应急状态下城市基层社区韧性治理能力提升研究

应急状态下城市基层社区韧性治理能力提升研究
作者：于文鑫王开元
来源：《荆楚学刊》2024年第03期
摘要：韧性治理作为一种全新的治理理念和治理范式，对于城市基层社区摆脱传统治理经验逻辑和固有模式的路径依赖，增强应急状态下的治理效能具有重要的指导价值。

当前，我国的政策环境和实践尝试为探索基层社区韧性治理积累了丰富的理论和实践经验，同时也暴露了众多基层社区在危机面前“韧性不足”的问题。

为了确保社区能够承受突发事件和风险的冲击，必须在社区层面构建“多元共治”的协同治理体系，增强居民参与社区自治的意愿，强化应急物资保障和供给，利用数字技术赋能“智慧社区”建设，从而提升基层社区的韧性治理能力，实现城市的可持续稳定发展。

关键词：应急法治；韧性治理；基层社区；多元共治；技术赋能
中图分类号：D669.3 文献标志码：A 文章编号：1672-0768（2024）03-0046-09
根据国家统计局“第七次人口普查”数据显示，2020年我国城镇人口数量达到9.02亿，城市化率提升至63.89%。

其中，以京津、长三角、大湾区等大型城市群人口数量增长最为显著。

城市化的高速发展和扩张标志着国家经济腾飞、综合国力提升的同时，也意味着城市正在面临人口密度和经济活动强度持续增长带来的沉重治理压力。

社区（Community）作为城市的基层单元，是提升居民幸福感、促进城市和谐发展的起点，也是感知社会危机和问题的前哨站。

社区治则民心顺、社会稳、城市安。

然而，近年来频
发的地震、暴雨等自然灾害以及新冠疫情，对我国城市基层社区的治理能力和模式提出了重大考验。

随着新型城镇化战略的深入推进和风险社会的到来，基层治理过程中遭遇类似“危机”的可能性不断加大。

面对层出不穷的突发事件带来的复杂社会风险，如何提升城市基层社区的治理能力，科学、高效地应对和处置突发事件，既是学界长期关注的重要课题，亦是建设更高水平的平安中国必须回应的时代挑战。

在众多的治理理念和治理范式中，“韧性治理”作为风险社会有效化解各类不确定性风险的学术新名词脱颖而出［ 1 ］，迅速成为引发全球广泛关注的城市治理新理念［ 2 ］，对于构建现代城市基层社区治理的基本范式和制度体系具有很强的指导意义。

但值得注意的是，国内现阶段关于韧性治理的研究内容主要集中在韧性理念的解读和韧性城市整体层面的范式构建，具体实施策略的研究成果略显匮乏。

虽然也有学者以公共管理为视角出发研究我国建设韧性城市的实践路径，但在这一过程中基层社区应该发挥什么样的作用，怎样发挥基层社区的作用仍旧不清晰。

以“应急”为切入点，结合“韧性治理”的具体含义，将应急状态下城市基层社区治理的认识逐渐从传统的防御性和脆弱性视角转向韧性视角［ 3 ］，探究基层社区在“韧性治理”建设上存在的梗阻不足与优化路径，对完善我国的应急法治理论体系，提高城市系统整体韧性水平，促进城市可持续发展和保障城市公共安全至关重要。

一、韧性治理基本理论
（一）韧性与韧性城市
“韌性”（Resilio）一词最早用于描述物理学领域“物体在作用其上的外力消失后恢复至初始状态”这一现象。

20世纪70年代，加拿大生态学家霍林首次将其作为一个正式的学术概念引入生态学领域，提出“韧性是衡量生态系统吸收变化并保持生存的能力”［ 4 ］。

80年代左右，学界关于“韧性”的研究开始向灾害管理领域延伸——随着全球频发的自然灾害成为普遍关注的生态环境治理难题，旨在保持弹性和自力更生的生态调整业已突破技术抵抗的单一手段，被视作预防环境脆弱性的重要措施。

及至今日，如何提升生态环境系统在面临自然灾害时的韧性能力仍然是相关领域的研究热点。

灾害管理领域对“韧性”的引入使之真正成为一个跨学科的概念，开始用于对某一系统的稳定性，特别是该系统在受到外力冲击时恢复到初始状态能力的表述。

关于“韧性”的研究自此也突破了自然科学的解释框架，其理论架构、主体构成等核心要素和关键议题逐渐向社会科学的领域拓展。

城市社会学是最早将“韧性”概念应用于社会治理的社会学科：城市作为可持续的物质系统和人类社区的结合体，物质系统的规划应该通过人类社区的建设发挥作用，而当物质系统的运转受到外力的严重冲击或者干扰时，必须具备相应的抗压、恢复和可持续能力，这就是城市的“韧性”［ 5 ］。

伴随着全球城市化进程的不断推进，城市的数量、规模快速增长，城市扩张过程中面临的治理压力和风险挑战也在增加。

进入21世纪以来，为了更好地推动城市建设的发展，倡导地区可持续发展国际理事会（ICLEI）在2002年联合国可持续发展全球峰会上，首次提出了“韧性城市”（Urban Resilience）的概念，主张在城市防灾问题上需要提升城市“韧性”，
由此掀起了关于“韧性城市”理论研究的热潮，众多学科领域的专家学者和科研组织开始重视“韧性城市”的界定和研究。

例如，韧性联盟（Resilience Alliance）将韧性城市定义为，城市系统在遭遇外界侵扰过程中，能够容纳、吸收外界的干扰（灾害），并且保持原有的城市特征、系统结构和关键功能，维持稳定运行的能力。

它主要包括生态韧性、工程韧性、经济韧性和城市韧性四个层面。

通俗地说，“韧性城市”就是指城市在面临地震、洪涝、极端天气等自然灾害和疫情、重大安全事故等社会风险冲击时，能够凭借其动态平衡、冗余缓冲和自我修复等特性，保持抗压、存续、适应和可持续发展能力。

由此可见，“韧性城市”概念的提出是城市建设和治理中的一次重大理论创新，是否具有强大的韧性，成为衡量一个城市的建设是否科学、完备、安全的重要指标，也构成了现代城市安全发展的全新范式。

（二）韧性治理与韧性治理能力
近年来，新冠疫情、俄乌冲突、国际金融危机等一系列突发事件使人们认识到保护各类社会系统可持续发展的重要性，同时也暴露了传统社会治理理念和范式的脆弱性。

以城市为代表的复杂社会系统如何提高应对风险和危机的能力，在外部压力冲击之下实现运行秩序的快速复原，成为政府和学界亟待解决的问题。

因此，在韧性城市的理念与应用基础上，衍生出了对更深层次的“韧性治理”理论的解读。

有学者提出，“韧性治理”不仅指治理主体在应对灾害风险后恢复稳定的状态过程，更重要的是反映治理主体在应对危机过程中所表现出来的保持某种均衡水平或达到另一种均衡的能力。

它是回应复杂社会系统稳定性需求的必要理论选择和发展方向，包括以下特点：其一，韧性治理需要多元参与主体。

韧性治理是单一主体难以承担的复杂工程，各主体需要相互依赖，同心合作，对治理过程中所需的资源、管理以及面对的威胁问题具有统一的认识，在此基础上制定共同的行动策略和后备方案，合作解决问题。

这也体现了韧性治理的整体性［ 6 ］；其二，韧性治理倡导以分布式的决策结构和行动框架来实现顺畅的信息沟通和快速响应机制。

特别是面对突发事件，必须强调决策的即时性和敏捷性，避免层层上报和逐级通知造成行动迟滞，以最短的时间和最快的速度做出决策和行动以应对风险［ 7 ］；其三，韧性治理强调每一次危机的应对不能只关注结果，而要不断从过程中总结和学习经验教训，不断提升快速适应环境变化的能力［ 8 ］。

因此，必须建立一套从风险识别、危机预警，到应急处置、秩序修复，再到学习和适应全过程的治理链条，以此作为提升应急治理水平的长效措施。

基于“韧性治理”理论，韧性治理能力反映的就是“韧性治理”相关制度体系和规则的执行力。

它既是一个国家、一个政府有效应对外来威胁和内生风险的基础能力，更是在治理体系的基础上进行综合协调、分工合作、发挥作用、体现价值和实现目标的一种资格和水平，涉及经济、政治、社会、文化和生态等方方面面［ 9 ］。

可以说，提升韧性治理能力的本质目标就是在风险应对的视角下，通过多元的治理主体和完备的物质系统，对不确定性风险进行主动响应、自我调整和全程管控，最终实现对复杂社会系统的有效治理。

（三）提升城市基层社区韧性治理能力的必要性
目前，在我国关于社会治理的研究中，韧性治理通常被用作应急状态下的一种以“问题—策略”为导向的工具性理论，研究重点围绕于城市治理的整体性视角，在基层社区关于韧性治理的理念引入和制度构建仍然处于起步阶段。

一般来说，城市基层社区指居住在城市的一定数量和质量的人口组成多种社会关系和社会群体，从事各种社会活动所构成相对完整的、最小单位的区域社会共同体，主要包括自然社区（如居住小区、居住生活单元、居民大院等）和法定社区（如居委会、基层党组织等）两种类型。

在城市化的当前阶段，基层社区不仅是社会组织“金字塔”的奠基层，社会风险的最前线，也是社会、政府、个人之间产生联系的重要纽带［ 10 ］，承载着群众对美好生活最迫切的需求和最集中的矛盾。

基层社区的良政善治，被学界誉为城市治理的“最后一公里”，日渐成为优化城市治理重要的底层逻辑。

疫情期间，基层社区作为城市公共卫生安全的前沿阵地，在疫情防控工作中发挥了显著作用。

由此可见，基层社区治理是城市应急治理的关键环节。

建设韧性城市，打造城市韧性治理体系，迫切需要解决的核心问题就是如何提升城市基层社区的韧性治理能力，甚至在相当程度上决定了整个国家的治理体系和治理能力是否符合现代化要求。

综上所述，将研究视角从城市韧性聚焦于城市基层社区的韧性，将“韧性治理”从一种工具理论上升为治理范式，在此基础上分析韧性治理理念和治理能力在城市基层社区风险治理中的适用性，迎接风险社会对城市基层应急治理能力的挑战，既有助于摆脱传统基层治理经验逻辑和固有模式的路径依赖，增强基层社区决策的弹性空间，确保治理主体能够在必要时擺脱僵化的制度束缚，充分掌握应急的主动权，从而为城市的应急治理工作开辟一个全新的发展方向，又能够大大缩短风险防范和应对的反应时间，将危机扼杀于萌芽阶段，实现城市安全和民众利益保护效率的最大化。

二、我国城市基层社区韧性治理能力的现状检视
（一）基层社区韧性治理的政策环境
随着国际环境的变化和韧性治理理念发展，越来越多的国家开始推出韧性城市建设计划。

例如，2005年联合国第二届世界减灾会议通过了《兵库行动框架2005-2015——建立抗灾国家和社区》（Hyogo framework for action 2005-2015： Building the resilience of nations and communities to disaster），提出要在容易受到自然灾害威胁的地区加强防灾体系建设，将防灾减灾和恢复重建纳入可持续发展行动中。

其中，特别指出应当重视城市社区的组织和学习能力，采用综合性的灾害管理思想进行风险防范。

此外，联合国《2015-2030年仙台减少灾害风险框架》（Sendai framework for disaster risk reduction in 2015-2030）、美国2015年纽约规划《一个纽约：建设富强而公正的纽约》（One New York：The plan for a strong and just city）、英国2020年《伦敦韧性战略》（London city resilience strategy 2020）等文件，都明确提出了要在城市内部构建更具韧性的基层社区。

相比西方国家的韧性社区规划，虽然我国尚未针对城市韧性尤其是基层社区韧性问题制定专门的政策文件，但基层社区的韧性治理问题在政治秩序、
经济建设和社会安定中的重要性已经得到了国家和政府的广泛关注，近期出台的许多政策、规划中都有关于基层社区韧性治理的内容（表1）。

从上表中可以看出，伴随着新时期城市基层社区韧性治理成为应对社会风险的重要手段，我国密集出台了一系列关于加强基层社区韧性建设、提升基层社区服务水平和应急管理水平的政策法规，呈现出政策主体从少部门独立管制到多部门协同参与、政策语力从模糊乏力到全面增强的发展趋势，以此为城市基层社区韧性治理的建立提供支持。

这也标志着我国逐渐进入城市韧性治理的政策成熟期，加强城市基层社区韧性治理，不仅是党和国家回应风险社会和城市治理需求做出的重大战略部署和发展规划，更是促进城市安全建设有序进行、为城市化进程保驾护航的必要途径。

有学者提出，“韧性治理”不仅指治理主体在应对灾害风险后恢复稳定的状态过程，更重要的是反映治理主体在应对危机过程中所表现出来的保持某种均衡水平或达到另一种均衡的能力。

它是回应复杂社会系统稳定性需求的必要理论选择和发展方向，包括以下特点：其一，韧性治理需要多元参与主体。

韧性治理是单一主体难以承担的复杂工程，各主体需要相互依赖，同心合作，对治理过程中所需的资源、管理以及面对的威胁问题具有统一的认识，在此基础上制定共同的行动策略和后备方案，合作解决问题。

这也体现了韧性治理的整体性［ 6 ］；其二，韧性治理倡导以分布式的决策结构和行动框架来实现顺畅的信息沟通和快速响应机制。

特别是面对突发事件，必须强调决策的即时性和敏捷性，避免层层上报和逐级通知造成行动迟滞，以最短的时间和最快的速度做出决策和行动以应对风险［ 7 ］；其三，韧性治理强调每一次危机的应对不能只关注结果，而要不断从过程中总结和学习经验教训，不断提升快速适应环境变化的能力［ 8 ］。

因此，必须建立一套从风险识别、危机预警，到应急处置、秩序修复，再到学习和适应全过程的治理链条，以此作为提升应急治理水平的长效措施。

基于“韧性治理”理论，韧性治理能力反映的就是“韧性治理”相关制度体系和规则的执行力。

它既是一个国家、一个政府有效应对外来威胁和内生风险的基础能力，更是在治理体系的基础上进行综合协调、分工合作、发挥作用、体现价值和实现目标的一种资格和水平，涉及经济、政治、社会、文化和生态等方方面面［ 9 ］。

可以说，提升韧性治理能力的本质目标就是在风险应对的视角下，通过多元的治理主体和完备的物质系统，对不确定性风险进行主动响应、自我调整和全程管控，最终实现对复杂社会系统的有效治理。

（三）提升城市基层社区韧性治理能力的必要性
目前，在我国关于社会治理的研究中，韧性治理通常被用作应急状态下的一种以“问题—策略”为导向的工具性理论，研究重点围绕于城市治理的整体性视角，在基层社区关于韧性治理的理念引入和制度构建仍然处于起步阶段。

一般来说，城市基层社区指居住在城市的一定数量和质量的人口组成多种社会关系和社会群体，从事各种社会活动所构成相对完整的、最小单位的区域社会共同体，主要包括自然社区（如居住小区、居住生活单元、居民大院等）和法定社区（如居委会、基层党组织等）两种类型。

在城市化的当前阶段，基层社区不仅是社会组织
“金字塔”的奠基层，社会风险的最前线，也是社会、政府、个人之间产生联系的重要纽带［ 10 ］，承载着群众对美好生活最迫切的需求和最集中的矛盾。

基层社区的良政善治，被学界誉为城市治理的“最后一公里”，日渐成为优化城市治理重要的底层逻辑。

疫情期间，基层社区作为城市公共卫生安全的前沿阵地，在疫情防控工作中发挥了显著作用。

由此可见，基层社区治理是城市应急治理的关键环节。

建设韧性城市，打造城市韧性治理体系，迫切需要解决的核心问题就是如何提升城市基层社区的韧性治理能力，甚至在相当程度上决定了整个国家的治理体系和治理能力是否符合现代化要求。

综上所述，将研究视角从城市韧性聚焦于城市基层社区的韧性，将“韧性治理”从一种工具理论上升为治理范式，在此基础上分析韧性治理理念和治理能力在城市基层社区风险治理中的适用性，迎接风险社会对城市基层应急治理能力的挑战，既有助于摆脱传统基层治理经验逻辑和固有模式的路径依赖，增强基层社区决策的弹性空间，确保治理主体能够在必要时摆脱僵化的制度束缚，充分掌握应急的主动权，从而为城市的应急治理工作开辟一个全新的发展方向，又能够大大缩短风险防范和应对的反应时间，将危机扼杀于萌芽阶段，实现城市安全和民众利益保护效率的最大化。

二、我国城市基层社区韧性治理能力的现状检视
（一）基层社区韧性治理的政策环境
随着国际环境的变化和韧性治理理念发展，越来越多的国家开始推出韧性城市建设计划。

例如，2005年联合国第二届世界减灾会议通过了《兵库行动框架2005-2015——建立抗灾国家和社区》（Hyogo framework for action 2005-2015： Building the resilience of nations and communities to disaster），提出要在容易受到自然灾害威胁的地区加强防灾体系建设，将防灾减灾和恢复重建纳入可持续发展行动中。

其中，特别指出应当重视城市社区的组织和学习能力，采用综合性的灾害管理思想进行风险防范。

此外，联合国《2015-2030年仙台减少灾害风险框架》（Sendai framework for disaster risk reduction in 2015-2030）、美国2015年纽约规划《一个纽约：建设富强而公正的纽约》（One New York：The plan for a strong and just city）、英国2020年《伦敦韧性战略》（London city resilience strategy 2020）等文件，都明确提出了要在城市内部构建更具韧性的基层社区。

相比西方国家的韧性社区规划，虽然我国尚未针对城市韧性尤其是基层社区韧性问题制定专门的政策文件，但基层社区的韧性治理问题在政治秩序、经济建设和社会安定中的重要性已经得到了国家和政府的广泛关注，近期出台的许多政策、规划中都有关于基层社区韧性治理的内容（表1）。

从上表中可以看出，伴随着新时期城市基层社区韧性治理成为应对社会风险的重要手段，我国密集出台了一系列关于加强基层社区韧性建设、提升基层社区服务水平和应急管理水平的政策法规，呈现出政策主体从少部门独立管制到多部门协同参与、政策语力从模糊乏力到全面增强的发展趋势，以此为城市基层社区韧性治理的建立提供支持。

这也标志着我国逐渐进入城市韧性治理的政策成熟期，加强城市基层社区韧性治理，不仅是党和国家回应风险社会和城市
治理需求做出的重大战略部署和发展规划，更是促进城市安全建设有序进行、为城市化进程保駕护航的必要途径。

有学者提出，“韧性治理”不仅指治理主体在应对灾害风险后恢复稳定的状态过程，更重要的是反映治理主体在应对危机过程中所表现出来的保持某种均衡水平或达到另一种均衡的能力。

它是回应复杂社会系统稳定性需求的必要理论选择和发展方向，包括以下特点：其一，韧性治理需要多元参与主体。

韧性治理是单一主体难以承担的复杂工程，各主体需要相互依赖，同心合作，对治理过程中所需的资源、管理以及面对的威胁问题具有统一的认识，在此基础上制定共同的行动策略和后备方案，合作解决问题。

这也体现了韧性治理的整体性［ 6 ］；其二，韧性治理倡导以分布式的决策结构和行动框架来实现顺畅的信息沟通和快速响应机制。

特别是面对突发事件，必须强调决策的即时性和敏捷性，避免层层上报和逐级通知造成行动迟滞，以最短的时间和最快的速度做出决策和行动以应对风险［ 7 ］；其三，韧性治理强调每一次危机的应对不能只关注结果，而要不断从过程中总结和学习经验教训，不断提升快速适应环境变化的能力［ 8 ］。

因此，必须建立一套从风险识别、危机预警，到应急处置、秩序修复，再到学习和适应全过程的治理链条，以此作为提升应急治理水平的长效措施。

基于“韧性治理”理论，韧性治理能力反映的就是“韧性治理”相关制度体系和规则的执行力。

它既是一个国家、一个政府有效应对外来威胁和内生风险的基础能力，更是在治理体系的基础上进行综合协调、分工合作、发挥作用、体现价值和实现目标的一种资格和水平，涉及经济、政治、社会、文化和生态等方方面面［ 9 ］。

可以说，提升韧性治理能力的本质目标就是在风险应对的视角下，通过多元的治理主体和完备的物质系统，对不确定性风险进行主动响应、自我调整和全程管控，最终实现对复杂社会系统的有效治理。

（三）提升城市基层社区韧性治理能力的必要性
目前，在我国关于社会治理的研究中，韧性治理通常被用作应急状态下的一种以“问题—策略”为导向的工具性理论，研究重点围绕于城市治理的整体性视角，在基层社区关于韧性治理的理念引入和制度构建仍然处于起步阶段。

一般来说，城市基层社区指居住在城市的一定数量和质量的人口组成多种社会关系和社会群体，从事各种社会活动所构成相对完整的、最小单位的区域社会共同体，主要包括自然社区（如居住小区、居住生活单元、居民大院等）和法定社区（如居委会、基层党组织等）两种类型。

在城市化的当前阶段，基层社区不仅是社会组织“金字塔”的奠基层，社会风险的最前线，也是社会、政府、个人之间产生联系的重要纽带［ 10 ］，承载着群众对美好生活最迫切的需求和最集中的矛盾。

基层社区的良政善治，被学界誉为城市治理的“最后一公里”，日渐成为优化城市治理重要的底层逻辑。

疫情期间，基层社区作为城市公共卫生安全的前沿阵地，在疫情防控工作中发挥了显著作用。

由此可见，基层社区治理是城市应急治理的关键环节。

建设韧性城市，打造城市韧性治理体系，迫切需要解决的核心问题就是如何提升城市基层社区的韧性治理能力，甚至在相当程度上决定了整个国家的治理体系和治理能力是否符合现代化要求。