新形势下我国口岸海关监管职能存在的问题及对策研究——以上海海关为例

ｄｅｐａｒｔｍｅｎｔ ｈａｓ ｗｈｅｎ ｉｔ ｍａｎａｇｅｓ ｎａｔｉｏｎａｌ ｐｏｌｉｔｉｃｓ ａｎｄ ｓｏｃｉｅｔｙ ａｆｆａｉｒｓ ａｃｃｏｒｄｉｎｇ ｔｏ ｔｈｅ ｌａｗ． Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ ｒｅｓｐｏｎｓｉｂｉｌｉｔｙ ｈａｓ ｆｅａｔｕｒｅｓ ｌｉｋｅ ｌｅｇａｌｉｔｙ，ｅｎｆｏｒｃｅａｂｉｌｉｔｙ，ｐｕｂｌｉｃｉｔｙ ａｎｄ ｄｙｎａｍｉｃｉｔｙ．Ｉｔ ｗｉｌｌ，ｃｈａｎｇｅ ａｃｃｏｒｄｉｎｇ ｔｏ ｔｈｅ ｉｎｔｅｒｎａｌ ａｎｄ ｅｘｔｅｒｎａｌ ｃｏｎｄｉ ｔｉｏｎｓ ｏｆ ｔｈｅ ｄｅｐａｒｔｍｅｎｔ．Ｔｈｅ ｒｅｓｐｏｎｓｉｂｉｌ ｉｔｙ ｗｉ ｌ ｌ ｉｎｃｒｅａｓｅ ｏｒ ｄｅｃｒｅａｓｅ，ｇｅｔｓ ｓｔｒｅｎｇｔｈｅｎ ｏｒ ｗｅａｋｅｎ，ｗｈｅｎ ｔｈｅ ｃｏｎｄｉｔｉｏｎｓ ｃｈａｎｇｅ．
１．２国内外相关研究状况
政府在社会发展中的作用是不可或缺的，政府应该做什么，如何做，这类话 题已经越来越受到各个方面的重视，就如世界银行发展报告所说的那样：“在世 界各地，政府正成为人们注目的中心。全球经济具有深远意义的发展使我们再次 思考关于政府的一些基本问题：它的作用应该是什么，它能做什么和不能做什么， 以及如何做好这些事情。川政府的作用应该是什么，是政府职能的问题；政府如 何做好这些事情，是政府管理方式的问题。政府职能是根据社会需求，政府在国 家和社会管理中承担的职责和功能。政府管理方式主要是政府实现其管理职能的 手段和方法，通过管理方式政府职能由理想变为现实。
ａ ｓｅｒｉｅｓ ｏｆ ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎｓ ａｎｄ ｐｒｏｃｅｓｓｅｓ．Ｔｈｅ ｔｒａｄｉ ｔｉｏｎａｌ ａｎｄ ｎｏｎ—ｔｒａｄｉｔｉｏｎａｌ ｒｅｓｐｏｎｓｉｂｉｌｉｔｙ ｏｆ Ｃｈｉｎｅｓｅ Ｃｕｓｔｏｍｓ ｉｓ ａｎａｌｙｚｅｄ ｉｎ ｔｈｉｓ ｐａｐｅｒ．Ｔｈｉｓ ｐａｐｅｒ ａｌｓｏ ａｎａｌｙｚｅｓ ｄｉｆｆｅｒｅｎｔ ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ ｔｙｐｅｓ ｏｆ ａ ｐｏｒｔ ｃｕｓｔｏｍｓ．Ｃｈａｌｌｅｎｇｅｓ ａｎｄ ｐｒｏｂｌｅｍｓ ｏｆ ｔｈｅ ｃｕｓｔｏｍｓ ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ ｗｉｌｌ ｂｅ ｒａｉｓｅｄ， ａｎｄ ｔｈｅ ｐｏｌｉｃｉｅｓ ｔｏ ｓｏｌｖｅ ｔｈｅｓｅ ｐｒｏｂｌｅｍｓ ｗｉｌｌ ｂｅ ｄｉｓｃｕｓｓｅｄ．
目录
中文摘要
～ｌ
ａｂｓｔｒａｃｔ
一２
１．４研究方法～……——…——一１ 第一章导论
—３
Ｉ．Ｉ口岸海关监管概念的界定
—３
Ｉ．２国内外相关研究状况
—４
１．３研究的内容
１０
Ｉ
２．１我国海关的职能及其演进一一～——１２ １．５论文结构
第二章我国海关职能及其发展
１２
２．２新形势下海关非传统职能发展的动因
·１３
中国海关职能是指海关作为国家进出关境监督管理机关所应有的职责和依 法行使职责所具备的功能。本文分析了为适应国内外政治经济形势的发展，中国 海关在传统职能以外，从中国海关当前正在履行的职责或者正在从事的工作中延 伸或扩展出来、以及根据当前国内外政治经济形势要求新增的海关职能。
海关监管是指海关运用国家赋予的权力，通过一系列管理制度与管理程序， 依法对进出境工具、货物、物品的进出境活动所实施的行政管理。本文将分析海 关传统职能及非传统的主要内容；分析口岸海关监管方式的事实类型；提出新形 势下口岸海关监管面临的挑战及存在的问题，并探讨口岸海关监管的对策。
Ｃｕｓｔｏｍｓ ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ ｓｔａｎｄｓ ｆｏｒ ｔｈｅ ｐｒｏｃｅｓｓ ｏｆ ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｏｆ ｔｈｅ ｃｕｓｔｏｍｓ，ｗｈｅｎ ｉｔ ｕｓｅｓ ｔｈｅ ｐｏｗｅｒ ｑｕａｌｉｆｉｅｄ ｂｙ ｔｈｅ ｎａｔｉｏｎ，
ｔｏ ｓｕｐｅｒｖｉｓｅ ａｌｌ ｔｈｅ ｉｍｐｏｒｔ ａｎｄ ｅｘｐｏｒｔ（ｔｏｏｌｓ，ｇｏｏｄｓ，ｏｔｈｅｒ ｉｔｅｍｓ）ｔｈｒｏｕｇｈ
Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：Ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｒｅｓｐｏｎｓｉｂｉｌｉｔｙ；ｃｕｓｔｏｍｓ ｒｅｓｐｏｎｓｉｂｉｌｉｔｙ：
ｐｏｒｔ ｃｕｓｔｏｍｓ ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ
Ｄ６３０．１
２
第一章导论
１．１口岸海关监管概念的界定
在行政法学的意义上，政府的行政监管（ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ） 是一种外部行政行为，是发生在特定行政主体和具体行政相对人之间的一种直接 的行政法律关系。而在经济学家看来，政府的行政监管是行政机构通过法律授权， 通过制定规章、设定许可、监督检查、行政处罚和行政裁决等行政处理行为对社 会经济个体的行为实施的直接控制。它的最终目的是要增进公共利益或合法私人 利益，并使之避免或减少由个体经济决策（生产、销售及价格行为）带来的损害。
行政监管在学术文献中的解释指能担当这一责任的机构只能是政府各级行 政机关，因此，行政监管就是指各级行政机关依法律的授权和规定对公司治理中 各主体和客体的行为所进行的监督．行政监管具有执法的主动性和强制性特征， 这对提高法律执行的效率和各治理主体和客体的保护具有决定性的意义
海关监管是指海关运用国家赋予的权力，通过一系列管理制度与管理程序， 依法对进出境工具、货物、物品的进出境活动所实施的行政管理。海关监管是一 项国家职能，其目的在于保证一切进出境活动符合国家政策和法律的规范，维护 国家主权和利益。海关监管不是海关监督管理的简称，而海关监督管理则是海关 全部行政执法活动的统称。口岸是指供人员、货物、物品和交通工具直接出入国 （关、边）境的港口、机场、车站、跨境通道等。口岸是国家对外开放的门户和 窗口，国家根据对外贸易与国际交往的需要，对全国口岸的开放、布局等进行统 筹规划。国家依法在口岸设立海关，监督管理进出境事项。口岸海关执行的海关 监管工作即为口岸海关监管。
具体而言，口岸海关监管应围绕以下几个方面：第一，强化职能，集中优势 资源，充分运用风险管理手段，确保对口岸重点领域和重点部位的有效监管。比 如强化法制，加强法律规范、政策应对和执法监督；加强货物的现场验估、价格 追踪、实际监管等。第二，规范行政执法，营造“阳光海关＂。加入世贸组织后， 政府执法必须做到“公开、公平、公正力，口岸海关也要按照这三项原则，营造 公平、有效率的市场竞争环境。要用程序加强对行政权力的控制和约束，结合海
３
关权力结构的特点，完善分权和制权机制，通过程序对法律规范的实施进行适时 的调整。大力推行关务公开，扩展关务公开渠道，公开办事制度、办公时限，增 强执法透明度。 第三，坚持科技创新，培育“电子海关一。完善通关作业改革， 充分利用现有网络基础整合资源，共享数据，尽快建立以企业为单元的风险管理 系统和执法评估监督系统，加强动态管理和分类指导，实现效能与制约的“双赢＂。 大力拓展电子政务，推动口岸电子执法系统建设和Ｈ２０００试点工作，加快联网报 关、出口加工区、ＩＴ企业联网监管、出口退税、网上支付、舱单申报、加工贸 易管理、告示项目的推广应用，充分发挥现代技术检查设备的作用。推进“电子 海关＂、“电子口岸一建设。第四，提高效率，促进贸易便利。应当不断完善“快 速通关＂、“便捷通关＂模式，提高口岸的工作效率，与有关部门协作，建立口岸 工作联络协调机制，合力营造良好的现代物流环境，实现高效快捷的大通关。同 时，应建立一种海关与商界的合作伙伴关系，不断扩大海关与商界的对话和交流， 创造出一套既适应企业新的经营方式需要、又满足海关监管要求的新的海关管理 模式，形成海关与商界的“双赢’’格局。
－世界银行：《世界发展报告：变革世界中政府》，中国财政经济出版社，１９９７，
ｐ１。
２［英］霍布斯：《利维坦》，商务印书绾１９８５年，ｐ９４
４
在其最坏的情况下，就成了不可容忍的祸害。＂３ 因此，政府研究的核心问题是思考如何使政府能够更好地为人类社会服务。
为了更好地研究海关职能和管理方式，我们需要对海关职能和管理方式研究现状 进行描述，对其存在的问题进行分析，并在此基础上提出本文的研究框架。
Ｒｅｓｐｏｎｓｉｂｉｌ ｉｔｙ ｏｆ Ｃｈｉｎｅｓｅ Ｃｕｓｔｏｍｓ ｓｔａｎｄｓ ｆｏｒ ｔｈｅ ｒｅｓｐｏｎｓｉｂｉｌｉｔｉｅｓ ｔｈｅ ｃｕｓｔｏｍｓ ｏｗｎｓ，ａｎｄ ｔｈｅ ｆｕｎｃｔｉｏｎａｌ ｉｔｉｅｓ ｉｔ ｈａｓ ｗｈｅｎ ｉｔ ｄｉｓｃｈａｒｇｅｓ ｔｈｅ ｒｅｓｐｏｎｓｉｂｉｌｉｔｉｅｓ ａｃｃｏｒｄｉｎｇ ｔｏ ｔｈｅ ｌａｗ，ａｎｄ ａｓ ａ ｎａｔｉｏｎａｌ ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ ｄｅｐａｒｔｍｅｎｔ ｆｏｒ ｐｏｒｔｓ．Ｔｏ ａｃｃｏｍｍｏｄａｔｅ ｔｈｅ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｏｆ ｈｏｍｅ ａｎｄ ａｂｒｏａｄ ｐｏｌｉｔｉｃｓ ａｎｄ ｅｃｏｎｏｍｉｃｓ，Ｃｈｉｎｅｓｅ ｃｕｓｔｏｍｓ ｈａｓ ｅｘｔｅｎｄｅｄ ｉｔｓ ｒｅｓｐｏｎｓｉｂｉｌｉｔｉｅｓ ｂａｓｅｄ ｏｎ ｔｈｅ ｔｒａｄ ｉ ｔｉ ｏｎａｌ ｏｎｅｓ．Ｔｈｉ Ｓ ｐａｐｅｒ ａｎａｌｙｚｅｓ ｔｈｅｓｅ ｎｅｗ ｒｅｓｐｏｎｓｉｂｉｌｉｔｉｅｓ．
海关监管对象分为运输工具监管、货物监管和物品监管三大体系，每个体系 都有一整规范的管理程序与方法。口岸海关监管意义指监管作为海关四项基本任 务之一，除了通过备案、查验、放行、后续管理等方式对进出境运输工具、货物、 物品的进出境活动实施监管外，还要执行或监督执行国家其他对外贸易管理制度 的实施，如进出口许可制度、外汇管理制度、进出口商品检验检疫制度、文物管 理制度等，从而在政治、经济、文化道德、公众５６ ４．４有效借助外界力量，构建和谐的口岸海关外部执法环境
５０
４．６构建符合海关监管实际的人才支撑体系
５２
参考文献
５７
致谢
５８
中文摘要
政府职能作为职能的重要表现形式，是指作为国家权力机关的执行机关，依 法对国家政治和社会事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能。行政职能具 有法定性、强制性、公共性和动态性等特征，应该随着事物、机构的内外条件变 化而变化的，或增加或减少，或强化或弱化。
政府是不可或缺的，没有政府，人类社会就会陷入冲突与战争状态。霍布斯 说过：“在没有一个共同权力使大家都慑服的时候，人们处在所谓的战争状态之 中。这种战争是每一个人对每一个人的战争。一２但是，政府一旦产生，因其强制 性和人为性而具有侵犯性。对人类社会来说，政府是免不了的，但又具有侵犯性。 所以，人们往往说，政府是必要的邪恶。潘恩就说过：“社会在各种情况下都是 受人欢迎的，可是政府呢，即使在其最好的情况下，也不过是一件免不了的祸害；
关键词：政府职能；海关职能；口岸海关监管
Ｄ６３０．１
Ｉｎｔｒｏｄｕｃｔｉｏｎ
Ａｓ ａ ｋｅｙ ｆｏｒｍ ｏｆ ｒｅｓｐｏｎｓｉｂｉｌｉｔｙ，ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｒｅｓｐｏｎｓｉｂｉｌｉｔｙ ｓｔａｎｄｓ ｆｏｒ
ｔｈｅ ｒｅｓｐｏｎｓｉｂｉｌｉｔｉｅｓ ａｎｄ ｆｕｎｃｔｉｏｎａｌｉｔｉｅｓ ａ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｅｘｅｃｕｔｉｏｎ
一般来说，在亚当·斯密以前，学者一般都是从哲学的角度探讨政府职能。 在亚当·斯密之后，人们逐渐开始从经济学的角度探讨政府职能，认为市场经济 能够促进经济发展，创造人间的繁荣，而政府则是守夜人，提供国防和治安服务， 提供基础设施，以及救济穷人等。１８８７年，美国行政学家威尔逊发表《行政学 之研究》之后，公共行政学诞生，该学科主要关注政府职能和管理方式问题，组 织、职能、人事研究是其中的核心。公共行政学的目的是为了更好地界定政府职 能，提高政府效率，促进人类社会的福利。随着现代社会经济的发展，法律的作 用日益凸现，建立法治国家和依法行政提上日程，人们逐渐从法学的角度开始研 究政府职能。从此，政府职能逐渐成为各个学科的共同研究兴趣，也正因为如此， 不同学者对政府职能和管理方式的研究也形成了不同的研究方法。
２．３我国海关的非传统职能的主要内容
１６
第三章新形势下我国口岸海关监管面临的挑战及存在问题分析
·１９
３．１新形势下我国口岸海关监管面临的挑战
１９
３．１．１国际贸易增量巨大
１９
３．１．４走私手法、案情日趋复杂——一——…２６ ３．１．２口岸海关税收任务艰巨
２１
３．１．３口岸海关非传统职能压力日增
２３
３．２新形势下我国口岸海关监管存在的问题及原因分析
一３０
３．２．１口岸海关监管能力存在人力资源短缺问题
一３０
３．２．２口岸海关监管存在法律法规短缺问题
３５
３．２．３口岸海关监管存在监管技术滞后问题
４０
第四章新形势下提升我国口岸海关监管能力的对策
４３
４．１实施“风险式通关＂，有效解决税收监管问题
４３
４．２创新口岸海关监管查验工作机制
４５
４．３加强区域间合作，完善物流监控体系