公共部门人力资源管理讲义

公共部门人力资源管理
•第一章公共部门人力资源管理的含义性质
•第二章公共部门人事行政的基本制度安排
•第三章职位分析与人员分类管理
•第四章公共部门人力资源规划
•第五章公共部门人员招聘与测评
•第六章公共部门人力资源培训
•第七章公共部门员工的职业发展管理
•第八章公共部门员工绩效管理
•第九章公共部门人力资源的薪酬与管理
•参考书目
•1、雷蒙德·A·诺伊等《人力资源管理----赢得竞争优势》第五版，中国人民大学出版社2005年10月第1版。

•2、美，戴维H罗森布鲁姆《公共行政学：管理、政治和法律的途径》，中国人民大学出版社2002年版。

•3、罗纳德·克林格勒等《公共部门人力资源管理》，中国人民大学出版社2001版。

•4、萧鸣政，《人力资源开发与管理》，北京大学出版社，2005年版。

•第一章公共部门人力资源管理的含义与性质
•第一节人力资源概述
•第二节人力资源管理概述
•第三节公共部门人力资源管理的性质、目标与发展趋势
第一节人力资源概述一、人力资源的含义
（一）人力
•人的能力，即人所具有的体力和脑力的总和。

•（二）资源
•资源是人类赖以生存的物质基础。

狭义资源指自然资源，广义资源是指形成、创造财富的来源。

•一是来自自然界的物质，如森林、矿藏、河流、草地等。

•另一是来自人自身的知识和体力，即人力资源。

•英国古典经济学家威廉·配第认为，土地为财富之母，而劳动则为财富之父和能动的要素。

•马克思认为，生产要素包括劳动对象、劳动资料和劳动者，而劳动对象、劳动资料又构成了生产资料，因此，劳动者和生产资料是生产的要素。

随着社会的发展，又加上信息、知识等。

•劳动从而唯一具有劳动能力的人力资源是财富创造中一项重要的资源。

•（三）人力资源
•第一类定义主要是从能力的角度来解释。

所谓人力资源是指能够推动整个经济和社会发展的劳动者的能力，即处在劳动年龄的已直接投入建设和尚未投入建设的人口的能力。

•第二类定义主要是从人的角度来解释。

是指一定社会区域内所有具有劳动能力的适龄劳动人口和超过劳动年龄的人口的总和。

•人力资源是指一个国家和地区具有为社会创造物质精神和文化财富的，从事智力劳动和体力劳动的人的总称。

•二、人力资源的数量和质量
•（一）人力资源的数量
•潜在的人力资源数量和现实的人力资源数量
•影响人力资源数量的因素：人口的总量和人口的年龄结构。

•（二）人力资源的质量即劳动者的素质，由体能素质和智能素质构成。

三、人口资源、人力资源和人才资源
•人口资源是一个国家或地区所拥有的人口的总量，主要表现为人口的数量。

•人才资源是一个国家或地区具有较多科学知识、较强劳动技能，在价值创造过程中起关键或重要作用的那部分人，即优质的人力资源。

人力资本理论
•舒尔茨《人力资本的投资》
•完整的资本概念应当包括物力资本和人力资本
•人力资本是投资形成的，投资渠道有五种，包括营养及医疗保健费用、学校教育费用，在职人员培训费用，择业过程所发生的人事成本和迁徙费用；
•人的知识、能力，健康的人力资本的提高对经济增长的贡献远比物质资本、劳动力数量的增加重要的多。

•人力资本是效益最佳的投资。

1929年到1957年，美国教育投资对经济增长的贡献是33%。

人力资本基本理论
•有技能的人的资源是一切资源中最重要的资源；
•人力资本投资的效益大于物力资本投资的效益；
•教育投资是人力资本投资的主要部分.
人力资本理论的实践意义
•促进了许多国家把人力资源开发纳入国家经济发展规划和计划。

•使人们认识到物质资本和人力资本的高度互补性，从而使经济发展规划制定了更为科学。

•极大地促进了国家，社会和家庭对教育的投入，推动了教育的迅速发展和人口质量的提高。

•有力地促进了研究与开发投入和科学技术的发展。

•推动了人力资源管理的发展。

•四、人力资源和人力资本
•1、资本和人力资本
•资本就是期望在市场中获得回报的资源性投资。

•人力资本（HUMAN CAPITAL）人力资本之父西奥多·W·舒尔茨认为，人力资本是劳动者身上所具备的两种能力，一种是先天遗传获得，另一种是后天获得由个人努力学习获得。

•2、人力资源和人力资本的关系
•区别：研究问题的角度和关注的重点不同。

•人力资本是通过投资形成的存在于人体中的资本形式，是从成本收益的角度来研究人在经济增长中的作用，关注的重点是收益问题，即投资能否带来收益以及带来多少收益的问题。

•人力资源把人作为财富的来源来看待，是从投入产出的角度来研究人在经济发展中的作用，关注的重点是产出问题，即人力资源对经济发展的贡献有多大。

•五、人力资源的性质和作用
•（一）性质：
•人力资源生成过程的时代性和时间性。

能动性。

使用过程中的时效性。

开发过程的持续性。

闲置过程的消耗性。

特殊资本性。

高增值性。

•（二）作用：
•1、人力资源是财富形成的关键因素。

•2、经济发展的主要力量。

•3、是组织的首要资源。

第二节人力资源管理概述
一、管理的含义
•管理就是在特定的环境下，对组织所拥有的各种资源进行计划、组织、领导和控制，保证以有效的方式实现组织既定目标的过程。

•二、人力资源管理的含义
•1、目的解释。

人力资源管理就是通过各种技术与方法，有效运用人力资源来达到组织目标的活动。

•2、过程或承担的职能来解释。

人力资源管理就是负责组织的招聘、甄选、训练及报酬等功能的活动。

•3、主要揭示了人力资源管理的实体，认为它就是与人有关的制度和政策等。

人力资源管理就是对人力资源进行有效开发、合理配置、充分利用和科学管理的制度、法令、程序和方法的总和。

•4、从目的、过程等方面出发综合地进行解释。

•人力资源管理就是现代的人事管理，是组织为了获取、开发、保持和有效利用人力资源，通过运用科学、系统的技术和方法进行各种相关的计划、组织、领导和控制活动，以实现组织的既定目标。

•宏观的人力资源管理
•微观的人力资源管理
人力资源管理的核心是人职匹配
•劳动管理到人事管理到人力资源管理
•人力资源管理产生的背景：九个相互关联的因素
•工业革命
•集体谈判的出现
•科学管理运动
•早期工业心理学
•政府人事活动的增加
•人事专家及由专家组成的人事部门的出现
•人际关系运动
•行为科学的研究
•20世纪60年代和70年代的社会立法及法庭
•三、人力资源管理和人事管理的差异：
•管理视角：成本或生产要素；财富和资源
•管理方式：被动的工具，管制、监控；主体，尊重、塑造好环境
•管理内容：内容简单，录用、考核、奖惩、工资；增加预测、规划、职业生涯发展管理、人员的测评与甄选、开发培养等
•管理性质：关注现状；关注战略发展的需要
•管理目的：组织短期目标的实现；组织和员工利益的共同实现
•管理地位：执行层战略层
•部门性质：单纯的成本中心，生产效益部门
管理模式：以事为中心，以人为中心管理目的
•四、人力资源管理的基本理论
•1、经济人假设2、社会人假设3、自我实现的人假设4、复杂人假设
•性善论
•性恶论
•以人为本原理、互补增值原理、激励强化原理、公平竞争原理、文化凝聚原理、动态适应原理五、人力资源管理内容及功能
•内容
•规划、获取、激励、控制、开发
•求才、用才、育才、激才、留才
•功能
•组织角度
•提高工作效率的功能，提高组织凝聚力的功能，适应变化的功能
•个人角度
•充分发掘潜力，成为全面发展的人。

第三节公共部门人力资源管理的性质、目标与发展趋势
一、公共部门的含义
•指在社会生活中相对于私营部门而存在的，旨在提供公共产品或进行公共管理，致力于增进公共利益的各种组织与机构。

•私人部门指提供私人产品，谋求实现自身利益最大化的个人和组织。

•公共行政，焦点在于公共利益，须在宪法的规范下运作，较少受到市场力量的限制，它基于公众的信任来代表主权运作；
•私营部门的管理对公共利益的关切层面是比较狭隘的，影响力量的来源是市场机制而非
宪法。

私营部门的行政运作与主权无关，很少有人视其为公共信托人。

•二、公共部门人力资源管理的性质
•公共部门人力资源管理是指公共组织依据人力资源开发和管理的目标，对其所属的人力资源开展的战略规划、甄选录用、职业发展、开发培训、绩效评估、薪酬设计管理、法定权利保障等多项管理活动和过程的总和。

•1、公共性2、政治性3、复杂性4、绩效评价困难
•政治取向的
•回应性、责任性
•政治忠诚(对公务员德的考量)
•法律取向的
•1、宪法权利保护
•2、社会公平与正义
•3、法律的平等保护，弱势群体保护
•因公致残，不得辞退；女性在孕期等不得辞退。

管理取向的
•1、功绩制与能力主义为本的选拔方式
•2、标准化的工作分析与职位分类
•3、可测量的绩效评估体系
•4、理性的、非人格化的人事管理系统
•5、政治中立
•6、重视专业主义的能力、专业人才受到重视
•三、公共部门人力资源管理的目标
1、提高政府生产力
2、提升政府组织的服务品质
3、创造人事相宜、人才成长的组织环境与文化
4、促进政府组织的变革
•四、公共部门人力资源管理者的角色和技能
•战略伙伴：掌握业务、业务敏锐、顾客导向、外部导向
•变革推动者：掌握变革、创新、人际影响能力、问题解决能力
•人事管理专家：掌握人力资源绩效评估、奖励系统、组织设计、沟通
•员工激励者：树立个人信誉、建立人际关系、信任鼓励
•公共部门人力资源管理者的角色
•应具备的知识和技能：
•技术方面：对成人学习的认知，职业发展理论和技能，培训理论与技巧，绩效观察技能等
•组织经营方面：组织结构、组织发展理论与技巧、组织各部门的功能及其关系等•人际关系方面：员工指导技能、团队组织技能、协商技能、询问、倾听技能等
•知识方面：知识多元、资料搜寻、整理技能等
•五、人力资源部门的设置
•招募与任用部门
•培训与发展部门
•绩效考核部门
•薪酬与福利部门
•劳动关系部门
公共部门人力资源管理的发展趋势
•战略性、灵活性和适应性、网络化、重视员工的职业生涯管理、强化公务伦理责任
•创建基于能力的人力资源管理系统，多样性、差异化的人力资源管理系统的资源配置战略，核心人才、通用性人才、辅助性人才、独特性人才。

•人力资源管理的战略的必要性
•战略学家乔尔•罗斯指出：没有战略的组织就像一艘没有舵的船一样，只会在原地转圈，又像一个流浪汉一样无家可归。

•战略的功能体现在以下几方面
•确定了组织的方向
•注重团体的努力
•明确界定组织的特性
•提供一致性
•战略人力资源管理是指组织为能够实现目标所采取的一系列有计划、具有战略意义的人力资源部署和管理行为。

•人才招聘的误区：
•木桶原理
•末位淘汰制
•追求高学历，乔布斯，比尔• 盖茨，孟非（自考大专），乐嘉（本科）
•人力资源管理机制的创新是一个永恒的话题，不存在抽象意义上的人力资源管理模式，组织特定的目标决定着人力资源管理制度和政策。

组织文化和传统影响着人力资源管理创新的能力。

第二章公共部门人事行政的基本制度安排
•国家公务员制度是指一国公共组织依靠立法和规章规制的手段，以功绩制中心原则，以官员稳定性、连续性和职业化为目标，通过专门的人事管理机构，对规定范围内的公务员的获得、任用、晋升、工作福利、考核激励、纪律惩戒等方面进行管理而逐步形成和确立的公共组织人事管理制度。

•一、人事行政的发展
个人恩赐制
西欧各国封建君主在市民阶层的支持下，先后建立了统一的中央集权政府。

这时，出现了由君主直接任命并协助君主进行统治，对君主负责的文职人员，他们成为欧洲国家最早的文职官员，
但并不是真正意义上的公务员。

当时的官吏制度主要是恩赐官职制，由国家的最高统治者根据门第和私人关系予以恩赐。

包括君主专制的恩赐制和资产阶级权贵的个人恩赐制。

政党分肥制随着资产阶级两党制的正式形式而出现的。

在两党制下，执政党的更迭和内阁的变动比较频繁，本着“战利品归胜利者所有”的观念，每当一个政党正式执政并组成内阁，便相应地任命大批本党成员担任政府公职，撤换一批官员，从而形成了政府行政人员中经常性的大换班，造成了肥缺分赃、营私舞弊的恶风，埋没了真正的人才，使政府管理效率低下。

从19世纪50年代开始，先在英国，后在许多国家逐渐形成国家公务员制度。

国家公务员制度的建立1853年
•1853年，英国明确对公职人员进行考试任用，标志着文官制度的建立
•1881年，一位求职未遂者刺杀总统，1883年，美国通过《彭德尔顿法》，开始了美国的公务员制度。

二、西方公务员制度建立的背景
社会经济背景
社会政治背景
思想文化背景
经验借鉴背景
•我国自秦朝开始，建立了中央集权的封建帝国，废除了世卿世禄制，建立了官僚制。

•汉代选拔官员的方法是“察举”，察举制是中国古代选拔官吏的一种制度，它的确立是从汉武帝元光元年(公元前134年)开始的。

察举制不同于以前先秦时期的世袭制和从隋唐时建立的科举制，它的主要特征是由地方长官在辖区内随时考察、选取人才并推荐给上级或中央，经过试用考核再任命官职。

•魏晋南北朝是“九品中正制”，九品中正制也叫九品官人法，是盛行于魏晋南北朝时期主要的选官制度。

中正的职权主要是评议人物，其标准有三：家世（被评者的族望和父祖官爵）、道德、才能。

中正对人物的道德、才能只作概括性的评语，称为“状”。

中正根据家世、才德的评论，对人物作出高下的品定，称为“品”。

品共分为九等，即上上、上中、上下、中上、中中、中下、下上、下中、下下。

•隋朝，废除了“九品中正制”，直接采用考试方法选拔官员。

唐朝的考试制度进一步完善，当时考试科目较多，分科举士，称为“科举”。

到宋代，科举考试制度发展到鼎盛时期。

一直到1905年，废除科举制。

科举制度实际就是考试录用制度。

•三、国家公务员制度的共性
•科学的分类机制、竞争激励机制、勤政廉政的监督约束机制、新陈代谢机制、完善的保障机制、健全的法律法规体系
•区别
•“政治中立”的职业道德原则。

党管干部原则
•政务官与业务官分途而治。

政府组成人员与一般公务员
•四、国家公务员制度的发展与面临的挑战
（一）国家公务员制度的发展与完善
•1、公务员体系及其分类结构的完善
•英国：品位分类，重视学历、资历，因人设事
•美国：职位分类，重视能力、因事设人
•2、公务员制度及各项运行机制和管理技术的完善
•录用考试、绩效考评、终身培训
（二）面对的挑战
•政治中立问题
•永业制和终身任职的雇佣模式问题
•以职位管理为中心，将公务员作为附属物和工具的管理导向问题
•五、中国国家公务员制度改革与完善
•1、公务员制度产生的背景
•干部一词来源于前苏联。

《中国大百科全书政治学》的解释如下：前苏联干部的含义是按其工作身份来定的，与工人相对而言，凡是有一定级别的人统称为干部。

干部没有严格分类，可以用于除了工人以外的所有国家公职人员。

•中华人民共和国建立后，干部主要指国家机关、中国共产党组织、群众团体的工作人员、以及国有企事业单位的管理人员和各类专业技术人员。

•（1）任命制与集权性，缺乏科学分类和管理权限过分集中。

•（2）封闭性和神秘性，缺乏公开性和开放性；
•（3）缺乏竞争性和民主性。

缺乏民主化和法制化
•80年代以来进行改革，建立公务员制度。

•划分类别，理顺关系，实行分类、分工和分层管理，就可以打破过分集中的管理体制，摆脱单一的管理模式，从而走上科学化的管理轨道
•2、公务员制度建立的目标及其实施
•3、公务员制度的完善
•委任制（职务常任、队伍稳定、能进不能出）
•聘任制，队伍不断更新，但缺乏连续性。

•公务员的离任回避，离开公务员队伍后，领导成员三年内、其他公务员两年内，不得从事与原来掌管的权力、分管的业务有直接关系的营利活动。

第三章职位分析与人员分类管理
第一节职位分析与职位评价
第二节人员的分类管理
•第一节职位分析与职位评价
•职位分析的起源:科学管理时代
•银行职员被辞退的案例
•一、职位分析(job analysis)是什么
•就是对组织中某项工作的内容和职务规范进行描述和研究的过程.
•包括两方面:
•1、关于工作方面的，分析工作性质、工作内容、工作所规定的责任，以及工作条件和环境说明。

•2、员工方面的，对从事该项工作的员工的素质、技术水平、独立完成工作的能力，以及在工作中的自主权程度等说明。

•或职位责任、资格条件、工作环境与危险性三方面
•二、职位分析结果的具体运用
•职务设计方面的
•人力资源规划方面的
•甄选录用方面的
•业绩评价方面的
•薪酬管理方面的
•培训开发方面的
•公平管理方面的
•三、职位分析中的术语
•任务、职责、职位、职务、职业、职系、职组、职门、职级、职等
•职业，指不同时间、不同组织中，工作要求相似、或职责平行的职位集合，如会计、工程师等。

•职位是人与事的结合。

•职位与职员一一对应，职务与职员并非一一对应，一个职务可由几人分担。

•职系，指职责繁简、难易、轻重及任职条件并不相同，但工作性质充分相似的所有职位集合。

•职门-----职组-----职系，横向划分
•职门，行政执行类;职组，一般行政（信访行政，秘书行政，保卫保密行政），财税行政（金融行政，财务行政，一般税务行政，物价行政等）
•纵向划分,职级、职等
•职级，同一职系中职责繁简、难易、轻重及任职条件相似的所有职位的集合，如中教一级的数学教师与小教高级的数学教师属于同一职级。

•职等，指不同职系之间，职责繁简、难易、轻重及任职条件相似的所有职位的集合，如大学讲师与工程师、助理研究员属于同一职等。

•四、职位分析导入的时机
•组织刚成立时、建立新的部门时、增加新的工作岗位时
•岗位新增加工作内容时、组织涉足新的行业时
•新技术新工艺导入时、工作流程重组时
•五、职位分析程序
•准备阶段
•调查阶段
•分析阶段
•完成阶段
•六、工作分析的内容
•1职务内容：责任、任务、完成任务的标准
•2雇员特点：专业、经历、语言技巧、写作技巧、管理技巧、态度、价值观
•3工作条件：危险性、压力、设备、独立/依赖、时间压力、
•4绩效标准：财务、人力资源、产品、顾客、内部管理
•5工作联系：内部关系、外部关系、
•七、收集职位分析信息的人员选择
•工作分析专家：客观公正、价格昂贵、对组织缺乏了解
•主管：全面深入了解、但对其也是负担
•任职者：最熟悉、但工作职责的完整性较差、可能造成员工间矛盾
•八定性的职位分析方法
•问卷法、工作日志法、观察法、面谈法
•各种工作分析方法的优缺点
•九、职位说明书的形成：职位概述
•对职位工作依据、主要内容和达到的目的的简要概述.
•依据+内容+目的
•依据:政策、原则、指令、领导、监督
•内容:组织、指导、计划、操作活动
•目的:结果、市场份额、利润、销售、数量、服务
•重要客户销售经理：在指定的销售区域内，按照公司的销售政策，计划销售策略，观察、监督、领导销售代表完成销售目标和建立市场信息渠道。

最大限度地利用销售资源增加销售额，提高市场产品形象。

•职位说明书
•职务名称、直接上级、晋升方向
•任职条件：学历背景、培训及资历、工作经验、基本技能和素质、个性特征
•工作内容
•权责范围：权力、责任
•工作关系
•工作环境
•体质条件
职位评价
对工作的价值进行评价，其目的主要是建立组织内职位价值序列以及设计薪酬体系。

职位评价方法
1、排列法
2、分等法4、因素比较法，用于不同职系之间的等级比较
•第二节公共部门的人员分类管理
•一、公共部门职位管理的演变
•恩赐制度下的职位管理
•公务员制度下的职位管理
•人力资源管理下的职位管理
二、人员分类管理
•公共部门的人员分类，是指将公共部门的工作人员或职位按工作性质、责任轻重、资历条件及工作环境等因素划分类别，设定等级，为人力资源管理的其他环节提供相应管理依据。

•职位分析和职位评价是人员分类的前提和基础。

•2、人员分类的意义
•有助于公共部门人力资源管理的简明、高效，规范化，人员的自我激励和开发。

•3 、人员分类制度选择的原则
•文化原则、传统原则、组织需求原则
•三、职位分类
•最早产生于19世纪的美国。

•（一）定义与特点
•以事为中心的分类体系
•注重人员的专业知识和技能
•分类方式先横后纵
•官等和职等重合
•实行严格的功绩制
•比较适合民主观念深厚的国家
•（二）步骤
•1、职位调查，即工作分析。

•2、职位评价
•3、职位归类
•职位横向分类：职门、职组、职系。

•职位纵向分等：在横向分类的基础上，按工作的繁简难易、责任大小以及所需人员资格条件等因素，对同一职系中的职位划出不同的职级，以及对不同职系中的职位统一职等。

•4、制定职位规范。

•（三）职位分类的优缺点
•四、品位分类
•（一）定义
•品指官阶，品位指按官阶的高低、职务大小而排列成的等级。

品位分类指以组织内的工作人员的职务或者等级高低为依据的人员分类管理制度。

•（二）特点
•以人为中心
•分类和分等相互交织
•强调公务人员的综合管理能力
•官位和等级职位可以分离
•在等级观念深厚的国家盛行。

•英国、法国、意大利
•（三）优缺点。