡，从而强调了行政协调的重要作用。

（3）行为科学理论的两次冲击
二战期间，在公共行政学领域中，传统的管理理论起主导作用，效率和经济是这一时期研究的主题，各种研究都是围绕着这一主题展开的。

此时公共行政学己形成较完整的理论体系，其范围包括行政管理的体制、组织、结构、职能。

决策、人事行政、财务行政等各个方面。

由于受传统的管理理论局限性的影响，这一时期的研究偏重于探讨绝对不变的管理原则、严格的等级制度和非人格化的管理、静态结构和固定程序、以工作为中心的管理方式、机械的效率和服从。

但是，需要指出的是，即使在这一时期，传统的管理理论已经开始面临行为科学理论上的挑战，并且受到两次大的冲击。

第一次冲击是1927年到1932年美国哈佛大学教授埃尔顿·梅奥（E.Mayo）、F.J.罗特利斯伯格等人在芝加哥西方电器公司霍桑工厂所进行的研究，即著名的霍桑实验。

这一研究最初是在传统的管理理论思想指导下安排的，但其结果推翻了原有的传统的多种假设。

虽然在第二次世界大战前，霍桑实验在实际运用中没有产生充分的影响，但是它暴露出传统的管理理论的不足之处，促进了对人际关系的更深刻的研究，奠定了行为科学的理论基础。

对传统的管理理论的第二次冲击来自美国人本主义心理学家A.H.马斯洛（A.H.Maslow）的需要层次论。

马斯洛于1943年在《人的激励理论》一文中首次提出了这一理论，并于1954年在其名著《动机与人格》中作了进一步阐述。

马斯洛认为人的基本需要按其重要性和发生的先后次序可以分为生理的需要、安全的需要、归属的需要、自尊的需要和自我实现的需要五种层次。

人们首先必须满足最基本的需要，并且只有在满足低一层次的需要之后才发展出满足高一层次需要的动机。

按照这种理论，管理者在管理过程中必须把人的因素做为一种重要因素加以考虑，对人的激励的方法是否得当，直接影响工作效率和组织效率，这种观点无疑对传统的管理理论提出了挑战。

3、第二次世界大战战后时期的研究(1946-1959)
二战后，经济发展和科学技术的进步进入了一个新的时期，一方面是政府规模、结构、职能、作用进一步扩大，另一方面是行为科学、计算机科学的发展和系统论、信息论、控制论等新学科的兴起，促进了公共行政学领域研究的进一步深入，传统的管理理论的局限性越来越明显地暴露出来，它不仅受到来自行为科学的挑战，而且受到社会系统理论、决策理论、政策科学等多方面的挑战，因此，有的学者把20世纪40年代称为批评与转变的时期，这种批评与转变在40年代未成为强有力的学术力量。

在此过程中，公共行政学也呈现出一种多元发展的趋势。

（1）对传统的管理理论的批评和新的理论的形成
这一时期，形成的新理论主要代表人物有赫伯特·西蒙、保罗·亨森·阿普尔比、德怀特·沃尔多、诺顿·E·朗等。

赫伯特·西蒙在其主要成果(《行政管理格言》与《行政行为》中提出“管理就是决策”的思想和完整设计；保罗·亨森·阿普尔比的思想主要是对政治-行政二分法的批评“政治介入行政的作用在于防止专横的运用官僚权力。

”；怀特·沃尔多的思想主要体现在《行政国家》中，他对“效率准则”进行批评，提出“公共行政”双重用法，即公共行政是科学还是艺术的争论；并且提出“行政是具有高度理性的人类合作行为”；诺顿·E·朗的思想主要蕴含于《权力与行政管理》中，他提出“行政管理的生命线就是权力。

”“行政的第一个目标是获得并保持权力行政结构中的各个层次都涉及权力问题。

”
（2）多元化趋势的进一步发展
英国行政理论家C.诺斯科特.帕金森（C.Northcote Parkinson）是在对公共行政部门的管理现状进，行统计调查的基础上进行的。

他于1957 年在《帕金森定律与行政管理中其他问题的研究》一书中提出了有名的帕金森定律。

这条定律可用两句话来说明：一名官员想要增加的是下属而不是对手；官员们相互之间制造工作。

其基本点在于说明行政人员数量的增加与工作数量没有关系，并以此揭示官僚组织实际存在的弊端。

帕金森以数学形式提出：在任何一个实际上处于和平时期的行政部门中、可以预料其工作人员将按下列公式增加。

他揭露出政府部门中普遍存在的机构臃肿、人员膨胀的现象，并且提出了有独到之处的解释，因此在公共行政学的研究领域中有一定的影响，同时也留下了一个在行政管理的实践中急需解决的课题。

道格拉斯.M.麦格雷戈（DouglasMurruy Mc Gregor）对管理学和公共行政学的重要影响在于他提出的X理论和Y理论促进了对人事管理及不同的管理方式的深入研究。

麦格雷戈用。