浅析省直管县体制

浅析省直管县体制

摘要：随着我国县域经济的发展和行政治理环境的变化，行政层级过多导致的

高成本与低效率问题日益显现。现行的市管县体制已经不适应县域经济发展的需要，城市成为吸取县域资源的工具，严重阻碍了县域经济的发展，省直管县成为

今后发展的方向。省直管县体制改革是一把双刃剑，一方面省级政府能够减少行

政层级降低行政成本，更加有效地统筹地区之间的发展；另一方面也会造成省级

政府的管理压力剧增，省级政府是否有足够的精力和能力直接对县级政府进行管理，将是实施省直管县体制最先要考虑的问题。

关键词：省直管县；体制；行政成本

1982年，为了打破市县之间的行政壁垒，发展和壮大区域中小城市，中央政

府提出要改革地区体制，逐步实行“市领导县”体制。通过县改市和地市合并，地

级市具备了管辖县的职能后就成了一级政府。不过这种体制经过近三十年实践的

考验，暴露出不少问题，已经不能适应经济社会的发展，对“市领导县“体制改革

的现实需要由此而生。省直管县体制改革，是指地方政府行政管理关系由目前的“省→市→县”三级体制改革成“省→市(县)”二级体制，地级市不再对县直接管理，

对县的管理由现在的“省管市—市领导县”模式变为“省直管县”模式，其内容包括

经济体制、人事管理、财政体制、行政管理及分配机制等方面。从“市领导县”体

制到“省直管县”体制的改革发展方向,对于减少行政管理层级、提高行政管理效能、促进中心城市的辐射作用、壮大县域经济，具有重要的现实意义。[1]

一、现行的“市领导县”体制的弊端

（一）“市领导县”体制降低了信息传递效率

当前体制下信息失真程度严重，导致了行政成本的上升和行政效率的低下，

与政府机构的“精简高效”原则相违背。由现有的“市领导县”改变为“省直管县”体制，减少一级行政层级，将大大减少行政管理成本，有利于上级政府的政令更快

地下达到下级政府，有利于下级政府更好地向上级政府反映基层的实际情况。

（二）“市领导县”体制加剧了市县矛盾

地级市机构膨胀，市县产业趋同，有限的行政区域和无限发展的市场经济区

域在矛盾中被人为强制的统一，导致重城轻乡、重市轻县的现象，市县矛盾加剧。束缚了地方经济的发展和行政创新能力的提高。有的市级政府只是重视城市建设

和城市居民公共物品的供给，而轻视农业的现代化发展和农民公共物品的供给，

成为我国现有的城乡发展不均衡性制度上的重要组成部分。这种行政管理层级只

会造成大城市急剧发展和增多，而中小城市发展滞后和不足，不利于人口的合理

分布，进而造成人口与资源的不相匹配的矛盾日趋严重。

（三）市县之间财政问题突出

分税制改革后，省级以下常常出现财权层层上收、事权层层下移的现象，造

成县域经济突出的问题是“没钱”、“没权”。“市领导县”体制使得市级政府截留了

更多财政资源，县里执行地市出台的经济政策及财税政策的力度大打折扣，势必

对地市发展县域经济、调整产业布局产生不利影响。许多县级政府的财政所得只

够政府机构的正常运转，而没有一定的财政所得用于县域经济的发展和县域民生

的改善。县级政府处于政府管理上的低层次，能够更便利地了解民众的需求，如

果县级政府掌握足够的公共资源，将更能促进县域经济的发展和民生的改善。

二、省直管县体制的现实意义

（一）更好的促进县域经济的发展

县域经济的发展直接牵涉“城乡二元”问题的解决，也关系到一省的整体经济

发展水平。从目前国内县域经济发展的实际情况来看，现行的市管县体制已成为

县域经济进一步发展的主要阻碍因素。市管县体制的初衷在于利用城市经济优势

带动周围农村经济的发展，缓解城乡二元结构困境。但从实践的效果来看，市对

县的带动作用是有限的，这在推动偏远的县市发展方面体现得尤为明显。由于存

在行政级别优势，为了满足城市自身发展的需要，市级政府不自觉地把县域经济

作为自身发展的附庸，出现地级市和县(市)争夺经济发展资源的局面。这对市、

县两级经济实体的发展均有负面影响，而受害最大的还是县域经济。因此，从进

一步壮大县域经济的角度出发，我们有必要推行省直管县体制改革

（二）降低行政成本，提高行政效率

现今我国行政机关运行成本较高已经成为一个公认的事实，行政层级过多是

一个重要因素。管理学的基本原理表明：随着管理层次增加，机构越发庞杂，维

持这些机构运转的成本势必增多。有资料显示，“以一个中等的地级市为例，一般地厅级干部20人，县处级干部200人，科级干部1000人，财政供养的公务员和

事业单位人员一般在1万以上，每年光工资就要财政支出2亿左右，再加上后勤、办公经费等，一年一个市本级的财政支出要在5亿左右，而全国共有260多个地

级市，匡算下来，全国每年单地级市本级的财政支出就要在1300亿以上”。省直

管县体制的实施，将大幅度地精简机构、降低行政成本。

（三）行政区划演变的历史规律要求回归到省—县—乡三级体制

历史唯物主义认为，社会发展是有规律的，且不以人的意志力为转移。因此，研究并遵照历史规律开展社会实践活动就具有极强的现实意义。“从历代行政区划层级演变的过程来看，两千多年来，最常采用的是实三级，而有时则是虚三级”。自秦始皇统一中国至中华民国初期，历经2100余年的历史。综观我国行政区划

发展演变历程，我们不难发现:尽管曾经出现过二级制、三级制、虚三级制和四级

制等情况，但归根结底三级制最为普遍，“在我国历史上，610年为虚三级制，占28.7%；600年为实三级制，占28.2%”。从我国行政区划演变历史来看，最终必将回归到最为普遍的三级制。

三、省直管县体制的现实困境

（一）法律的困境

法律法规中规定了某些行政权力必须由市级政府行使。长期以来,我国都是按

照五级行政体制建立各种相关制度。行政许可法实施以来,地级市政府部门的某些

管理权限得到了相关法律的进一步明确,权力下放反而与现行法律、法规不符合。

当前,在强县扩权改革过程中的许多管理权限下放事实上缺乏法律、法规方面的支持。实行省直管县体制，还需要依法界定权限问题。必须从地方组织法上进一步

明确省级单位与县级单位各自的权限和关系，避免把北京城里的跑“部”“钱”进,演

变为各省城里的跑“厅”“钱”进。到目前为止，我国对省、市(地)、县的职责权限的

划分并不是很明确。县级以上地方各级政府职权不清,必然导致争权夺利和推诿扯皮，结果导致管理的混乱和低效率。因此,实行省直管县体制,必须从法律上明确

划分省、市(地)、县的职责权限。

（二）行政区划困境

行政区划是在既定的政治目的与行政管理的需要指导下,遵循相关的法律法规,

建立在一定的自然与人文地理基础之上,并充分考虑历史渊源、人口密度、经济条件、民族分布、文化背景等各种因素,在国土上建立的一个由若干层级、不等幅员

的行政区域所组成的体系。它是一种政治、经济和社会综合体。[2]我国省级区划