耕地“非粮化”治理的困境与对策研究——基于新昌县垦造耕地区情况分析

引用格式：张　伟，叶艳妹.耕地“非粮化”治理的困境与对策研究：基于新昌县垦造耕地区情况分析[J].湖南农业科学，2023（5）：88-93.　DOI:
DOI:10.16498/ki.hnnykx.2023.005.020
粮食安全作为国家战略，事关民生福祉。

耕地作为粮食安全的重要保障，近几年却呈现出不同程度的减少态势。

造成耕地减少的原因除了建设占用外，更多的是“非粮化”利用方式导致的耕地流出，这主要是因为耕地“非粮化”利用能够带来更高的经济收益。

粮食安全和经济收入难以齐头并进，耕地的“趋粮化”利用和“非粮化”利用之间产生了一定的矛盾[1]。

由于耕地“非粮化”对粮食安全的影响表现为耕地“非粮化”减少种粮面积从而直接减少当年度粮食产量或对耕地质量产生负影响从而间接减少未来的粮食产量，学者们研究了耕地“非粮化”对耕地质量、区域环境等的影响。

部分学者发现耕地利用方式由种植粮油作物为主转变为多种种植方式并存对区域环境有积极调节作用。

一方面，其可提升
 耕地“非粮化”治理的困境与对策研究
——基于新昌县垦造耕地区情况分析 
张　伟1,2，叶艳妹2
（1.新昌县土地整理储备中心，浙江绍兴 312500；
2.浙江大学公共管理学院，浙江杭州 310058）
摘　要：以浙江省新昌县为例，分析了目前其垦造耕地区所面临的“非粮化”整治困境，如整治阻力大、财政压力大、可持续性差等，得出困境源于粮油作物收益偏低、地理条件制约较多、农村劳动力流失严重、市场需求结构调整、茶叶种植极具前景等。

在厘清农户耕地经营决策逻辑的基础上，采用对比实验法研究新昌县垦造耕地区最为典型的“非粮化”利用方式——种植茶叶对耕地质量的影响，并以耕地质量不下降为前提提出相应的耕地“非粮化”治理路径和对策：坚持因地制宜，实施差异整治；统一耕地流转，完善经营制度；搭建交易平台，畅通销售渠道；进行财政补助，助力“消薄”增收；坚持藏粮于技，加强科技创新；监测耕地质量，指导种植利用。

关键词：“非粮化”；垦造耕地；耕地质量
中图分类号：F323.21 文献标识码：A 文章编号：1006-060X（2023）05-00888-06
 T he Predicament and Countermeasures of Governing the "Non-Grain" of Farmland—Based on the Situation Analysis on the Farmland Reclamation Area of Xinchang County
Z HANG Wei1, 2, YE Yan-mei2
（1. Xinchang County Land Consolidation and Reserve Center, Shaoxing 312500, PRC;
2. School of Public Affairs, Zhejiang University, Hangzhou 310058, PRC）
Abstract：Taking Xinchang County of Zhejiang Province as an example, the analysis finds that the governance of the "non-grain" of its farmland reclamation area falls into a dilemma of high resistance to remediation, great financial pressure, and poor sustainability. The dilemma stems from low income of growing grain and oil crops, geographical constraints, serious loss of rural labor, structural adjustment of market demand, and great prospect of tea cultivation. On the basis of clarifying the decision-making logic of farmers' farmland management, the study uses a comparative experimental method to study the impact of tea cultivation, the most typical "non-grain" utilization mode in the farmland reclamation area of Xinchang County, on the quality of farmland. Furthermore, on the premise of ensuring the farmland quality, it proposes corresponding paths and countermeasures for governing the "non-grain" of farmland: insisting on the implementation of differentiated remediation according to local conditions; unifying farmland circulation and improving the management system; building a trading platform to make sales channels smooth; providing financial subsidies to help villages "improve weak collective economy" and increase farmers' income; implementing the food crop production strategy based on technological application and strengthening scientific and technological innovation; monitoring the farmland quality to guide the planting and utilization.
Key words： "non-grain"; farmland reclamation; farmland quality
收稿日期：2022-12-01
基金项目：国家自然科学基金青年基金（72204101）
作者简介：张　伟（1992—），男，浙江新昌县人，硕士研究生，
主要从事土地管理研究。

土地利用的可持续性。

如在边际耕地上种植木质纤维素作物，既可在不占用更多丰产农田基础上满足生物质燃料的原料需求，也可缓解大规模种植粮食作物带来的土壤固碳能力下降、硝酸盐污染等环境问题。

“非粮化”的耕地利用方式也提升了旱地的灌溉保证率，土壤湿度的升高在一定程度上减少了土壤盐碱化现象的发生。

另一方面，多作物混合栽培、农林复合经营模式等不仅有助于提升农田生物多样性，还能为粮食种植区域提供控制病虫害、促进作物授粉等生态服务[2]。

有学者通过系统韧性的阈值研究建立耕地系统恢复力评价体系，并以浙江省松阳县为研究区域，发现不论将茶叶改种水稻，还是将水稻改种茶叶，耕地质量不变的样本始终占大多数[3]。

部分学者采用实验方法研究了在杭州市水田长期种植蔬菜、水果、茶叶、毛竹4类作物对土壤有机碳、酸碱度和容重的影响，发现种植茶叶的土壤酸化最为明显，果园和苗木地土壤酸化相对较轻[4]；利用贝叶斯概率方法开展“非粮化”对耕地破坏评价的初步探索研究，从土壤质地、耕作层厚度、有机质含量、酸碱度、杂物侵入程度5个方面进行评价，并选择浙江省“非粮化”整治试点义乌市作为研究区域，得出其“非粮化”轻度破坏区占比为11.65%，中度破坏区占比为36.13%，重度破坏区占比为52.22%，耕地“非粮化”不符合耕地保护生态理念和现代农业可持续发展需求[5]。

可见，“非粮化”的耕地利用方式对耕地质量的影响可能因评价体系、地点和方法不同而不同，并非所有的“非粮化”利用方式对耕地质量的影响都是消极的。

此外，既有研究提出要根据不同地区的特有耕地生产能力条件和耕地质量变化情况采取差异化管理措施[6]，结合粮食安全与市场导向制定耕地“非粮化”整治区作物耕种的分类细则。

《新昌县第三次全国国土调查主要数据公报》显示，浙江省新昌县耕地面积为17 001.11 hm2，其中，水田为10 375.16 hm2，占61.03%，旱地为6 625.95 hm2，占38.97%；与“二调”数据相比，新昌县耕地面积减少了7 253.33 hm2，降幅达29.91%。

新昌县2019—2021年共垦造耕地531.73 hm2。

新昌县最为典型的耕地“非粮化”现象是种植茶叶，而垦造耕地作为耕地的重要补充，也面临同样的情况。

因此，该研究将以浙江省新昌县为例，立足于目前其垦造耕地区所面临的“非粮化”整治困境及成因，在厘清种植茶叶对垦造耕地质量的影响的基础上，提出相应的治理路径和对策。

该研究可为我国现阶段如何更好地开展耕地“非粮化”整治工作提供一定的
现实参考。

1　垦造耕地区“非粮化”整治的困境
1.1　整治阻力大
在新昌县不少垦造耕地区，种植茶叶、果树等“非粮化”作物让农户获得了较好的经济收益。

这导致“非粮化”整治遭到农户的较强反对，不少农户对补偿的标准不满意，甚至有不少农户对再多的补偿也无动于衷。

种植“非粮化”作物在某些村集体范围内已经形成了产业链，拥有非常完善的体系，间接致使“非粮化”整治工作难以开展。

1.2　财政压力大
新昌县对垦造耕地区进行“非粮化”整治的成本是巨大的，对县级财政造成了巨大的经济压力。

为统筹做好全县耕地“非粮化”整治工作，新昌县对粮食生产功能区内的“非粮化”整治标准和耕地功能“即可恢复”资金标准进行了统一。

耕地的整治成本约为15 000元/667m2，后续5 a需要花费3 000元/年的管护费用，耕地的整治总费用约为30 000元/667m2。

1.3　可持续性差
财政补助对于耕地“非粮化”整治的支撑作用是有限的。

这一方面体现在补助期内的补助金额或者方式不一定满足农户的需求，另一方面体现在补助期结束后农户可能恢复采用“非粮化”的耕地利用方式。

目前，比“非粮化”耕地利用方式收益更高的“趋粮化”耕地利用方式较少，耕地“非粮化”整治的成果更多的还是靠种粮补助在维持，因此可持续性较差。

2　垦造耕地区“非粮化”整治困境的成因2.1　粮油作物收益偏低
在市场经济条件下，农户一般选择对自身更有利的耕地经营决策。

此处主要对新昌县耕种的粮油作物中具有代表性的单季粳稻和非粮作物中具有代表性的茶叶进行收益对比分析（表1）。

新昌县耕地大多位于山区，热量不足致使双季稻种植面积较少，因此该研究不对双季稻进行收益分析。

新昌县单季粳稻产量稳定，总成本主要包含种子费用、土地成本、人工费用、农药化肥费和机械作业费5类，垦造耕地项目验收后5 a内种植水稻每年可获后期管护补助2 000元/667m2，由此可见单季粳稻净收益几乎靠财政补助提供。

茶叶作为新昌县的“金叶子”，近几年发展势头蒸蒸日上，与之配套的第二、三产业也逐渐成熟，形成了以茶叶深加工为代表的第二产
业集群和以“新昌优选”等伴手礼开发推广为代表的第三产业集群。

鉴于农户所获得的茶叶收益大多局限于第一产业，因此茶叶也以一产收益进行分析。

茶叶一产的单位净收益近几年总体呈增长趋势，到2021年茶叶一产的净收益已达8 906.67元/667m 2，约为单季粳稻的4.19倍。

表1　新昌县2017—2021年单季粳稻与茶叶净收益
年 份
（年）单季粳稻净收益（元/667m 2）茶叶净收益（元/667m 2）比 值2017 2 321.20 6 950.20
1∶2.992018 2 119.86 6 899.221∶3.252019 2 141.998 200.001∶3.832020 2 196.028 700.001∶3.962021
2 127.94
8 906.67
1∶4.19
注：基础数据来源于绍兴市发展和改革委员会以及新昌县历年茶叶市场分析报告，其中，单季粳稻净收益已计入后期管护补助。

2.2　地理条件制约较多
新昌县2019—2021年共垦造耕地531.73 hm 2。

其中，位于2°以下（含2°）坡度的耕地为53.33 hm 2，占10.03%；位于2°~ 6°（含6°）坡度的耕地为83.91 hm 2，占15.78%；位于6°~15°（含15°）坡度的耕地为231.62 hm 2，占43.56%；位于15°~25°（含25°）坡度的耕地为162.87 hm 2，占30.63%。

可见，新昌县位于大于6°坡度的耕地面积占到所有耕地面积的74.19%，垦造出的耕地基本属于梯田，出入一般依靠原有的田间小道。

由此造成大规模机械化作业难以进行，使得农户耕作费时费力，垦造耕地一直被局限于小农经济的规模。

2.3　农村劳动力流失严重
由于种植粮油作物收益偏低，大量农村劳动力外出务工，由第一产业流向第二、三产业。

特别是在工业园区所在地区如羽林街道和澄潭街道，与务农相比，那里的农户更愿意进入企业工作，一方面是因为在企业工作的劳动强度相对较低，另一方面是因为企业提供五险一金，使农户生活更有保障。

由此导致大量耕地出现“非粮化”情况。

2.4　市场需求结构调整
随着经济社会日益发展，特别是现代物流产业
的集约化发展，人们生活水平不断提高，物质需求趋向多样化。

新昌县当地的粮食在市场中竞争力日益减弱，人们将更多的需求延伸到茶叶、水果、干果、花卉等领域，使得耕地“非粮化”形势愈发严峻。

垦造耕地区由于拥有相对完善的配套设施，往往首当其冲，进行了“非粮化”种植以满足市场需求。

2.5　茶叶种植极具前景
新昌县茶产业较为发达，茶叶种植极具前景。

20世纪90年代，新昌县政府大力推广“圆改扁”技术（将茶叶生产从圆圆的珠茶改为扁扁的龙井茶），正式创立“大佛龙井”区域公共品牌并规定县域内制作龙井统一使用该称号[7]。

政府的战略规划、政策引导以及优良的生长环境，使“大佛龙井”越来越受到市场青睐，不少农民纷纷将耕地改种茶叶，以便赶上这趟“共富班车”。

目前，新昌县已形成包括茶苗繁育、茶树栽培、茶叶加工、茶叶保鲜、茶叶包装、茶机装备、线上线下茶叶流通市场、茶文化茶旅游融合开发的完整产业链[8]，这为当地农户从事茶叶生产提供了极大的便利。

3　耕地“非粮化”治理的逻辑和路径3.1　农户耕地经营决策逻辑
经济利益直接影响农户的耕地利用决策，当种植粮油作物难以满足农户的收益需求时，追求更高收益的耕地“非粮化”现象便产生了。

“非粮化”对耕地质量产生正向影响或者没有影响，将会助推耕地“非粮化”现象；如果“非粮化”对耕地质量产生负向影响，如对耕地的耕作层产生破坏，使得土地可持续利用性降低，农户可能自行终止该耕地利用方式。

从图1中可以看出，农户是独立的经济主体，一般情况下，其耕地利用决策必然倾向于选择收益更高的“非粮化”利用方式，而粮食安全不在农户耕地经营决策的考虑范围内，但若“非粮化”利用方式破坏土地可持续利用性，则农户可能自行终止该耕地利用方式。

因此，厘清“非粮化”耕地利用
方式对耕地质量的影响是解决困境的前提。

图1　农户耕地经营决策逻辑
3.2　种植茶叶对垦造耕地区耕地质量的影响分析
该研究采用对比实验法，以正常种植粮油作物为对照组，以种植茶叶为实验组，通过测定相关指标进行对比分析，从而得出不同利用方式对耕地质量的影响。

由于新昌县回山镇是产茶乡镇的代表，该研究选取该镇范围内7个采样点进行分析，对比种植茶叶与种植粮油作物带来的耕地质量变化。

按照浙江省土地整治新增耕地质量检测要求，项目验收阶段出具的耕地质量等别评定报告中土壤化验的指标分为pH值、有机质含量、机械组成和耕作层深度4类。

因此，此次分析也将pH值、有机质含量、机械组成和耕作层深度作为主要评价指标，检测结果见表2和表3。

回山镇采样点的耕地质量检测结果对比分析显示：粮油作物和茶叶的耕种对耕地pH值、有机质含量和耕作层深度均存在正向的影响，但未能改变土壤的机械组成；种植茶叶的利用方式对耕地pH 值的改良、有机质含量的提升和耕作层的加深作用强于种植粮油作物的利用方式。

我们注意到，一方面，新昌县种植的茶叶大多为绿茶，喜酸性土壤但非强酸性土壤，栽种的茶叶幼苗需要施加草木灰作为肥料，因此，种植茶叶对当地土壤酸性有一定程度的改善作用。

另一方面，回山镇的岩石母质以玄武岩和石灰岩为主，这2类岩石均为碱性石材，其在雨水冲刷下也使原来的酸性土壤得到一定程度的中和。

笔者在取样时发现耕作层与有效土层间呈现出明显的颜色区分，相较而言，上层土质颜色较深，大多为褐色或黄褐色，下层土质颜色较浅，大多偏黄。

从耕地表面到颜色分界线处的深度就是耕作层的深度，耕作层土壤耕作时经常得到翻耕，其中的有机质腐烂后就使土壤颜色变深。

在种植茶叶的区域，为了给茶树更多的养分，农户在茶树根部堆积了不少腐殖质和有机肥，这2类物质附近的土壤与其他土壤颜色差别较大，这是种植茶叶的土壤有机质含量提升和耕作层加深的重要原因；而在种植普通粮油作物的区域，由于大部分粮油作物仅靠一年一季的播种，且目前肥料使用相对较少，因而土壤颜色差别相对较小，没有特意的堆肥也导致土壤有机质含量增加的程度不及种植茶叶的采样点。

因此，通过实验对照的方法，该研究可以得出种植茶叶的耕地利用方式和种植传统粮油作物的耕地利用方式对耕地质量的影响具有同向性，且种植茶叶的耕地利用方式比种植传统粮油作物的耕地利用方式对耕地质量有更好的改良作用。

3.3　耕地“非粮化”治理的路径
在厘清新昌县垦造耕地区“非粮化”利用方式——种植茶叶对耕地质量的影响的基础上，该研究认为阻断该地耕地“非粮化”主要有3条路径（图2）。

一是进行因地制宜的规模经营，提升种植粮油
表2　回山镇整治区种植粮油作物前后耕地质量检测结果
采样点采样时间pH值差值有机质含量
（g/kg）
差值
（g/kg）
耕作层深度
（cm）
差值
（cm）
机械组成
12018年12月 4.29
0.52
15.60
6.10
15.00
15.00壤土2022年06月 4.8121.7030.00壤土
22018年12月 4.26
0.41
12.40
5.80
20.00
10.00壤土2022年06月 4.6718.2030.00壤土
32018年12月 4.26
0.44
12.40
2.90
20.00
8.00壤土2022年06月 4.7015.3028.00壤土
42018年12月 4.20
0.29
11.40
7.50
20.00
6.00壤土2022年06月 4.4918.9026.00壤土
平均值2018年12月 4.25
0.42
12.95
5.58
18.75
9.75—2022年06月 4.6718.5328.50—
表3　回山镇整治区种植茶叶前后耕地质量检测结果
采样点采样时间pH值差值有机质含量
（g/kg）
差值
（g/kg）
耕作层深度
（cm）
差值
（cm）
机械组成
A 2018年12月 4.33
0.39
16.10
6.10
15.00
21.00壤土2022年06月 4.7222.2036.00壤土
B 2018年12月 4.18
0.83
6.63
7.87
15.00
11.00壤土2022年06月 5.0114.5026.00壤土
C 2018年12月 4.23
0.33
7.16
5.34
15.00
10.00壤土2022年06月 4.5612.5025.00壤土
平均值2018年12月 4.25
0.51
9.96
6.44
15.00
14.00—2022年06月 4.7616.4029.00—
作物的比较收益。

这是从根本上解决经济效益和粮食安全矛盾的途径，一方面可提高专业公司、农户的经济效益，有利于社会经济稳定运行，另一方面可保障粮食安全。

二是强化政府服务，政府通过加强科技、教育投入以及完善粮食补贴政策，提高种粮效率和收益。

三是强化硬性监管，做好耕地质量监测，保障耕地质量。

这属于兜底措施，必须保障耕地质量。

4　耕地“非粮化”治理的对策
4.1　坚持因地制宜，实施差异整治
农业生产结构调整需要因地制宜，耕地“非粮化”整治在具体实施时不能“一刀切”。

如新昌县可根据坡度将耕地分为3类：坡度在0°~6°（含6°）的为平原地带，可以耕种粮油作物为主；坡度在6°~15°（含15°）的为缓坡地带，可以在耕地边沿种植适当比例的经济作物；坡度在15°~25°（含25°）的为山地区域，可鼓励实行粮油作物与经济作物间作，以有效保持水土，维护山间小气候。

同时，新昌县可对平原地带耕种粮油作物给予一定补助，以弥补其在市场上的收益损失，使不同类型项目区的经济收益保持在相近水平。

4.2　统一耕地流转，完善经营制度
新昌县可以继续提高城镇化水平，将更多农村人口转移至城镇，这可以为经济发展提供广阔的市场和持久的动力，是优化城乡经济结构、促进经济良性循环和社会协调发展的重要措施。

后续可由专业的强村公司或者乡村振兴公司进行耕地统一流转，开展招商、运营或者种植工作，进行集约化经营。

新昌县可组织签署耕地保护承诺书，在其中明确“非粮化”对耕地质量产生破坏时各方所需承担的义务与责任；尤其要做好大面积耕地的管护工作，保障耕地质量。

县农业农村局要做好农作物新品种引进、地力培肥工作，推进农业“双强”（科技强农、机械强农）建设，提高粮食产能[9]；当地乡镇、街道要做好相关工程设施维护工作。

4.3　搭建交易平台，畅通销售渠道
难以找到销路是新昌县农户种粮急难愁盼的问题之一。

传统的解决方式有搭建农贸市场，打通区域销售渠道，如新昌县回山镇打造的西瓜市场和沃洲镇打造的花生市场，都是当地政府为提高销售效率而搭建的交易平台。

随着农村电商的兴起，特别是直播带货的火爆，新昌县农产品还可以通过网络销售到全国各地，公路及快递的村村通工程更是为运输提供了强有力的支持。

此外，新昌县还可以通过增加产品附加值、找对客户群体，大幅提升交易效率。

4.4　进行财政补助，助力“消薄”增收
财政补助对农户种粮有积极的促进作用。

因此，一方面，新昌县可以对种粮进行适当财政补助，以弥补病虫害及天气原因造成的粮食减产带来的损失；另一方面，新昌县可对连片种植或者单产达到一定水平的进行财政奖励，以有效激发种粮积极性。

需要注意的是，不可盲目进行财政补助，而要在适当的方式下进行对县级财政影响较小、更有利于“消薄”增收工作开展的补助，从而使农户收入增加，种粮积极性也相应提高。

4.5　坚持藏粮于技，加强科技创新
种粮经济效益较差是耕地“非粮化”整治困难的根本原因，而农业现代化的发展离不开科技创新，粮食生产的出路在科技进步[10]，故新昌县要提高种粮科技水平，实现降成本、提产量、增效益。

一是要育良种、选良方，培育和推广能适应当地气候环境的粮油作物新品种。

二是要结合高标准农田建设，增设节水滴灌设施，提高灌溉保证率。

三是要加强适合山地和丘陵地形的小微型农业机械的研发和推广，提高农业生产效率。

四是要发展配套第二、三产业，既解决存储问题，又增加产品附加值。

同时，
新昌县要对农民开展职业教育，提升农民职业技能，图2　新昌县耕地“非粮化”治理路径
加快农民职业化进程。

政府可建立相应的培训体系，开设夜校或农业相关技术课程，组织农民交流学习，增强农民的职业性、专业性。

4.6　监测耕地质量，指导种植利用
自然资源部门在开展耕地资源质量分类年度更新与监测工作，农业农村部门也在开展耕地地力评价工作，这类工作涉及的相关指标数据变化可以在一定程度上反映耕地的质量变化及其对农产品质量、产量可能产生的影响。

因此，新昌县可将垦造耕地纳入此类监测评价，以有效追踪耕地质量，指导种植利用。

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（责任编辑：肖彦资）。